СВОБОДА СОБРАНИЙ В РОССИИ: СИСТЕМНЫЕ ДЕФЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ПРАКТИКА Текст научной статьи по специальности «Право»

Свобода собраний в России: системные дефекты законодательства и политико-правовая практика

Андрей Кондрашев*

В статье рассмотрены правовые аспекты реализации свободы собраний в России. Углублённому анализу подвергнуты основные проблемы применения законодательства о публичных мероприятиях, а именно: неограниченная дискреция муниципалитетов при согласовании проведения публичных мероприятий; возможность признать несогласованным публичным мероприятием практически любое проявление гражданской активности; запрет проведения публичных акций в местах, определённых федеральным законодателем и законодателями субъектов РФ; чрезмерные ограничения для организаторов публичных мероприятий; избыточная ответственность за нарушения законодательства о публичных мероприятиях; невозможность эффективной защиты права на проведение публичных мероприятий и, наконец, искусственная криминализация неоднократных нарушений порядка организации публичных собраний. Автор, сравнивая нормативные основы регулирования конституционного права на проведение мирных собраний и практику применения российских правовых норм, а также судебные акты Европейского Суда по правам человека и рекомендации международных организаций - Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и Венецианской комиссии - приходит к выводу о явно чрезмерном и избыточном государственном контроле за проведением публичных мероприятий в Российской Федерации. В работе сформулированы выводы автора о конституционно-правовых дефектах и пробелах правового регулирования права на проведение мирных собраний, а также содержатся авторские предложения о совершенствовании законодательства о публичных мероприятиях.

^ Свобода собраний; публичные собрания; несанкционированные публичные мероприятия; организатор публичного мероприятия; согласование публичного мероприятия; ограничение конституционного права;уголовная 001: 10.21128/1812-7126-2017-6-24-44 ответственность

Прошедшие в 2011 году выборы в Государственную Думу послужили толчком для массового протестного движения, настроенного критически к действующему политическому режиму и проходившего в виде различных публичных мероприятий: митингов, пикетов, шествий и прочих публичных акций. Среди требований протестующих было, в частности, проведение повторных выборов в Государственную Думу. Массовые акции продолжали собирать десятки тысяч протестующих граж-

* Кондрашев Андрей Александрович - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета, Красноярск, Россия (e-mail: legis75@mail.ru).

дан на регулярной основе, пока в мае 2012 года не случился инцидент на так называемом «Марше миллионов» на Болотной площади. В его ходе произошли конфликты протестующих с полицией, одной из причин чего послужило инициированное полицией и не согласованное с организаторами изменение маршрута марша. Эти события, названные в официальных сводках «массовыми беспорядками», впоследствии привели к реальным срокам заключения (до 3,5 лет лишения свободы) для нескольких десятков участников1.

1 См. подробнее: Доклад Международной экспертной

комиссии по оценке событий на Болотной площади в Москве 6 мая 2012 года. URL: http://civicsolidarity. org/sites/default/files/iec_final_report_rus.pdf (дата обращения: 30.11.2017); Шаблинский И.Г. Право-

Почему же именно свобода собраний в России подвергается таким серьёзным, а точнее говоря, чрезмерным и избыточным правовым ограничениям? Дело в том, что это конституционное право чаще других используется различными общественными группами, несогласными с действиями власти, для аккумуляции протеста против её решений. Совершенно естественно, что политики, особенно представители правящей партии и тех немногих партий, которые составляют так называемую «системную» оппозицию2, не заинтересованы в том, чтобы критика в их адрес предавалась публичной огласке и тем самым ставила под сомнение легитимность их нахождения у власти. Эти публичные акции способны привести к потере электоральной поддержки вышеназванных партий со стороны значительной части населения страны, в результате чего появляется очевидный риск потери политической власти.

Свобода собраний относится к наиболее значимым политическим правам, так как способствует свободному формированию общественного мнения, этого своего рода фундамента любой демократии, и даёт гражданам

вые условия проведения мирных собраний и решение Европейского Суда по правам человека по делу Фрумкин против России: Комментарий к Постановлению ЕСПЧ от 5 января 2016 года (жалоба № 74568/12) // Международное правосудие. 2016. № 4 (20). С. 12—26. Следует пояснить, что позиция органов государственной власти отличается от высказанной в настоящей статье и в наиболее концентрированной форме высказана в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 15 мая 2012 года № 337-6 ГД «О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О событиях 6 мая 2012 года в городе Москве"». См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 21. Ст. 2614.

2 В политическом, да и правовом дискурсе уже давно используется термин «системная оппозиция», обозначающий политические партии, постоянно представленные в Государственной Думе Федерального Собрания РФ («Справедливая Россия», ЛДПР и Коммунистическая партия Российской Федерации) и по принципиальным вопросам сотрудничающие с Президентом и Правительством РФ. См.: Оспанов Т.А. К вопросу о политической конкуренции в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 33-37, 34; Салихов Д. Р. Протестные отношения в конституционном праве: вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 66-73.

возможность быть услышанными властью, ведь у них зачастую нет доступа ни к СМИ (подконтрольным, за немногими исключениями, существующему политическому режиму), ни к процессам принятия политических решений. Как абсолютно верно отмечается в литературе, несмотря на понимание значения свободы собраний, власти часто, особенно во времена, когда общество подвергает их острой критике, стараются ограничить это основное право и тем самым избежать общественной критики3.

1. Немного предыстории

Давайте кратко рассмотрим, каковы были основы правового регулирования проведения публичных акций после распада СССР и вплоть до 2004 года.

В начале 90-х годов нормативно-правовое регулирование права граждан на проведение массовых мероприятий в Российской Федерации осуществлялось в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года № 9306-Х1 «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»4, действие которого с некоторыми изменениями было продлено Указом Президента РФ от 25 мая 1992 года № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»5. При этом устанавливалось, что нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР будут применяться до принятия соответствующего закона Российской Федерации. Уже одно то, что такое временное положение сохранялось на протяжении двенадцати последующих лет,

3 Бланкенагель А., Левин И.Г. Свобода собраний и митингов в Российской Федерации - сделано в СССР?: «Лучше мы не можем» или «По-другому не хотим»? // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2 (93). С. 55-62, 55.

4 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года № 9306-Х1 «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 31. Ст. 504.

5 Указ Президента РФ от 25 мая 1992 года № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетировании» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 22. Ст. 1216.

показывает, как сложно было на нормативном уровне регламентировать механизм реализации конституционного права граждан на мирные собрания. Правда, нужно отметить, что Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года № 9306-Х1, несмотря на его предельную обобщённость и неполноту набора регулятивных мер, успешно применялся в течение более чем 15 лет для регулирования порядка проведения публичных акций, в принципе создав нормальную функционирующую основу для регламентации публичных мероприятий.

С учётом изложенного нельзя не сказать о том, что принятый 19 июня 2004 года Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»6 имел большое значение для регулирования свободы собраний в России. Данный закон имеет много отличий по сравнению с действовавшим до его принятия Указом Президиума Верховного Совета СССР 1988 года. Например, последний предусматривал право органов исполнительной власти запрещать проведение митингов, шествий или демонстраций в случае, если их цели противоречили Конституции страны, равно как и конституциям её субъектов, либо угрожали общественному порядку и безопасности граждан7. Напротив, Федеральный закон от 19 июня 2004 года (далее — Закон) такого права органам исполнительной власти не предоставляет, а устанавливает лишь перечень мест, где их проведение запрещено. Исходя из того, что Закон определяет заявку, подаваемую организатором публичного мероприятия, как «уведомление» (статья 7 Закона), некоторые авторы стали определять введённый этим законом порядок как уведомительный8.

6 Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 25. Ст. 2485.

7 Правда, нужно особо отметить, что Указом в качестве общего правила регулирования вводилось как раз не получение разрешения от уполномоченного органа, а лишь уведомление за 10 дней с последующим сообщением решения о его проведении организаторам. При этом в решении могло предусматриваться наличие предложения к организаторам об ином времени и месте проведения мероприятия.

8 Буянтуева Р. С. Нормативно-правовое регулирова-

ние свободы манифестации в Российской Федерации

Но при этом нужно отметить, что новый закон, с одной стороны, ввёл пусть и упрощённую, но процедуру получения согласования с уполномоченными органами (органами государственной власти или органами местного самоуправления), а с другой — оставил уполномоченным органам множество возможностей для дискреционных решений оценочного характера, так что можно говорить не об уведомительном порядке, а о фактически разрешительном типе регулирования9.

Давайте рассмотрим на примерах из реальной российской практики, с какими же проблемами сталкиваются российские граждане при организации проведения публичных акций.

2. Особенности текущего

законодательного регулирования массовых публичных мероприятий

2.1. Неограниченная дискреция органов местного самоуправления при согласовании места и времени проведения публичного мероприятия

Согласно части 5 статьи 5 Закона, не допускается проведение публичного мероприятия в тех случаях, когда уведомление о его проведении не было подано в срок10 либо если с

// Вестник Забайкальского государственного университета. 2008. № 2. С. 74-79, 76.

9 Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) указала на то, что процедура подачи уведомлений о публичном мероприятии, предусмотренная законом о митингах 2004 года, по существу, является именно обращением за разрешением, а не уведомлением. Такая процедура де-факто является разрешительной процедурой и ставит свободу собраний в зависимость от одобрения властей. Отказ организаторов согласиться на предложения органов власти может привести к фактическому запрету на проведение публичного мероприятия. Таким образом, процедура, предписанная статьёй 12.2 Закона, в действительности приводит к реализации формулы: «соглашайтесь или уходите». См.: Opinion no. 659/2011, CDL-AD(2012)007-e. § 30. URL: http://www.venice. coe.int/WebForms/documents/?pdf=CDL-AD(2012) 007-e (дата обращения: 30.11.2017).

10 Согласно российскому законодательству, уведомление о проведении публичного мероприятия может быть подано не ранее чем за 15, но не позднее чем за 10 дней. Сравним, например, с такой страной бывшего СССР, как Эстония. Там сроки таковы: «не позднее четырёх дней, но не ранее чем за три месяца». Это касается и

органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (далее — уполномоченным органом) не было согласовано изменение места и (или) времени проведения мероприятия. Пункт 2 части 1 статьи 12 Закона закрепляет обязанность уполномоченного органа довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трёх дней со дня получения уведомления о его проведении «обоснованное» предложение об изменении места и (или) времени проведения данного меропри-ятия11. Приведённая выше норма закона не предусматривает ни критериев обоснованности предложения об изменении места и времени проведения мероприятия, ни механизма и процедуры согласования с организаторами, ни ответственности уполномоченного органа за осуществление этого процесса, явно ставя субъектов согласования в неравные условия12.

