CC BY
87
_7 С. Панова,
доктор экономических наук, профессор
СУВЕРЕННЫЕ ФОНДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ, РАЗМЕЩЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
*| ^/мировой экономической науке и /Упрактике существуют два основных подхода к созданию суверенных (стабилизационных, резервных) фондов:
1) одна группа экономистов считает, что стабилизационные фонды в принципе не нужны и их создание вредно для экономики, так как финансовые ресурсы «выводятся» из воспроизводства, что приводит их к нерациональному использованию;
2) другая группа экономистов считает, что для экономики нужна так называемая «подушка безопасности» в виде стабилизационных (резервных) фондов, которые позволят сгладить влияние факторов, оказывающих негативное влияние на экономику.
Вопрос о резервах однозначно положительно решен мировой практикой и наукой. Не подлежат сомнению целесообразность и обязательность накопления резервов (материальных, трудовых, денежных) для каждой отдельной семьи, предпринимателя, государства (общества).
С теоретических позиций, суверенный фонд государства должен выполнять ряд функций, включая накопительную, распределительную, стимулирующую, социальную. Формирование, размещение и использование суверенных фондов должно отвечать интересам:
— всех членов общества — налогоплательщиков;
— бюджетополучателей, которые должны почувствовать выгоду от изменения принципов, направленных на адресное получение бюджетных ресурсов, от изменения потоков к потребителям услуг и от предоставления им права самостоятельно выбирать поставщика этих услуг;
— государства, когда окончательной проверкой жизнеспособности государства как монопольного поставщика подобных услуг может быть рыночный крах нерыночной организации.
На основе изучения зарубежного опыта, анализа экономической ситуации, подготовки законодательной
основы, призванной упорядочить бюджетный процесс, в 2002 г. в России было принято решение о формировании Стабилизационного фонда РФ. Оно было продиктовано необходимостью гарантии исполнения бюджетных обязательств и снижения инфляционного давления, вызванного высокими ценами на энергоносители на мировых рынках. Трансформация Фонда с 2008 г. в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния предполагает необходимость дальнейшего исследования вопросов формирования, размещения и использования суверенных фондов Российской Федерации.
Прежде всего следует установить ограничения по видам активов, в которые допускается инвестирование свободных средств фондов. Такие активы должны удовлетворять трем критериям: 1) они должны быть надежными; 2) высоко ликвидными; 3) необходима диверсификация инвестиций. С этой точки зрения представляется нецелесообразным инвестирование средств фондов в подверженные курсовому риску рублевые активы. Кроме того, необходимо учитывать, что вложение средств фондов во внутренние активы не позволяет использовать их для задачи стабилизации реального курса рубля. Категорически недопустимо инвестирование средств фондов в долговые обязательства Правительства Российской Федерации, так как в данном случае средства фондов фактически используются для финансиро-
вания дефицита федерального бюджета, не связанного с отклонением цен на нефть от базовых значений. Кроме того, при этом происходит накопление государственного долга за счет фондов, предназначенных, в частности, для сокращения этого долга.
Еще одно существенное законодательное ограничение должно состоять в том, что факт инвестирования средств фондов не должен препятствовать их использованию на цели, установленные законом. В этом, на наш взгляд, состоит основное преимущество передачи средств фондов в оперативное управление Центральному банку: обладая значительными собственными финансовыми активами, Центральный банк может обеспечить исполнение расходных обязательств фондов путем кредитования счета, не прибегая к досрочной реализации финансовых инструментов, в которые инвестированы их средства, что обычно сопряжено с финансовыми потерями.
Очевидно, что действующий порядок формирования и управления суверенными фондами РФ требует совершенствования.
В настоящее время целью формирования и использования суверенных фондов России является обеспечение сбалансированности федерального бюджета, поскольку он в значительной степени зависит от сырьевых доходов. Кроме того, очень высокой остается зависимость экономики и финансовой системы от внешнеэкономических факторов и, как следствие,
основные экономические показатели — темпы экономического роста, уровень инвестиций, инфляция, динамика валютного курса, финансовые результаты работы предприятий тоже в значительной степени зависят от внешнеэкономической конъюнктуры. Через призму непредсказуемой изменчивости цен на сырьевые ресурсы такая зависимость представляется опасной, поэтому необходимо сохранять определенный резерв для обеспечения расходов правительства в случае падения цен на нефть. Однако если период высоких цен на нефть окажется длительным, то накопленная сумма может превышать размеры, необходимые в обозримом будущем для покрытия потерь. В период длительного, но умеренного снижения цен правительство имеет время адаптировать бюджетную политику к неблагоприятному внешнему влиянию.