так называемых «тяжёлых» собраний — со сценой, звукотехникой и пр. В случае простого собрания достаточно за два часа до собрания позвонить в полицию или отправить электронное письмо. Текст закона см.: URL: http://pravfond.eu/?p = 1436 (дата обращения: 10.09.2017). Если же сравнить с такой страной «старой» Европы, как Германия, то отличия с Эстонией окажутся минимальными. Митинг или демонстрация под открытым небом в Германии требует уведомления полиции за 48 часов. Направить его можно через Интернет, указав, помимо данных заявителя, темы, даты и маршруты мероприятия. а также ответственных за соблюдение порядка. Допустимы и спонтанные уличные акции вообще без всякого уведомления.

11 Например, мэрия города Москвы отказала в проведении антикоррупционного марша 26 марта 2017 года, указав, что «проведение шествия по заявленному маршруту повлечёт нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной и социальной инфраструктуры, создаст помехи движению пешеходов и транспортных средств, ограничит доступ граждан к жилым помещениям, нарушит права и интересы граждан, не участвующих в указанном мероприятии, а в заявленном месте проведения митинга отсутствует площадка для его проведения с заявленным числом участников» (URL: http://www.kommersant.ru/doc/ 3247284 (дата обращения: 20.03.2017)). Но это лишь предельно обобщённые оценочные дефиниции, не имеющие стандартов применения и позволяющие запретить проведение любой неугодной властям публичной акции.

12 Патюлин Г. С. Свобода собраний и объединений и её реализация: Конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство Российской Федерации // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2013. № 2. С. 7—25, 10.

При толковании этой нормы становится очевидным, что закон предоставляет органам власти полное дискреционное усмотрение в части определения того, где и в каком формате должно пройти публичное мероприятие. Организаторы просто лишены возможности обосновать свою позицию перед уполномоченным органом в части места, времени и формата собрания. Как указывают А. Блан-кенагель и И. Левин, «процедура согласования места и времени проведения массового собрания открывает безграничные возможности для злоупотреблений; орган исполнительной власти может "оттянуть" проведение мероприятия, предлагая организаторам заведомо неприемлемые условия проведения публичного собрания»13.

Конституционный Суд РФ в своём Определении от 2 апреля 2009 года № 484-О-П не усмотрел какой-либо неопределённости в избранной законодателем терминологии и подтвердил уведомительный порядок организации публичных мероприятий, указав, что «орган публичной власти не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия»14. Суд отметил, что власти могут сделать предложение об изменении места, времени или способа проведения собрания и отклонить первичную заявку организаторов только при наличии веских оснований для такого решения, в частности из соображений общественного порядка, обеспечения движения транспорта, здоровья граждан и т. д.15 Но фактически это толкование Конституцион-

13 Бланкенагель А., Левин И.Г. Указ. соч. С. 55.

14 Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 года № 484-О-П по жалобе граждан Лашман-кина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СПС «КонсультантПлюс».

15 В настоящее время возникла серьёзная коллизия меж-

ду нормами Федерального закона «О собраниях» и указанным Определением Конституционного Суда РФ. В 2012 году в Закон были внесены поправки, согласно которым субъекты Федерации должны устанавливать места, где проведение публичных мероприятий полностью запрещено. Основанием такого запрета выступают такие обстоятельства, которые могут «повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граж-

ным Судом крайне «туманных» положений федерального законодательства оставляет целый ряд вопросов на усмотрение властей (как расшифровать термин «веские основания», как интерпретировать «соображения общественного порядка» и пр.). В реальности, именно это право ничем не ограниченной дискре-ции органов власти и приводит к фактическому запрету публичного мероприятия, так как так называемое «предложение» уполномоченного органа почти всегда направлено на то, чтобы максимально снизить общественный эффект от соответствующей акции (если она является протестной).

Международные эксперты, неоднократно критиковали избранный российскими властями механизм регулирования права на свободу собраний. Например, Венецианская комиссия установила, что Федеральный закон № 54-ФЗ предоставляет властям полномочия изменять формат, изначально запланированный организатором, для целей, выходящих за пределы законных целей, допускаемых Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (далее — Европейская Конвенция). Одной из таких слишком широко сформулированных целей является необходимость поддерживать обычное и бесперебойное функционирование коммунальной и транспортной инфраструктуры, что практически невозможно в случае больших или движущихся демонстраций16. Комиссия признала, что исполнительные органы власти могут предложить организаторам изменить время и место согласно части 2 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ, но при этом их предложение «должно быть обязательно мотивировано наличием конкретных и прямых угроз

дан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры» (ч. 2.2 ст. 8 Закона). Следуя логике этой нормы, можно прийти к выводу, что возможность нарушения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры не может выступать в качестве самостоятельной причины отказа органов власти в проведении публичного мероприятия на заявленном организатором месте. Вместе с тем данным критерием должен руководствоваться законодательный орган субъекта при определении мест, где публичные мероприятия не могут быть проведены. Однако суды и уполномоченные органы всё так же используют тезисы, приведённые в Определении Конституционного Суда РФ № 484-О-П.

16 ОрМоп по. 659/2011, С0Ь-Л0(2012)007-е. § 21.

и опасностей по отношению к общественной безопасности (включая безопасность граждан, участников публичного мероприятия и прохожих) и национальной безопасности. Другие виды обоснований должны быть исключены»17.

С внесением изменений в законодательство о митингах Федеральным законом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ18 ситуация ухудшилась ещё более радикально. Законодатель определил, что проведение предварительной агитации о публичном мероприятии допускается с момента согласования с уполномоченным органом места и (или) времени его проведения, а не с момента подачи уведомления, как предусматривалось ранее (статья 10 Закона). Несмотря на определённую ущерб -ность и чрезмерность ограничения конституционных прав организаторов, Конституционный Суд в своём Постановлении от 14 февраля 2013 года № 4-П19 не смог квалифицировать неконституционность ограничений права на свободу собраний, не усмотрев никакой логической связи между началом агитационного периода и процедурой согласования публичного мероприятия. Более того, Суд весьма цинично отметил, что правомерность введённого запрета на агитацию объясняется тем, что сами «организаторы могут отказаться от проведения мероприятия, а следовательно, агитация до момента согласования не может быть окончательно достоверной» (sic!). Суд всё же попытался паллиативно решить проблему, введя в конституционную практику толкование конструкции «оповещение о публичном мероприятии», разъяснив, что под ним

17 Ibid. § 22.

18 Федеральный закон от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ (с изм. от 14 февраля 2013 года) «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 24. Ст. 3082.

19 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 фев-

раля 2013 года № 4-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений

в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 8. Ст. 868.

понимается «распространение сведений о целях, форме, заявленных месте и времени проведения, предполагаемом количестве участников и других деталях публичного мероприятия, однако эти сведения не должны содержать приглашений и призывов принять в нём участие».

Но это не решило проблему, так как организаторы лишены права предпринимать активные действия по привлечению граждан к участию в акциях посредством обращения к СМИ. Даже печать листовок или размещение информации в соцсетях не дают возможностей для того, чтобы побудить граждан к участию в акции (тем более что полиция продолжает изымать печатные материалы, рассматривая их как агитационные), сравнимых с информацией, размещённой на телевидении, радио или в газетах. Венецианская комиссия не смогла найти чёткую грань между информированием и агитацией и вынуждена была признать, что введённое ограничение агитации будет препятствовать реализации свободы слова и собраний20.

По мнению Комиссара Совета Европы по правам человека Нилса Муйжниекса, «поправки 2012 года значительно нарушили существовавший баланс интересов, расширив полномочия властей и наложив дополнительные ограничения и обязанности на организаторов и участников мероприятий». Как отмечается в его докладе, опубликованном в октябре 2017 года, «в отсутствие нормативного закрепления принципа презумпции в пользу проведения публичных мероприятий такое смещение баланса влияет на самую суть правового регулирования свободы собраний в России, создавая предпосылки к замене уведомительной системы на разрешительную»21.

В литературе справедливо указывается на то, что положения российского законодательства, касающиеся права государственных органов выступать с предложением об измене-

20 Opinion no. 686/2012, CDL-AD(2013)003. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/ default.aspx?pdffile=CDL-AD(2013)003-e (дата обращения: 30.11.2017).

21 См.: Меморандум Комиссара Совета Европы по правам человека о свободе собраний в Российской Федерации. URL: http://www.coe.int/ru/web/portal/-/ the-law-on-freedom-of-assembly-in-the-russian-federation-needs-thorough-revision (дата обращения: 30.11.2017).

нии места и (или) времени публичного мероприятия, не отвечают требованиям Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод о «качестве закона»22. При этом следует особо отметить, что практика применения Закона № 54-ФЗ демонстрирует также и явную избирательность правоприменения (вытекающую в том числе из ненадлежащего качества его норм), а это, в свою очередь, девальвирует принцип верховенства закона и легитимность действий власти. Так, митинги в поддержку жертв террора в городе Санкт-Петербурге, прошедшие 8 апреля 2017 года по всей стране, проводились в обход требований Закона о публичных мероприятиях (то есть заявки были поданы позже сроков, установленных Законом, но при этом митинги были согласованы)23.

Российское законодательство вообще не разъясняет, в каких случаях власти могут осуществить указанное право, а также не содержит указания на внятные критерии, используемые при отборе альтернативных мест, которые могут быть предложены властями, причём на выбор, организаторам публичного мероприятия24. Иными словами, процедура

22 Исаева М.А., Сергеева И.Д., Сучкова М.А. Регулирование свободы собраний в России: «системная проблема» и новые нарушения? Анализ с точки зрения практики Европейского Суда по правам человека // Международное правосудие. 2014. № 3 (11). С. 7990, 81.

23 Согласно позиции Минюста России, выраженной в письме замдиректора департамента конституционного законодательства этого ведомства Ю. Манаховой в ответ на запрос юриста Центра антикоррупционной политики (ЦАП) «Яблока» А. Чумакова, к публичным мероприятиям, организаторами которых выступают государственные и муниципальные органы, положения федерального закона о митингах и шествиях не применяются. По нашему мнению, несмотря на то что органы власти действительно в законе не значатся в качестве субъектов, организующих публичные мероприятия, должен применяться известный правовой принцип для властных субъектов: «Всё что прямо не разрешено, то запрещено». См.: URL: http://www. rbc.ru/politics/23/05/2017/59230b309a79471d561a8 f50 (дата обращения: 04.10.2017).

24 Например, администрация города Краснодара отказа-

ла организаторам митинга «Он вам не Димон» провести мероприятие в запрошенном организаторами месте проведения. Власти предложили альтернативу: провести митинг в Первом отделении учхоза «Кубань», находящегося на окраине города. Причём администрация посчитала, что наиболее подходящее

согласования переноса места и времени публичного мероприятия не регламентирована законодательно исчерпывающим образом. Конституционный Суд указал, что в процессе согласования и внесения предложения об изменении условий мероприятия (время, место) орган власти должен учитывать возможность достижения цели мероприятия (свободное формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны), а новое место и (или) время — соответствовать социально-политическому значению мероприятия. Однако при этом, если организатор не согласен с предложенным органом власти местом проведения мероприятия, он фактически лишён возможности обжаловать данное решение в суде, как из-за минимальных сроков на обжалование, так и по причине спорных решений судов25, отказывающих организаторам в проведении публичных собраний со ссылкой на аргументы органов местного самоуправления без детальной их проверки и использования практики Европейский Суд по правам человека (далее - ЕСПЧ).

Суды в нашей стране в значительном числе случаев отказывают в удовлетворении требований организаторов о проведении публичной акции в заявленном ими месте (при этом в суд обжалуется отказ в проведении, как правило, «протестных публичных акций»). Причиной этого может служить отсутствие в правовых позициях Конституционного Суда РФ чётких критериев, конкретизирующих особенно важные для защиты прав человека положения законодательства (в частности, критериев мотивированности), перечня оснований, по которым уполномоченный орган может отказать в проведении публичного мероприятия в заявленном месте, а также требований к исчерпывающему перечню таких

время проведения акции с 7 до 9 утра. См.: URL: https://www.openrussia.org/notes/707723/ (дата обращения: 22.03.2017). Администрация города Тамбова сначала разрешила провести митинг против коррупции во власти рядом с кладбищем, а затем запретила мероприятие и там. См.: URL: https://www.openrussia. org/notes/707730/ (дата обращения: 30.03.2017).

25 Иванова К. А. Митинги, шествия, демонстрации, пикетирования как механизм осуществления населением общественных инициатив // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 4. С. 106-113, 108.

оснований. По данному вопросу Конституционным Судом в Определении № 484-О-П высказывается одна из самых спорных позиций, обосновывающих предоставление широчайших дискреционных полномочий уполномоченным органам: «Законодательное закрепление исчерпывающего перечня таких причин (невозможности проведения публичного мероприятия в указанном заявителем месте) необоснованно ограничивало бы дискрецию органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей». В реальности это приводит к тому, что отказ в согласовании выбранного организаторами места происходит по причине того, что на это место ранее уже была подана заявка о проведении другого мероприятия или там возможно создание разнообразных препятствий гражданам либо функционированию социальной инфраструктуры (коммунальной, транспортной и пр.). При этом в зарубежных странах, как отмечает Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее - ОБСЕ), общепризнана и реализуется практика проведения двух различных собраний в одном месте, даже с разными заявленными целями26.

Венецианская комиссия в своём заключении указала на то, что использование общественного пространства для собрания является таким же законным использованием, как и любое другое. Ограничения возможны лишь в случае, если публичное мероприятие будет нарушать общественный порядок, причём одно лишь предположение возможности того, что собрание причинит неудобства, не оправдывает запрета. «Неудобство для определённых институтов или для народа, включая нарушение движения, не может являться достаточным основанием для запрета»27.

Относительно замечания властей о возможном создании препятствий для движения автотранспорта Европейский Суд по правам человека уже указывал, что «любая демонстрация в общественном месте неизбежно

26 Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: БДИПЧ ОБСЕ, 2011. § 122-124. URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237 (дата обращения: 30.11.2017).

27 Заключение Венецианской комиссии от 20 марта

2012 года. Пункт 24.

нарушает обычную жизнь в той или иной степени, включая помехи уличному движению, и весьма важно проявление публичными властями определённой терпимости по отношению к мирным собраниям, чтобы свобода собраний, гарантированная статьёй 11 Конвенции, не лишалась содержания»28.

2.2. Возможность признать

несанкционированным собранием любое проявление гражданской активности и применить к участникам жесточайшие административные санкции

Речь идёт о введении широко известным Федеральным законом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ административной ответственности (в тех же максимальных размерах, что и по статье 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП)) за организацию не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлёкших нарушение общественного порядка, и участие в нём (статья 20.2.2 КоАП).

Эта статья открывает широчайшие возможности для злоупотреблений в отношении организаторов различного рода конференций, флешмобов, автомобильных акций протеста, массовых гуляний, прогулок и пр.29, что фактически свидетельствует не о движении России к созданию правового и демократического государства, а скорее о складывании в стране авторитарного режима, жёстко контролирующего любые проявления публичной активности граждан.

Указанная статья нацелена на то, чтобы признать не соответствующими требованиям

28 См. следующие решения: European Court of Human Rights (далее - ECtHR). Galstyan v. Armenia. Application no. 26986/03. Judgment of 26 November 2007. § 116, 117; Bukta and Others v. Hungary. Application no. 25691/04. Judgment of 17 July 2007. § 7; ECtHR. Oya Ataman v. Turkey. Application no. 74552/01. Judgment of 5 December 2006. § 38-42.

29 Евлоев И.М. Конституционное право на свободу собраний и его законодательные ограничения // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 4548; Князева И.И. К вопросу о понятии и сущности флешмоба как одной из форм проведения публичных мероприятий // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 35-37.

закона любые проявления гражданской активности, которые содержат какой-либо намёк на протест или критику власти либо просто представляют собой нахождение в общественном месте спонтанно возникшего собрания людей. Так, она позволяет привлечь к ответственности лиц, которые просто вешают растяжку или плакат в публичном месте30 или музицируют в общественном месте31, либо наказать автомобилистов, организовавших совместное передвижение (даже без средств наглядной агитации) по какому-либо марш-руту32, или же оштрафовать гражданина, который сопровождает группу иностранных корреспондентов, снимающих пустые дома, построенные к Олимпиаде в городе Сочи33.

30 Например, 5 марта 2017 года трое активистов были задержаны в Москве почти сразу после того, как они вывесили плакат со слоганом про Президента России Владимира Путина на мосту у Комсомольской площади. На баннере была надпись: «Путин — это война. Путин — это смерть». См.: URL: http://www.newsru. com/russia/05mar2017/activism.html (дата обращения: 04.04.2017).

31 Например, Тверской суд Москвы 28 июня 2016 года оштрафовал на 10 тысяч рублей виолончелиста Семена Лашкина за игру на виолончели в рамках импровизированного концерта в центре столицы, квалифицировав его действия по части 1 статьи 20.2.2 КоАП РФ. См.: URL: http://www.interfax.ru/russia/515737 (дата обращения: 04.04.2017). Следует отметить, что в марте 2017 года Московский городской суд в надзорном производстве отменил постановление судьи Тверского районного суда от 1 июля 2016 года и решение судьи Московского городского суда от 20 сентября 2016 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.2.2 КоАП РФ, в отношении Лашкина С. Д., производство по делу об административном правонарушении прекратил на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные судебные акты.

32 Так, краснодарские фермеры в августе 2016 года попытались на тракторах проехать в Москву, заявляя о рейдерских захватах земли чиновниками и их родственниками, но были задержаны ОМОНом, а впоследствии привлечены к административной ответственности в виде штрафов и административных арестов. См.: URL: https://www.novayagazeta.ru/articles/2016/08/ 26/69664-traktora-ostanovleny-lyudi-zakipayut (дата обращения: 04.04.2017).

33 Главный редактор портала Blogsochi.ru А. Валов был задержан 3 июня 2016 года в Сочи, когда он сопровождал группу журналистов телеканала HBO Sport. Корреспонденты готовили сюжет о пустующих домах, построенных к 0лимпиаде-2014. На журналистов составили протоколы по части 3 статьи 20.2.2 КоАП РФ.

Привлечь к ответственности по статье 20.2.2 КоАП фактически можно за любое появление в общественном месте двух и более человек, если правоохранительные органы усмотрят хоть какую-либо гражданскую или политическую активность34. Абсолютно понятно, что сама конструкция указанной нормы нацелена на недопущение любой гражданской активности в общественных местах (причём даже неполитической). Власть просто-напросто не имеет желания идти на какой-либо компромисс с гражданскими активистами, предпочтя «силовой» вариант разрешения любого стихийного недовольства её действиями, причём обычно любая попытка провести акцию с участием даже небольшого числа людей заканчивается массовыми задержани-

ями35.

При этом юридическая конструкция статьи выглядит крайне некорректной, коллизионной и пробельной с позиции элементарной юридической техники. Так, даже формулировки, использованные для характеристики запрещённого деяния, страдают расплывчатостью и неоднозначностью содержания: «передвижение граждан в общественных местах», «массовость» и др., открывая простор для оценочного и зачастую политизированного толкования таких понятий органами публичной власти36.

В протоколе и в постановлении суда Валов был обвинён в том, что «собирал несанкционированное массовое мероприятие в виде видеосъемок интервью» (URL: http://www.rbc.ru/society/06/03/2017/58bd20 e19a7947c9b3ba8c43 (дата обращения: 04.04.2017)).

34 В качестве наиболее абсурдного случая можно привести решение Кущёвского районного суда Краснодарского края, которым местная активистка Н. Соловьёва была признана виновной в организации несанкционированного митинга. Поводом послужила фотография, опубликованная в соцсетях: на ней Соловьёва и ещё один активист, В. Чириков, держат плакат в поддержку политзаключённых. Фотография была сделано у дороги рядом с табличкой «Кущёвский район». См.: URL: http://www.newsru.com/russia/01sep2016/photo miting.html (дата обращения: 04.04.2017).

35 Так, попытка активистов движения «Открытая Россия» подать петицию Президенту РФ с требованием не выдвигаться на очередной срок в рамках акции «Надоел» привела к задержанию ОМОНом 120 человек. См.: http://www.newsru.com/ russia/29apr2017/ nadoelpiter.html (дата обращения: 04.04.2017).