В описанных выше условиях оправдан смешанный механизм, сочетающий накопление в фондах страховочной суммы, сохраняемой в ликвидной форме с другими направлениями использования. Однако необходимо изменить не только величину, но и принцип установления достаточной страховочной суммы (сейчас — 500 млрд руб.). Эта величина должна зависеть от возможных потерь бюджета, которые она призвана компенсировать. Итак, необходимо определить, какого размера должна быть страховая сумма, который будет служить резервом для сглаживания колебаний доходной час-
ти федерального бюджета, связанных с изменениями внешней конъюнктуры (базовый объем фондов).
Базовая цена на нефть марки « Юр алс» согласно Бюджетному кодексу РФ закреплена в размере 27 долл. США за один баррель. Динамике цен на нефть свойственны непредсказуемые продолжительные циклы высоких и низких цен. За периодом низких цен в 1986-1999 гг. последовал период, когда цены уже на протяжении нескольких лет остаются высокими. Тем не менее это не означает сохранения высоких цен на нефть в долгосрочной перспективе и соответственно поддержания повышенного уровня доходов бюджета. До недавнего времени в качестве долгосрочной средней цены на нефть марки «Юралс» принимался уровень 20 - 50 долл. за баррель. Однако в последнее время эксперты нередко высказывают мнение о том, что цены перешли на новый, более высокий уровень — в диапазоне 100-150 долл. за баррель и уже не вернутся к прежним значениям. В этом случае сохранение стандартного механизма использования средств фондов будет приводить к все большему накоплению средств в них, так как на длительном промежутке времени накопление будет превышать использование.
Следует, однако, иметь в виду, что расходы бюджета с течением времени меняются в номинальном выражении, но остаются относительно стабильными в процентах к ВВП.
В этой связи целесообразно определять базовый объем фондов не в абсолютном, а в относительном выражении — в процентах к ВВП.
Средства Резервного фонда должны размещаться в соответствии с консервативной инвестиционной стратегией в надежные и высоколиквидные инструменты — в долговые обязательства иностранных государств, учитывая возможность возникновения необходимости их оперативного изъятия в целях обеспечения бюджетных обязательств государства.
Средства Фонда национального благосостояния следует использовать для сбережения в целях обеспечения в стране стабильных социально-экономических условий на долгосрочную перспективу, то есть фактически в интересах будущих поколений.
Если в среднесрочной перспективе цены на нефть будут оставаться на достаточно высоком уровне, то в фондах удастся накопить такой объем средств, что, при инвестировании в диверсифицированный портфель финансовых инструментов, доход, полученный от такого размещения, сможет стать дополнительным источником финансирования государственных расходов. Таким образом, для нужд финансирования будут использоваться лишь доходы фондов (основная сумма при этом расходоваться не будет), что позволит превратить временный источник дохода ( от про-
дажи нефти в период высоких цен) в постоянный (доход от инвестирования средств в финансовые инструменты). Такой подход, по мнению Всемирного банка, создаст для России значительные возможности1:
• Учитывая диверсифицированный характер фондов и его отрицательную корреляцию с ценами на нефть, предположительно, удастся существенно уменьшить остающуюся в настоящий момент проблему уязвимости государственного бюджета от изменения цен на нефть. Помимо важной функции защиты российского бюджета от шоков, вызванных изменением цен на нефть, эта мера позволит изменить саму основу бюджетной политики. В частности, она позволит существенно снизить риски, связанные со стимулированием диверсифицированного экономического роста за счет снижения налоговой нагрузки на несырьевой сектор. Благодаря ослаблению зависимости от нефтяных доходов, нагрузка на нефтегазовую отрасль также снизится, что создаст стимулы и ресурсы для инвестиций, необходимых этим отраслям для успешного развития. Кроме того, за счет фондов будет поддерживаться развитие эффективной антициклической бюджетной политики, то есть расходование средств фондов может увеличиваться в целях преодоления экономического спада в России, связанного со снижением цен на нефть.
1 Доклад об экономике России. 2006. Апрель. — www.worldbank.org.ru.
• В настоящее время Россия переживает демографический кризис в виде старения населения и снижения его численности. Бюджет Пенсионного фонда уже имеет дефицит, и согласно прогнозу этот дефицит возрастет. Старение населения также ложится тяжелым бременем на здравоохранение. Хотя многие страны мира борются с такими же проблемами, у России имеется огромное преимущество в виде возможности капитализации Пенсионного фонда и накопления резерва для решения будущих социальных задач в стране.
• Недавно Россия приступила к реализации важных бюджетных реформ, которые, как ожидается, помогут упорядочить и повысить эффективность государственных расходов, в том числе инвестиционных. Однако эти реформы еще находятся на раннем этапе. Повышение эффективности государственных расходов в будущем подразумевает получение возможной выгоды от перенесения финансирования некоторых проектов на последующие периоды и взамен получение дохода от вложения средств в управляемые портфели международных активов.