36 См.: Гаглоев Д.В. К вопросу об ответственности за на-

рушение правил организации и проведения публичных

Например, в качестве общественно опасных последствий в случаях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 20.2.2 КоАП, квалифицируется сам факт нарушения общественного порядка (при этом остаётся непонятным, в чём заключаются объективные признаки этого). Но в соответствии с КоАП наказания могут быть применены только за определённые нарушения общественного порядка. Такие нарушения всегда детализированы и формализованы в соответствующей диспозиции любой статьи из главы 20 КоАП. Как справедливо указано в литературе, «в отношении статьи 20.2.2 КоАП не установлены родовые признаки деяния, не определена и его противоправная сущность, что заведомо несовместимо с квалификацией административного правонарушения»37. Более того, нет уточнения признаков объективной стороны, а те, которые поименованы («нарушения санитарных норм и правил», «нарушения функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения или связи» и пр.) не содержат в соответствующих нормах (например, тех же СанПиНах) регламентации применительно к так называемым случаям «массового и одновременного пребывания граждан» в общественных местах. И наконец, предельно «оценочные» термины, не имеющие стандартов правоприменения, были использованы законодателем в данной статье для описания признаков объективной стороны: «причинение вреда зелёным насаждениям» или «создание помех движению пешеходов или транспортных средств». Ведь любое публичное собрание почти неизбежно приводит к таким последствиям, причём как санкционированное, так и несанкционированное. Представляется, что указанная выше норма КоАП не соответствует как статье 31 Конституции, так и стандартам ЕСПЧ, так как запрещает те действия, которые в любом демократическом государстве являются способом реализации гражданских прав, и априори не называет никаких признаков посягательств на охраняемые публичные правоотношения. Тем более что в странах Европы повсеместно признаёт-

мероприятий // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 76-80, 77. 37 Агапов А. Б. Публичное принуждение или общественная санация // Административное и муниципальное право. 2013. № 7. С. 743-752, 748.

ся право на так называемые «стихийные» или «спонтанные» собрания, которые вообще могут не требовать уведомления уполномоченных органов38.

В целом, в указанной статье, равно как и в статье 20.2 КоАП, не идентифицированы признаки общественной опасности административных проступков, не определены исчерпывающе действия, которые образуют этот состав правонарушения, а упоминания о причинении вреда здоровью или причинении имущественного ущерба должны быть квалифицированы по соответствующим статьям самого КоАП (например, статья 7.17 «Уничтожение или повреждение чужого имущества» или статья 6.1.1 «Побои») и как таковые попросту не должны существовать.

2.3. Запрет на проведение публичных собраний в местах, определённых федеральным законодательством и законами субъектов РФ

Здесь речь идёт о двух типах запретах: 1) запрет проведения мероприятий на «территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы» (федеральный уровень) и 2) запрет проведения публичных мероприятий в специально отведённых местах, согласно поправкам, внесённым Федеральным законом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ (региональный уровень).

Федеральная норма, запрещающая проведение публичных акций у конкретных зданий, занимаемых главой государства, судами или заведениями, исполняющими наказание, также не может быть признана установившей разумные и правомерные ограничения с точки зрения обеспечения безопасности. Общество вправе использовать разные способы, включая массовые акции, для того, чтобы донести свою позицию, даже радикально отличающуюся от той, которую транслирует глава государства или «независимые» суды. Обеспечить безопасность на таких мероприятиях вполне возможно путём привлечения сотрудников полиции, оснащённых специальными

38 См. подробнее: Бланкенагель А., Левин И.Г. Указ. соч. С. 56.

средствами, даже невооружённых, как это делается в других странах (водомёты, слезоточивый газ, дубинки и пр.).

Также только явно избыточной и даже чрезмерной заботой о покое главы государства можно объяснить и запрет на проведение собраний у его резиденций, хотя в то же время их проведение в принципе допускается, пусть и с его согласия, на Красной площади и в Александровском саду (часть 4 статьи 8 Закона). Можно предположить, что последнее регулирование имеет «сакральное» основание: это место имеет особое значение в истории страны и, следовательно, здесь, по возможности, нужно избегать проведения любых массовых мероприятий. Но в реальности у резиденции Президента в Кремле регулярно проводятся разного рода провластные мероприятия: концерты, митинги, шествия, что явно не согласуется с предполагаемой «сак-ральностью» этого места. Например, в тех же США можно проводить любые публичные мероприятия у стен Белого дома, что не вызывает никаких сомнений в безопасности Президента США или опасений в неуважении к исторической памяти39.

Аналогично просто выхолащивает право на проведение мирных собраний бланкетная норма федерального закона об установлении субъектами Федерации (статья 8 Закона) так называемых специальных мест, где могут проводиться массовые мероприятия без уведомления. Как показывает практика, почти все субъекты установили такие места в скверах и лесопарках на окраинах городских населённых пунктов, куда непросто добраться и на общественном транспорте. И какой смысл будет в акции, если её требуют проводить на окраине города, куда даже журналисты не приедут, и её просто не увидят обычные граждане, не участвующие в самом мероприятии?

Также заслуживает жёсткой критики и норма о приоритете проведения публичных мероприятий именно в специально отведённых местах, а не у зданий органов власти (местного самоуправления) или просто в центре

39 Например, 10 ноября 2016 года около 500 протестующих митинговали у Белого дома и резко критиковали

только что избранного президентом Д. Трампа. Митингующие выкрикивали оскорбления в адрес полиции, произошла небольшая потасовка с правоохранителями, в результате которой одного из недовольных задержали.

населённого пункта. Причём на практике отказ в согласовании места проведения мероприятия часто обоснован ссылкой на данную норму закона. При этом уполномоченные органы ссылаются на следующее положение части 2.1 статьи 8 Закона: «После определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации... специально отведённых мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах» (курсив мой. — А. К.).

Кроме того, частью 2.2 статьи 8 Закона субъектам Федерации предоставляется право дополнительно определять места, где запрещается проводить публичные мероприятия, с крайне туманной отсылкой на то, что это «может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры». В принципе, практически любое массовое мероприятие, даже если количество его участников не превышает нескольких десятков человек, способно создать препятствия «движению пешеходов», а объектом инфраструктуры можно признать вообще любое нежилое здание, где располагаются какие-либо организации, занимающиеся вопросами оказания каких-либо услуг (коммунальных, образовательных, культурных, спортивных) в населённом пункте. Например, в Красноярском крае запретили проведение публичных мероприятий на территориях медицинских, образовательных организаций (за исключением образовательных организаций высшего образования), организаций социального обслуживания населения, на остановках транспорта, тротуарах и территориях, прилегающих к этим местам, ближе чем на 50 метров40. Чем объясняется такой запрет, абсолютно неясно (например, почему именно 50 метров, а не 30 или 100?). Но этот вариант регулирования представляется ещё вполне «мягким» по сравнению с иными субъектами РФ. На-

40 См.: Закон Красноярского края от 21 декабря 2015 года № 9-4108 (ред. от 26 мая 2016 года) «Об отдельных вопросах проведения в Красноярском крае собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований» // Наш Красноярский край. 2015. 30 декабря. № 98.

пример, в Свердловской области запрет касается территорий, непосредственно примыкающих к многоквартирным и прочим жилым домам, а также территорий, где размещаются высшие органы государственной власти Свердловской области и представительные органы муниципальных образований41. В Калининградской области дополнительно запретили митинговать у зданий, занимаемых любыми федеральными органами власти42. В Башкортостане граждане лишились права протестовать на территориях садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений43. В Ханты-Мансийском автономном округе — Югре запрещено митинговать у любых объектов, имеющих природоохранное, научное, историко-культурное, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, в торговых центрах и у мест захоронения44. Но самый большой список запрещённых мест оказался в Ставропольском крае, где любые публичные мероприятия запрещены в целом на территории исторического центра города Ставрополя!45

В своих Руководящих принципах по свободе мирных собраний от 25 октября 2010 го-

41 См.: Закон Свердловской области от 7 декабря 2012 года № 102-ОЗ (ред. от 7 июня 2016 года) «Об отдельных вопросах подготовки и проведения публичных мероприятий на территории Свердловской области» // СПС «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».

42 См.: Закон Калининградской области от 26 декабря 2012 года № 188 (ред. от 19 декабря 2016 года) «Об обеспечении условий проведения на территории Калининградской области собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований» // СПС «Консуль-тантПлюс: Региональное законодательство».

43 См.: Закон Республики Башкортостан от 20 декабря 2012 года № 619-з (ред. от 8 июля 2016 года) «О местах проведения публичных мероприятий в Республике Башкортостан» // СПС «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».

44 См.: Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 октября 2012 года № 121-ОЗ «О внесении изменений в Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Ханты-Мансийского автономного округа -Югры»» // СПС «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».

45 См.: Закон Ставропольского края от 20 декабря 2012 года № 115-кз «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории Ставропольского края» // СПС «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».

да ОБСЕ отметила: «Общие положения законодательства, которые запрещают проведение собраний в конкретное время или в конкретном месте, нуждаются в гораздо более убедительном обосновании, чем ограничения в отношении отдельно взятых собраний. Из-за невозможности учесть конкретные обстоятельства каждого дела закрепление столь общих норм на уровне законодательства, а также их применение могут оказаться несоразмерными, если не будут представлены доказательства насущной общественной потребности»46.

Представляется, что содержащиеся в законодательстве ограничения на проведение публичных собраний в определённых местах избыточны, избирательны и не соответствуют категориям «насущной общественной потребности» и соразмерности преследуемой правомерной цели. Общество (как, впрочем, и руководители государственных и муниципальных органов) вправе выслушать активистов несогласных (или согласных) с политикой действующей власти, пусть даже это и приведёт к определённым неудобствам для пешеходов или транспорта либо любой иной коммунальной инфраструктуры.

2.4. Ограничение конституционных прав граждан на свободу собраний в части лишения права быть организатором мероприятия

Ещё одним заметным ограничением конституционного права на свободу собраний стало установление упомянутым выше Федеральным законом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ перечня лиц, которым запрещено быть организаторами публичных мероприятий. И если вряд ли можно спорить с тем, что организатором не может быть недееспособный человек или осуждённый, находящийся в местах лишения свободы, то непонятно, почему этого конституционного права должен быть лишён человек, имеющий судимость «за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка». Если этот человек отбыл наказа-

46 Руководящие принципы по свободе мирных собраний.

§ 102.

ние и находится на свободе, то почему он не может быть организатором публичного мероприятия, совершенно непонятно. Ещё более странным и явно неконституционным представляется запрет на организацию публичного мероприятия в отношении лица, которое два и более раз привлекалось к административной ответственности по статьям 5.38, 19.3, 20.1-20.3, 20.18, 20.29 КоАП. Так, нельзя быть организатором собрания лицу, которое два раза нарушило правила проведения митингов (статья 20.2 КоАП) или совершило мелкое хулиганство (статья 20.1 КоАП) и было привлечено к ответственности. Но с точки зрения принципов права, это именно «двойное наказание» за одно и то же правонарушение, не допускаемое международными актами. И вообще, почему этих лиц нужно лишать этого права, пусть и в течение срока, когда они считаются подвергнутыми административному взысканию?

Конституционный Суд в Постановлении от 14 февраля 2013 года № 4-П указал, что применение такой меры воздействия, как лишение права быть организатором публичного мероприятия, является «мерой административного принуждения» и эта мера как таковая якобы «не сопряжена с повторным наказанием за совершённые административные правонарушения». Это толкование Конституционного Суда явно не выглядит убедительным, так как из него совершенно неясно, почему же эта мера не сопряжена с повторным наказанием. Более того, в этом же Постановлении Конституционный Суд дал ещё более сомнительное обоснование конституционности норм закона, указав, что посягательства на существо права нет, так как «такой гражданин ограничивается только в праве быть организатором публичных мероприятий и только на определённый период; он не лишается права принимать участие в публичных мероприятиях и сохраняет возможность обращаться с просьбами об их организации к иным гражданам и партиям». Данный пассаж можно прокомментировать однозначно: это крайне неудачный способ оправдать собственно персональное лишение гражданина основополагающего полномочия, безусловно входящего в состав права на свободу собраний.

Е. С. Шугрина абсолютно обоснованно рассматривает введённый запрет как избы-

точное и несоразмерное ограничение избирательного и других конституционных прав47, хотя в науке имеется и иной подход, оправдывающий такие ограничения48.

Необходимо отказаться от этого дополнительного наказания, так как эти лица уже понесли административную ответственность. Лишение их права организовывать публичные мероприятия представляется избыточным ограничением не просто одного из правомочий конституционного права на свободу собраний, а его существа и ядра.

2.5. Недопустимая избыточность санкций,

налагаемых на организаторов и участников, а также неправомерность регулярного разгона несогласованных акций

Федеральным законом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ был значительно повышен размер административных штрафов за совершение административных правонарушений, связанных с организацией либо проведением публичных мероприятий или иных массовых мероприятий: для граждан - до 300 тысяч рублей (в редакции от 5 июня 2012 года размер штрафа для организаторов составлял от 1 000 до 2 000 рублей, а для участников - от 500 до 1 000 рублей), для должностных лиц - до 600 тысяч рублей (в предыдущей редакции отдельной категории должностных лиц не было), для юридических лиц от 70 тысяч до 1 миллиона рублей. Кроме того, был введён новый вид административного наказания -обязательные работы - за совершение указанных административных правонарушений (до 200 часов). С июля 2014 года статья 20.2 КоАП уже была дополнена административным арестом сроком до 20 суток (раньше арест участников до 15 суток предусматривался только за проведение несогласованных акций рядом с ядерными объектами). По статье 20.2.2 КоАП появился арест как новый вид административного наказания и, кроме

47 См.: Шугрина Е. С. Новые правила организации и проведения публичных мероприятий: что скажет Конституционный Суд РФ? // Муниципальное право. 2012. № 3. С. 2-11.

48 См.: Прудентов Р.В. Императивное регулирование, запреты и санкции в конституционном праве: последние изменения законодательства о публичных мероприятиях // Юридический мир. 2014. № 11. С. 62-66, 65.

того, обе данные статьи были дополнены новыми частями, предусматривающими повышенные размеры штрафов, обязательные работы (до 200 часов) и арест (до 30 суток) за повторные нарушения.

В Российской Федерации с 2 тысяч до 300 тысяч рублей был увеличен предельный размер штрафа для граждан за правонарушения, связанные с проведением публичных мероприятий. Законодатель счёл нужным увеличить этот размер для конкретного вида нарушений в 150 раз!

Ещё на стадии обсуждения законопроекта эксперты Рабочей группы по гражданским свободам и гражданскому участию Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека указывали на то, что фактически столь высокие штрафы являются уголовным наказанием за административные правонарушения, что они явным образом несоразмерны имущественному положению большинства граждан Российской Федерации и установленному государством минимальному размеру оплаты труда, а также резко контрастируют с размерами административных штрафов за другие правонарушения, имеющие точно такие же последствия49.

Ежегодно российские суды рассматривают тысячи дел о нарушениях на публичных мероприятиях. По данным Судебного департамента Верховного Суда РФ, за 2013 год в суды поступило 2 506 дел по статье 20.2 КоАП, за 2014-й - 2 410 (или 2 518 при учёте дел, рассмотренных в Крыму и Севастополе), из которых 1 757 (около 70 %) пришлись на первое полугодие. Средний штраф по статье 20.2 КоАП увеличился в Москве с первой половины 2009 года почти в 20 раз. В общей сложности по делам, рассмотренным в первом полугодии 2014 года, столичные суды наложили более 10 миллионов рублей штрафов. За все предшествующие пять лет сумма штрафов составила 11,4 миллиона рублей50.

49 См.: Страшун Б.А. и др. Экспертное заключение на Федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"». URL: http://old.president-sovet.ru/structure/group_3/ materials/Заключение экспертов для ВВП.pdf (дата обращения: 30.11.2017).

50 См.: Смирнова Н. Нарушение установленного порядка: Статья 20.2 КоАП: анализ правоприменительной

Вопрос о соразмерности административных санкций и об обоснованности введения нового вида наказания (обязательные работы) рассматривался Конституционным Судом РФ. В Постановлении от 14 февраля 2013 года № 4-П законодателю было дано предписание снизить лишь минимальные размеры штрафов, в то время как максимальные штрафы были признаны «соразмерными современным социально-политическим реалиям»! Исправительные работы на срок до двухсот часов Конституционный Суд также расценил как соразмерное наказание, при условии, что правонарушение носит не формальный характер, а связано с причинением вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо с наступлением иных подобных последствий. В Постановлении указано, что отсутствие таких -«более строгих» - мер реагирования на нарушение установленного порядка организации либо проведения публичных мероприятий «могло бы серьёзно осложнить надлежащую административно-правовую охрану прав и свобод человека и гражданина и эффективное предупреждение агрессивных действий, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, права и свободы физических и юридических лиц».

Кроме того, в том же Постановлении Конституционный Суд признал неконституционным подпункт «г» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ не полностью, а лишь «в той мере, в какой он предполагает наступление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия - в случае неисполнения им обязанностей, предусмотренных частью 4 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", - за вред, причинённый участниками публичного мероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении такого вреда». Самое же примечательное заключается в том, что в этом Постановлении цитируются позиции ЕСПЧ по разным делам, из которых явно вытекает в целом неправомерность возложения такой ответст-

практики. иНЬ: http://reports.ovdinfo.org/2015/20_2-герой/ (дата обращения: 20.03.2017).

венности на организатора публичного мероприятия, если организатор сам собственными действиями не причиняет вреда!

Как можно оценить законодательное решение вопроса о санкциях и толкование, данное Конституционным Судом? По нашему мнению, произошло фактически поглощение административной ответственности де-факто уголовной, так как и размер штрафов, и дополнительные наказания, аналогичные уголовным, предусмотренные КоАП в отношении участников публичных мероприятий, напрямую свидетельствуют об этом. Следует сделать вывод о том, что российские власти сконструировали абсолютно произвольно и зачастую просто юридически некорректно санкции, которые призваны препятствовать проведению любых акций, направленных против действующей власти, её органов и должностных лиц. Если проанализировать нормы КоАП, то санкции за нарушения законодательства о публичных мероприятиях являются наиболее жёсткими как по размеру штрафов, так и по количеству иных дополнительных наказаний. Мало того, если мы просто проанализируем нормы нескольких статей Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК), то увидим, что этот вывод подтверждается даже с помощью простейшего и поверхностного сравнения санкций норм УК и КоАП.

Так, согласно статье 167 УК, предполагающей ответственность за умышленное уничтожение имущества, штраф составляет не более 40 тысяч рублей, обязательные работы не более 360 часов, а арест возможен на срок до трёх месяцев. В соответствии с частью 2 статьи 20.2.2 КоАП ответственность за административное правонарушение, повлёкшее причинение вреда здоровью человека или имуществу, влечёт административный штраф в размере от 150 тысяч до 300 тысяч рублей, или обязательные работы на срок до 200 часов, или административный арест на срок до 20 суток. Статья 115 УК, устанавливающая ответственность за причинение лёгкого вреда здоровью, предполагает в части 1 (простой состав) штраф в размере до 40 тысяч рублей или обязательные работы на срок до 480 часов, а также иные санкции.

Нельзя не отметить ещё один аспект. Фактически в любых случаях гражданского протеста, как в случаях, когда заявители по-

давали уведомление и им предложили перенести акцию в другое место, а они отказались это сделать, так и в случаях стихийного протеста, полиция стремится разогнать публичное собрание, причём обязательно с задержанием его участников. Такие задержания проходят с применением насилия: людей бьют дубинками, тащат по земле, толкают и сбивают с ног, бьют ногами, в том числе даже пожилых людей и женщин51.

Практика разгона так называемых «несанкционированных» публичных мероприятий в России свидетельствует о том, что полиция зачастую применяет насильственные меры к протестующим. При этом разгон публичной акции и задержание её участников происходят даже в случаях, когда такая акция не приводит к каким-либо затруднениям для транспорта или пешеходов, «повреждениям зелёных насаждений» или уничтожению собственности, а протестующие даже не скандируют каких-либо лозунгов и не используют звукоусиливающую аппаратуру52.