Однако следует иметь в виду, что вложение средств фондов в более доходные финансовые инструменты, чем предусмотрено действующим законодательством, подразумевает, что в среднесрочной перспективе цены
1 ЬИр://www.norges-bank.no.
на нефть будут оставаться достаточно высокими и расходование денежных средств из фондов не будет осуществляться, так как, во-первых, такие финансовые инструменты менее ликвидны и, во-вторых, инвестиции в инструменты с высокой доходностью связаны с большими рисками финансовых потерь, особенно в краткосрочной перспективе, то есть в коротком периоде такое размещение средств может быть убыточным и для сглаживания негативного эффекта от потерь необходимо долгосрочное вложение средств. Так, по информации Банка Норвегии, годовая доходность от размещения средств Государственного нефтяного фонда Норвегии в акции, рассчитанная исходя из валютной структуры Фонда, в 2000 — 2002 гг. была отрицательной и составила соответственно : в 2000 г. - (-5,82%), в 2001 г. - (-14,59%), в 2002 г. -(-24,37%) годовых. Вследствие того, что убытки по портфелю акций превысили доходы по портфелю облигаций, суммарная эффективность размещения средств Фонда также составила отрицательную величину: в 2001 г. —
(-2,47%), в 2002 г. - (-4,74%) го-
довых без учета инфляции и расходов на управление. Однако в долгосрочном периоде инвестирование средств в такой портфель финансовых инструментов дает значительно большую доходность по сравнению с консервативной инвестиционной стратегией.
Напомним, что решение расширить инвестиционный портфель Государственного нефтяного фонда Норвегии было основано на оценках развития государственных расходов, которые предполагали, что денежные средства будут и в дальнейшем перечисляться в Фонд и что приступить к изъятиям из Фонда придется нескоро.
Как показывает мировая практика, управление сырьевыми доходами может осуществляться двумя способами: первый — все сырьевые доходы (способ «полного сбережения»); второй — часть сырьевых доходов используется на финансирование дефицита бюджета, остальная часть сберегается (данный способ может реализоваться в виде правила «постоянного потребления» или правила «средней цены»).
Способ «полного сбережения» предполагает сбережение всех поступлений от нефти. При этом трансферт из «сырьевого бюджета» на покрытие «дефицита несырьевого бюджета», или «несырьевого дефицита бюджета», не должен превышать реального дохода от управления сырьевыми доходами.
Способ «полного сбережения» применяется в Нор вегии. о соответствии с бюджетной стратегией, принятой в этой стране в 2002 г., дефицит несырьевого бюджета не должен на начало соответствующего года превышать 4% величины активов Глобального государственного пенсионного фонда (с 1 января 2006 г. преемник
Нефтяного фонда). В настоящее время величина накопленных активов Фонда приближается к 100% ВВП «Mainland». При прогнозируемом на ближайшие годы уровне доходности активов Фонда в размере 4% это означает, что величина несырьевого дефицита бюджета должна быть соизмерима с величиной ежегодного инвестиционного дохода. Если в 2004 г. объем несырьевого дефицита составил 9,4% от активов Фонда, то в 2005 г. он сократился до 6,4%, а в 2006 г. практически достиг целевого уровня.
Способ «постоянного потребления» (или «средней цены») заключается в том, что ежегодно расходуется только постоянный доход бюджета от сырьевого сектора. Основное условие данного правила: трансферт в бюджет за счет сырьевых доходов к несырьевому ВВП остается постоянным. При этом, поскольку со временем сырьевые ресурсы будут истощаться и доля несырьевого ВВП в совокупном ВВП будет расти, произойдет повышение совокупных расходов в процентах к совокупному ВВП.
Способ «постоянного потребления» является основным при анализе оптимальной бюджетной политики в странах — экспортерах нефти. Аналогичным способом может служить правило постоянной доли трансферта в бюджет за счет сырьевых доходов к совокупному ВВП.
Способ «постоянного потребления» действует, например, в Казахстане. Начиная с 1 июля 2006 г.