Подобные действия полиции приводят к тому, что Россия активно нарушает практику ЕСПЧ, который во многих своих решениях требует от государств проявлять терпимость к мирным собраниям (в отсутствие насилия со стороны демонстрантов), с тем чтобы свобода собраний не была лишена своего смысла и содержания53, воздерживаться от бес-

51 Например, на массовых акциях протеста против коррупции «Он вам не Димон», прошедших в десятках российских городов 26 марта 2017 года, были задержаны более полутора тысяч протестующих. В Москве, Петербурге, Краснодаре людей задерживали просто по факту нахождения на несогласованной акции, причём власти либо не предложили альтернативных мест проведения или же эти места находились на окраинах населённых пунктов. Полиция избыточно применяла силу в отношении мирных участников акций, которые не создавали никаких угроз правопорядку.

52 Суд в Москве оштрафовал активиста Виктора Капитонова на 250 тысяч рублей за чтение Конституции. 12 сентября 2016 года у здания Госдумы были задержаны 6 активистов, читавших вслух российскую Конституцию. На В. Капитонова был составлен протокол за повторное нарушение. См.: URL: http://www.svoboda. org/a/28009600.html (дата обращения: 22.09.2016).

53 См.: ECtHR. Oya Ataman v. Turkey. Application no. 74552/01. Judgment of 5 December 2006. § 42; Makhmudov v. Russia. Application no. 35082/04. Judgment of 26 July 2007. § 64; SamütKarabulut v. Turkey. Application no. 16999/04. Judgement of 27 January 2009. § 35; Nosov and Others v. Russia. Application

причинных косвенных ограничений данного права и иметь убедительные причины для посягательства на него54. Следовательно, тот факт, что организаторы мероприятия не согласовали его с властями, не является достаточным основанием для вмешательства государства. Более того, ЕСПЧ считает необоснованным разгон несогласованных мероприятий, которые являются немедленной и стихийной реакцией на, например, какое-либо политическое событие и не сопровождаются насилием55.

ОБСЕ указала в своих Руководящих принципах по свободе мирных собраний, что разгон собрания следует проводить лишь в том случае, если сотрудники правоохранительных органов приняли все разумные меры для содействия собранию и для защиты его от нанесения ему вреда (включая, например, усмирение враждебно настроенных зрителей, угрожающих применением насилия), а также если существует прямая угроза насильственных действий56.

К сожалению, нельзя сказать, что российский законодатель, осуществляя регулирование порядка организации и проведения публичных мероприятий, в достаточной мере следует духу и смыслу Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Конечно, крайне необходимо изменить законодательные подходы к установлению санкций за нарушение порядка проведения публичных мероприятий, отказавшись от явно неконституционных по своей природе положений, введённых в 2012 и 2014 годах и девальвирующих ценность права на мирные собрания.

2.6. Невозможность эффективной защиты права на проведение публичных мероприятий

Ещё одним существенным ограничением права на свободу собраний в России выступает реальная невозможность осуществить эффек-

nos. 9117/04, 10441/04. Judgment of 20 February

2014.

54 См.: ECtHR. Makhmudov v. Russia. Application no. 35082/04. Judgment of 26 July 2007. § 64.

55 См.: ECtHR. Bukta and Others v. Hungary. Application no. 25691/04. Judgment of 17 July 2007. § 36. ECHR 2007-IX.

56 См.: Руководящие принципы по свободе мирных со-

браний. § 166.

тивную защиту в случае нарушений. Приведём простой пример. Если организатору мероприятия предложили перенести место и время проведения собрания, а он не согласен с переносом, то закон не даёт ему возможности в административном порядке оспорить решение уполномоченного органа. Причина кроется в неурегулированности согласительных процедур, в ходе которых может быть выработано соглашение по выбору компромиссного места проведения публичного собрания57.

Кроме того, судебные инстанции попросту идут на поводу у уполномоченных органов, отказывая в удовлетворении жалоб организаторов на отказ в согласовании места и времени публичного мероприятия, руководствуясь дефектными и дискреционными нормами Федерального закона58. Зачастую уполномоченные органы отказывали в проведении публичного мероприятия в заявленном месте, ссылаясь на угрозу общественной безопасности, на проведение одновременно двух публичных мероприятий в одном месте либо на возможность нарушения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры. Это говорит о

57 См.: Бланкенагель А., Левин И.Г Указ. соч. С. 55.

58 Так, студенты СПбГУ под руководством профессора Е. В. Гриценко проанализировали более 300 судебных решений по жалобам организаторов публичных мероприятий в разных регионах, и оказалось, что в более чем 65 % случаев заявители получили отказ в удовлетворении своих требований. Если же анализировать причины отказа со стороны уполномоченных органов, то среди них были выделены: проведение на заявленной территории в указанное время иных публичных мероприятий (81 дело); угроза общественному порядку и безопасности участников данного публичного мероприятия и других людей (43 дела); угроза нарушения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры (33 дела); актом субъекта Федерации определены специально отведённые места для массового присутствия граждан с целью публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем обществен -но-политического характера (18 дел); противоречие целей и лозунгов, указанных в уведомлении, Конституции РФ, Закону о собраниях и другим федеральным законам (10 дел); проведение строительных, ремонтных, подготовительных работ на заявленном участке (18 дел); немотивированный отказ (16 дел). См.: Жестовская Д. А. Согласование места и времени публичного мероприятия: способ защиты прав или инструмент их ограничения? // Петербургский юрист.

2016. № 1. С. 42-58, 45.

том, что предельно широко используется такая причина отказа, как возможность возникновения угрозы общественной безопасности. Подобный простор для необоснованной дис-креции создаёт существующее дефектное законодательное нормирование, на которое и ссылаются суды.

2.7. Криминализация неоднократных нарушений на публичных собраниях в виде введения статьи 212.1 УК РФ

Указанная выше статья была введена в УК Федеральным законом № 258-ФЗ59 в июле 2014 года и предусматривает уголовное наказание в виде штрафа в размере от 600 тысяч до 1 миллиона рублей, или в размере заработной платы или иного дохода осуждённого за период от двух до трёх лет, либо обязательных работ на срок до 480 часов, либо исправительных работ на срок от одного года до двух лет, либо принудительных работ на срок до пяти лет, либо лишения свободы на тот же срок при условии совершения двух административных нарушений порядка проведения публичных собраний в течение 180 дней. Здесь очевидна явная абсурдность и неконституционность данной нормы. Во-первых, криминализирован административный по своей природе проступок, который просто не может иметь какой-либо повышенной общественной опасности. Во-вторых, ответственность наступает за те проступки, которые уже предусматривают административное наказание и при этом, в отличие от иных составов с административной преюдицией, не содержат внятных характеристик объективной стороны (вред, последствия и пр.)!

Состав неоднократного нарушения установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования не характеризуется каким-либо предметом преступления, не является обязательным и признак существования потерпевшего от преступления60. Приме-

59 Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 года) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21.

60 См.: Вдовиченко К.Г Уголовная ответственность за неоднократное нарушение установленного порядка ор-

чательно, что ранее неоднократность в уголовном праве толковалась как наличие не менее двух фактов определённых деяний61.

Фактически в приведённой статье речь идёт об административной преюдиции, которая отвоёвывает в уголовном законе право на существование, что первоначально отрицалось составителями Уголовного кодекса62. По нашему мнению, «создание» из проступков преступлений, точнее «признание неоднократно совершённых виновным лицом в течение определённого периода времени административных правонарушений... юридическим фактом, порождающим уголовно-правовые последствия»63, явно свидетельствует не только об ошибке законодателя, но и о политизации использования конкретно данной конструкции в уголовном праве. Причём именно специалисты по уголовному праву обращают внимание на неудачность законодательных конструкций с использованием административной преюдиции64.

Не вполне понятно, почему использован временной промежуток именно в 180 дней, поскольку в административном законодательстве лицо считается не привлекавшимся к ответственности по истечении, как правило, одного года (статья 4.6 КоАП).

Подводя итог анализу признаков вновь введённого в Уголовный кодекс состава пре-

ганизации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования // Общество и право. 2015. № 1 (51). С. 124-128, 125.

61 См.: Плотникова М.В. Множественность преступлений: соотношение её разновидностей. М. : МПСИ, 2004. С. 65.

62 См.: Устинова Т.Д. Уголовная ответственность за неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 212.1 УК РФ) // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2015. № 7. С. 141-146, 142.

63 Безверхов А.Г Административная преюдициальность в уголовном законодательстве России: истоки, реалии, перспективы // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия «Право». 2011. № 2 (10). С. 3952, 39.

64 См.: Рарог А. И. Репрессивный крен российской уго-

ловной политики // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2014. № 3. С. 88-95, 90; Герасимова Е.А. Проблемы использования института административной преюдиции в уголовном праве // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 6 (101). С. 178-182.

ступления, можно прийти к выводу, что подобное законодательное решение было явно политизированным и некорректным. Выход участников митинга за пределы административного правонарушения (поджоги, причинение физического вреда и пр.) уже влечёт ответственность, установленную статьёй 212 УК, то есть за массовые беспорядки, по причине чего вводить новую статью бессмысленно. Тем более что в УК имеются и статьи об ответственности за умышленное или неосторожное повреждение или уничтожение чужого имущества либо причинение побоев или вреда здоровью разной степени тяжести.

Конституционный Суд по так называемому делу И. Дадина65, абсолютно правильно потребовав от судов выяснять вред здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, иным конституционно охраняемым ценностям, одновременно устранился от исследования природы конструкции, включающей эту норму в совокупности со статьями 20.2 и 20.2.2 КоАП. Фактически же эти нормы рассматривают в качестве элементов объективной стороны деяния, влекущие причинение того или иного вреда, за которые ответственность уже предусмотрена нормами КоАП и УК. Суд лишь пояснил собственно технологию привлечения к ответственности по данной статье и ограничил суды в применении такого наказания, как лишение свободы, ссылками на наступление вредных последствий. Но парадокс в том, что ответственность за эти самые вредные последствия уже определена в иных нормах КоАП и УК! Сама статья 212.1 УК была признана Конституционным Судом соответствующей Конституции, несмотря на

65 Постановление Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2017 года № 2-П по делу о проверке конституционности положений статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И. И. Дадина // СПС «КонсультантПлюс». И.Дадин был первым в России осуждён по статье 212.1 УК РФ и получил 3 года лишения свободы (позже срок был сокращён до 2,5 лет). После вердикта Конституционного Суда РФ приговор по делу И. Дадина был отменён Верховным Судом РФ 22 февраля 2017 года. Следует отметить, что освобождение И. Дадина стало следствием процессуальных нарушений, выявленных Конституционным Судом: уголовное дело против активиста было возбуждено до вступления в силу решений по трём административным делам.

то что Суд выявил явные коллизии при толковании её положений российскими судами.

При этом Конституционный Суд в очередной раз «творчески» интерпретировал решения ЕСПЧ по ряду дел, по сути, оправдав возможность применения статьи 212.1 УК ссылками на европейскую практику. Но если внимательно изучить эти решения, то становится ясно, что уголовное преследование лиц, нарушивших порядок организации публичных мероприятий, в европейских странах осуществляется на основании норм уголовных кодексов, предусматривающих ответственность за конкретные преступления против личности или собственности (постановления от 14 октября 2014 года по делу Йылмаз Йылдыз (УИшаг УгЫгг) и другие против Турции66, от 15 октября 2015 года по делу Кудревичюс (Kudrevicius) и другие против Литвы61 и др.).

3. Некоторые выводы и предложения

Анализ, проведённый в данной статье, позволяет нам утверждать, что правовое регулирование права на свободу собраний в России нарушает как международные обязательства Российской Федерации, так и собственно статью 31 Конституции России. Реализация свободы собраний, особенно в случае выражения протеста против действий власти, подвергается в нашей стране избыточным, чрезмерным ограничениям, которые ставят под сомнение неприкосновенность ядра соответствующего конституционного права. Нет сомнений в том, что Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не отвечает требованиям к качеству закона. Содержащиеся в нём нормы не являются достаточно точными, чёткими и ясными, допускают возможность неоднозначного и расширительного толкования установленных ими ограничений и, следовательно, произвольного их применения68.

Одним из способов выражения общественного мнения, а также одним из механиз-

66 ECtHR. Yilmaz Yildiz and Others v. Turkey. Application no. 4524/06. Judgment of 14 October 2014.

67 ECtHR. Kudrevicius and Others v. Lithuania. Application no. 37553/05. Judgment of 15 October 2015.

68 См.: Патюлин Г. С. Указ. соч. С. 20.

мов претворения в жизнь групповых инициатив является возможность участия в публичном мероприятии. Именно такое мероприятие позволяет привлечь внимание и государственных органов, и общественности к значимой проблеме. И то, насколько полно государство гарантирует реализацию этого права, является индикатором уровня демократичности общества. Кроме того, в рамках свободы собраний наряду с формулированием требований к власти реализуется также функция выплеска или выхода эмоций69.

Стремление российского законодателя ужесточить административные санкции и ввести уголовную ответственность за нарушения законодательства о публичных мероприятиях свидетельствует об отказе от диалога с частью общества, настроенной оппозиционно к действующему политическому режиму.

Попытки ужесточения мер административной ответственности объясняются отнюдь не мнимой общественной опасностью действий несогласных, они обусловлены завуалированными политическими целями, намерением устрашить людей, не допустить их выхода на улицы для выражения публичного протеста. Но самая главная проблема такого подхода власти заключается в постепенной радикализации части общества, когда ненасильственные и мирные по своей природе акции пресекаются полицией с применением насилия и последующими жёсткими административными (а иногда и уголовными) наказаниями для протестующих. Результаты такого подхода мы можем видеть на примере украинского Майдана 2014 года, когда именно жесточайшие действия полиции по разгону протестной акции студентов привели к радикализации оппозиции, а в последующем к кровопролитию, столкновениям с полицией и падению режима В. Януковича.

Власть должна выстраивать диалог со все -ми представителями оппозиции (кроме призывающих к свержению власти насильственными методами), чтобы гарантировать общественную стабильность и не допустить перехода мирного протеста в вооружённую борьбу с действующим режимом. К сожалению, по-

69 См.: Шайо А. Сдерживание страстей: собрания, религия и народный суверенитет // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 5 (84). С. 146-164, 147.

ка власть не идёт на диалог с так называемой «несистемной» оппозицией (неконтролируемой при помощи административных методов и практик со стороны администрации Президента РФ), предпочитая силовые способы борьбы с протестующими.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что законодательство о публичных мероприятиях в России пробель-но и дефектно, что неизбежно приводит к избыточным ограничениям конституционного права граждан на проведение собраний. Необходима серьёзная реформа как Федерального закона № 54-ФЗ, так и норм Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса с целью ослабить чрезмерное и весьма политизированное государственное вмешательство в процесс реализации этого ключевого конституционного права гражданина. Необходимо в принципе декри-минализировать случаи привлечения к уголовной ответственности за нарушения законодательства о публичных мероприятиях, исключив статью 212.1 из УК. Таким же образом следует поступить и со статьёй 20.2.2 КоАП, содержащей оценочные понятия, не имеющие стандартов правоприменения, равно как и не содержащей детализацию всех признаков объективной стороны этого правонарушения. Что касается статьи 20.2 КоАП, то её необходимо серьёзно модернизировать, исключив возможность привлечения к административной ответственности за неопределённые действия, не имеющие признаков общественной опасности, существенно сократив количество соответствующих якобы противоправных действий в её диспозициях. Также давно назрел вопрос о радикальном сокращении размеров санкций по соответствующим статьям КоАП. Кроме того, на основе практики ЕСПЧ и рекомендаций Венецианской комиссии следует либерализовать практику реагирования полиции на проведение так называемых «несанкционированных» массовых мероприятий, исключив «силовые» разгоны и массовые задержания при отсутствии нарушений правопорядка. В Федеральный закон № 54-ФЗ нужно внести поправки, уточняющие порядок согласования проведения массовых мероприятий, устранив право неограниченной дискреции уполномоченных органов, дав закрытый перечень оснований переноса места и времени публичных акций,

ввести возможность проведения так называемых «спонтанных» публичных акций (не требующих специального уведомления), а также детализировать процедуру переговоров между организаторами и уполномоченным органом (это подтверждается и случаями из практики согласования публичных мероприятий, когда администрации муниципалитетов слишком широко интерпретируют «каучуковые» нормы закона, отказывая, отзывая согласование или не сообщая о местах, где возможно проведение публичной акции70).

Не подлежит сомнению, что на федеральном уровне необходимо установить исчерпывающий перечень мест, где запрещено проводить массовые мероприятия, изъяв эти полномочия у субъектов РФ и одновременно сократив количество таких мест. Следует также серьёзно подойти к вопросу об изменении судебной практики по такого рода делам, когда решение суда основывается только на объяснениях представителей уполномоченных органов и на показаниях сотрудников органов внутренних дел, а показаниям организаторов, участников публичных мероприятий и иных лиц не даётся должная правовая оценка, отвергаются все их ходатайства и доводы. Очевидно, что необходимо ознакомить российских судей, рассматривающих дела об ад-

70 Так, администрация города Ижевска отказала в проведении митинга А. Навального по причине того, что «встреча политика с горожанами может привести к попытке свержения действующей власти». Администрация города Красноярска, формально не отказав (но и не согласовав митинг того же А. Навального), отметила, что митинг «может повлечь за собой введение в заблуждение граждан о возможности Алексея Навального быть избранным президентом РФ». Это возможно, поскольку «Навальным допущены высказывания, содержащие обещания положительных для населения изменений в случае избрания Алексея Навального президентом РФ, позволяющие сформировать положительное отношение к данному лицу как к потенциальному кандидату в президенты РФ» (Поло-винко В. Уточкам тут не место: как местные власти пытались помешать Алексею Навальному проводить встречи в разных городах России: рейтинг бюрократического идиотизма. URL: http://www.novayagazeta.ru/ articles/2017/10/04/74066-utochkam-tut-ne-mesto (дата обращения: 05.10.2017)). В Нижнем Новгороде администрация города вначале согласовала митинг оппозиционера, а потом отозвала своё согласование. См.: Митинг Навального в Нижнем Новгороде. URL: https://zona.media/chronicle/navalny (дата обращения: 05.10.2017).

министративных нарушениях, с практикой ЕСПЧ по делам о привлечении к ответственности участников и организаторов публичных мероприятий. Равным образом нужно уточнить в законе процедуру приостановления и прекращения публичных мероприятий, как и основания и способы применения насилия в отношении участников публичных мероприятий, уточнив, что разгоны с применением специальных средств (газ, дубинки, водомёты и пр.) возможны только в случаях использования насилия участниками публичных мероприятий или уничтожения ими чужой собственности.

Без проведения этой масштабной реформы законодательства о публичных мероприятиях неизбежна радикализация как протестующих, так и сотрудников правоохранительных органов и участников провластных общественных организаций, что чревато возникновением массовых беспорядков и гражданских столкновений. Уроки событий в Украине, Кыргызстане и Грузии показывают со всей очевидностью, что только там, где власть пытается идти на компромисс с общественными группами, критикующими её действия и выражающими общественный протест против власти, возможно проведение последовательных реформ в различных сферах общественной жизни и реальное движение к строительству правового и демократического государства в нашей стране.

Библиографическое описание: Кондрашев А. А. Свобода собраний в России: неустранимые дефекты законодательства и политико-правовая практика // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 6 (121). С. 24-44.

Freedom of assembly in Russia:

system defects of law

and political and legal practices

Andrey Kondrashev

Doctor of Sciences in Law, Professor, Law institute of Siberian Federal University, Krasnoyarsk, Russia (e-mail: legis75@mail.ru).

Abstract

The 2011 elections to the Russian State Duma served as a catalyst for a massive protest movement that was critical to the acting political regime and that took the form of various public activities. This article considers the legal aspects of enforcing the freedom of assembly in the Russian Federation. An in-depth analysis of key issues regarding the application of the legislation

on public activities is provided. These issues include: the unlimited discretion of municipalities in agreeing to the terms for conducting public activities; the opportunity to consider practically any expression of civil activity as an unsanctioned public activity; the ban on conducting public activities in places defined by the federal legislature and legislatures of the subjects of the Russian Federation; the excessive limits for organizers of public organizations; the excessive responsibility for violating the legislation on public activities; the impossibility of ensuring an effective protection for the right to conduct a public activity; and, finally, the fictitious criminalization of multiple violations for organizing public meetings. Comparing normative foundations for regulating constitutional law and conducting peaceful meetings and the practice of applying Russian legal norms, as well as legal acts of the European Court of Human Rights and recommendations of international organizations such as the Organization for Security and Co-operation in Europe and the Venice Commission, the author comes to the conclusion that state control over conducting public activities in the Russian Federation is excessive and redundant. This article formulates conclusions on the constitutional and legal defects and gaps in the legal regulation of the right to conduct peaceful meetings. This article also contains the author's proposals for improving the legislation on public activities.

Keywords

freedom of assembly; public gatherings; unauthorized public events; organizer of a public event; registration of a public event; limitation of a constitutional right; criminal liability.

Citation

Kondrashev A. (2017) Svoboda sobraniy v Rossii: sistemnye defekty i poli-tiko-pravovaya praktika [Freedom of assembly in Russia: system defects of law and political and legal practices]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozre-nie, no. 6, pp. 24-44. (In Russian).

References

Agapov A. B. (2013) Publichnoe prinuzhdenie ili obshchestvennaya san-atsiya [Public forcing or social sanitation]. Administrativnoe i munitsipal'noepravo, no. 7, pp. 743-752. (In Russian). Bezverkhov A. G. (2011) Administrativnaya preyuditsial'nost' v ugolovnom zakonodatel'stve Rossii: istoki, realii, perspektivy [Administrative prejudicialness in criminal legislation of Russian Federation: sources, realities, perspectives]. Vestnik Samarskoy gumanitarnoy akademii, no. 2, pp. 39-52. (In Russian). Blankenagel A., Levin I. G. (2013) Svoboda sobraniy i mitingov v Rossiys-koy Federatsii - sdelano v SSSR?: "Luchshe my ne mozhem" ili "Po-drugomu ne khotim"? [Freedom of meetings and rallies in Russian Federation - made in USSR? We can't better or We don't want to another way?]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 55-62. (In Russian).

Buyantueva R. S. (2008) Normativno-pravovoe regulirovanie svobody manifestatsiy v Rossiyskoy Federatsii [Legal regulating of manifista-tion's freedom in Russian Federation]. Vestnik Zabaykal'skogo gosu-darstvennogo universiteta, no. 2, pp. 74-79. (In Russian). Clayton R., Flanagan F., Hoffmann-Riem W. (2012) Opinion on the Federal Law no. 54-FZ of 19 June 2004 on assemblies, meetings, demonstrations, marches and picketing of the Russian Federation adopted by the Venice Commission at its 90th plenary session (Venice, 16-17 March 2012). Opinion no. 659/2011, CDL-AD(2012)007-e. Available at: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=cdl-ad(2012)007-e (accessed: 30.11.2017).

Clayton R., Flanagan F., Hoffmann-Riem W. (2013) Opinion on Federal Law no. 65-FZ of 8 June 2012 of the Russian Federation amending Federal Law no. 54-FZ of 19 June 2004 on assemblies, meetings, demonstrations, marches and picketing and the code of administrative offences adopted by the Venice Commission at its 94th plenary session (Venice, 8-9 March 2013). Opinion no. 686/2012, CDL-AD(2013)003. Available at: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=cdl-ad (2013)003-e (accessed: 30.11.2017).

Evloev I. M. (2013) Konstitutsionnoe pravo na svobodu sobraniy i ego za-konodatel'nye ogranicheniya [Constitutional right for freedom of meetings and it's legislative limitation]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 3, pp. 45-48. (In Russian).

Gagloev D. V. (2014) K voprosu ob otvetstvennosti za narushenie pravil orga-nizatsii i provedeniya publichnykh meropriyatiy [On the issue of responsibility for violation of rules of organization and carrying out public events]. Administrativnoe pravo i protsess, no. 2, pp. 76-80. (In Russian).

Gerasimova E. A. (2014) Problemy ispol'zovaniya instituta administrativ-noy preyuditsii v ugolovnom prave [The issues of using institute of administrative prejudicialness in criminal law]. Vestnik Saratovskoy gosu-darstvennoyyuridicheskoy akademii, no. 6, pp. 178-182. (In Russian).

Belyaeva N. et al. (2010) Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 2nd ed., Warsaw: OSCE/ODIHR. Available at: http://www.osce.org/odihr/ 73405 (accessed: 30.11.2017).

Isaeva M. A., Sergeeva I. D., Suchkova M. A. (2014) Regulirovanie svobody sobraniy v Rossii: "sistemnaya problema"i novye narusheniya? Analiz s tochki zreniya praktiki Evropeyskogo Suda po pravam cheloveka [Freedom of assembly in Russia: a structural problem and further violations? An analysis in the context of the European Court of Human Rights' case law]. Mezhdunarodnoepravosudie, no. 3, pp. 79-90. (In Russian).

Ivanova K. A. (2015) Mitingi, shestviya, demonstratsii, piketirovaniya kak mekhanizm osushchestvleniya naseleniem obshchestvennykh initsiativ [Meetings, walks, demonstration, picketing as a mechanism for the implementation of the public initiatives by the population]. Aktual'nye problemy rossiyskogo prava, no. 4, pp. 106-113. (In Russian).

Knyazeva I. I. (2012) K voprosu o ponyatii i sushchnosti fleshmoba kak od-noy iz form provedeniya publichnykh meropriyatiy [To the flashmob as one of the form to hold public events]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 8, pp. 35-37. (In Russian).

Muiznieks N. (2017) Memorandum Komissara po pravam cheloveka o svo-bode sobraniy v Rossiyskoy Federatsii [Follow-up memorandum of the Commissioner for human rights on Freedom of assembly in the Russian Federation]. Available at: http://www.coe.int/ru/web/portal/-/the-law-on-freedom-of-assembly-in-the-russian-federation-needs-thorough-revision (accessed: 30.11.2017). (In English and Russian).

Ospanov T. A. (2014) K voprosu o politicheskoy konkurentsii v konstitutsion-nom prave [On the issue of political competition in constitutional law]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 3, pp. 33-37. (In Russian).

Patyulin G. S. (2013) Svoboda sobraniy i ob'edineniy i eyo realizatsiya: Kon-ventsiya o zashchite prav cheloveka i osnovnykh svobod i zakonodatel'stvo Rossiyskoy Federatsii [Freedom of meetings and processions and it realization: Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and the Russian Federation legislation]. Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossiyskoy akademii nauk, no. 2, pp. 7-25.(In Russian).

Plotnikova M. V. (ed.) (2004) Mnozhestvennost' prestupleniy: sootnoshe-nie eyo raznovidnostey: uchebnoe posobie [Multiplicity of crimes and the ratio of its varieties: a textbook], Moscow: MPSI. (In Russian).

Prudentov R. V. (2014) Imperativnoe regulirovanie, zaprety I sanktsii v kon-stitutsionnom prave: poslednie izmeneniya zakonodatel'stva o publichnykh meropriyatiyakh [Imperative regulating, prohibition and sanctions in constitutional law: last changes of the legislation about public events]. Yuridicheskiy mir, no. 11, pp. 62-66. (In Russian).

Rarog A. I. (2014) Repressivnyy kren rossiyskoy ugolovnoy politiki [Repressive roll in Russian criminal policy]. Kriminologicheskiy zhurnal Baykal-skogo gosudarstvennogo universiteta ekonomiki i prava, no. 3, pp. 8895. (In Russian).

Salikhov D. R. (2014) Protestnye otnosheniya v konstitutsionnom prave: voprosy teorii [Protest relations in constitutional law: theory issues]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 1, pp. 66-73. (In Russian).

Shablinsky I. G. (2016) Pravovye usloviya provedeniya mirnykh sobraniy i reshenie Evropeyskogo Suda po pravam cheloveka po delu Frumkin pro-tiv Rossii: Kommentariy k postanovleniyu ESPCH ot 5 yanvarya 2016 goda (zhaloba no. 74568/12) [Freedom of peaceful assembly and the European Court of Human Rights case of Frumkin v. Russia: A commentary to the judgment of the ECHR of 5 January 2016 (Application no. 74568/12)]. Mezhdunarodnoe pravosudie, no. 4, pp. 12-26. (In Russian).

Shayo A. (2011) Sderzhivanie strastey: sobraniya, religiya i narodnyy suve-renitet [Sajo A. Restraint of passions: meetings, religion and people independence]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 5, pp. 146147. (In Russian).

Shugrina E. S. (2012) Novye pravila organizatsii i provedeniya publichnykh meropriyatiy: chto skazhet Konstitutsionnyy Sud RF? [New rules of organization and holding public events: What is going to tell the Constitutional court?]. Munitsipal'noe pravo, no. 3, pp. 2-11. (In Russian).

Smirnova N. (2016) Narushenie ustanovlennogo poryadka: Stat'ya 20.2 KoAP: analizpravoprimenitel'noy praktiki [Violation of the established procedure: Article 20.2 of the Administrative Code: analysis of law enforcement practice]. Available at: http://reports.ovdinfo.org/2015/20_2-report (accessed: 20.03.2017). (In Russian).

Strashun B. A. et al. (2012) Ekspertnoe zaklyuchenie na Federal'nyy zakon "O vnesenii izmeneniy v Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh i Federal'nyy zakon 'O sobraniyakh, mitingakh, de-monstratsiyakh, shestviyakh i piketirovaniyakh'" [Expert opinion on the Federal Law "On Amendments to the Code of the Russian Federation on Administrative Offenses and the Federal Law 'On Meetings, Rallies, Demonstrations, Processions and Picketing'"]. Available at: http://president-sovet.ru/structure/group_3/materials/ (accessed: 30.11.2017). (In Russian).

Ustinova T. D. (2015) Ugolovnaya otvetstvennost' za neodnokratnoe naru-shenie ustanovlennogo poryadka organizatsii libo provedeniya sobra-niya, mitinga, demonstratsii, shestviya ili piketirovaniya (st. 212.1 UK RF) [Criminal liability for repeatedly breaching of regularity organization or holding meetings, rallies, demonstrations, processions and picketing]. Vestnik Universiteta imeni O. E. Kutafina, no. 7, pp. 141-146. (In Russian).

Vdovichenko K. G. (2015) Ugolovnaya otvetstvennost' za neodnokratnoe narushenie ustanovlennogo poryadka organizatsii libo provedeniya so-braniya, mitinga, demonstratsii, shestviya ili piketirovaniya [Criminal liability for repeatedly breaching of regularity organization or holding meetings, rallies, demonstrations, processions and picketing]. Obshche-stvoipravo, no. 1, pp. 124-128. (In Russian).

Zhestovskaya D. A. (2016) Soglasovanie mesta i vremeni publichnogo me-ropriyatiya: sposob zashchity prav ili instrument ikh ogranicheniya? [Matching place and time of public events: a way to protect rights or a tool to limit them?]. Peterburgskiyyurist, no. 1, pp. 42-58. (In Russian).