в Казахстане при формировании На-ционального фонда применяется модель сбалансированного бюджета. В соответствии с нею все платежи от нефтяного сектора полностью зачисляются в Фонд и только после этого деньги изымаются на финансирование жестко ограниченного объема бюджетных расходов. В соответствии с правительственной программой социально-экономического развития в среднесрочной перспективе в Казахстане будет проводиться «фискальная политика, обеспечивающая темпы роста расходов государственного бюджета, сбалансированные с темпами роста номинального ВВП, и постепенное снижение ненефтяного дефицита». Объем гарантированного трансферта из Национального фонда Казахстана на финансирование расходов предполагается сократить с 3,86% ВВП в 2007 г.до 3,01% ВВП в 2009 г.1
Способ «среднейцены» основан на концепции структурного баланса бюджета, которая используется в мировой практике для оценки и формирования финансовой политики. Структурный баланс бюджета представляет собой фактический баланс, очищенный от последствий влияния экономического цикла. Неточная оценка постоянных и временных факторов, влияющих на баланс бюджета, может стать причиной чрезмерного или недостаточного использования рычагов бюджетной политики, что может привести к де-
1 www.minfin.ru
стабилизации экономики. Часто в условиях быстрого экономического роста страна резко увеличивает бюджетные расходы, что придает дополнительный временный импульс росту ВВП. Подобная практика приводит к тому, что государственный сектор начинает конкурировать за ресурсы с частным сектором, способствуя повышению процентных ставок в экономике. По мере завершения фазы роста в экономическом цикле оказывается затруднительно сократить государственные расходы. В целях избежания этого в мировой практике для количественной оценки влияния временных и постоянных факторов на состояние государственного бюджета в процессе бюджетного планирования определяют структурный баланс бюджета.
Для страны — экспортера сырья структурный бюджетный баланс — это баланс, при котором сырьевые поступления, оцененные ниже средней цены на сырье, расходуются, остальные — сберегаются (при предположении, что фактическая цена на сырье выше расчетной средней цены).
Министерство финансов РФ на основе международного опыта, прежде всего Нор вегии и Казахстана, разработало концепцию несырьевого баланса. Эта концепция предусматривает разделение средств, которые резервируются в суверенных фондах РФ, на резервную часть (с целью минимизации отрицательных последст-
вий падения цен на нефть) и ресурсы, сберегаемые для будущих поколений (Фонд национального благосостояния). Создание Фонда национального благосостояния обусловлено тем, что источником существенной части бюджетных доходов в России является использование невозобновляемых природных ресурсов. Общая величина таких доходов в долгосрочной перспективе по своей природе ограничена. Так, при сохранении нынешних объемов добычи нефти в России ее доказанные запасы будут исчерпаны, по оценкам, в течение 40-50 лет, природного газа — 80 лет.
Фонд национального благосостояния призван выполнять функцию сбережения части нефтегазовых доходов для будущих поколений и обеспечения устойчивости бюджетной системы в долгосрочном временном горизонте. Управление средствами Фонда должно быть направлено на получение максимального дохода при установленных ограничениях на инвестиционные риски.
Средства Резервного фонда вкладываются в консервативные инструменты, в то время как средства Фонда национального благосостояния могут инвестироваться в более рискованные бумаги — акции и корпоративные облигации. По прогнозам Министерства финансов доходность Резервного фонда составит порядка 3,5% годовых в долларах, Фонда национального благосостояния — около 6,5%.
Средства последнего, возможно, будут переданы в управление западной
управляющей компании, определяемой на условиях тендера в соответствии с Федеральным законом «О госзакупках». Примеры такого подхода в мире есть, о частности, в Нор вегии, текущее управление активами Фонда осуществляется норвежским Центральным банком. При этом в 2005 г. частью облигационного портфеля управляли Barclays Global Investors и Pangora asset management, а акциями — APS asset management и Fidelity pensions management. Доходность no акциям и облигациям составила, по оценкам экспертов мировых управляющих компаний, около 8% по итогам работы за 2005 год.
Концепция управления и использования Резервного фонда в целом ясна и схожа со схемой управления Стабилизационным фондом Российской Федерации.
В Бюджетном послании Федеральному собранию Президента РФ указывались ориентиры, которыми необходимо руководствоваться при управлении средствами Фонда национального благосостояния. Средства должны направляться на повышение качества жизни людей и на развитие экономики, на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений. Прежде всего эти средства должны использоваться для устранения дисбаланса пенсионной системы, для чего часть средств Фонда национального благосостояния следует направлять на софинансирование добровольных пенсионных накоплений, а также на покрытие дефицита Пенсионного фонда.
В ноябре 2007 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фе-Федеральном бюджете на 2007 год», в соответствии с которым было предусмотрено использовать в 2007 г. средства Стабфонда РФ в целях финансового обеспечения:
1) имущественного взноса Российской Федерации в уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в сумме 180 млрд руб.;
2) имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию «Российская корпорация нанотехнологий» в сумме 30 млрд руб.;
3) формирования Инвестиционного фонда Российской Федерации в сумме 90 млрд руб.
Кроме того, было выделено:
— Министерству регионального развития Российской Федерации для внесения имущественного взноса в государственную корпорацию "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" 240 млрд руб.;
— Министерству образования и науки Российской Федерации для внесения имущественного взноса в государственную корпорацию «Российская корпорация нанотехнологий» 100 млрд руб.
В соответствии с вышеназванным Федеральным законом было предусмотрено также направить в 2007 г. средства федерального бюджета:
— Министерству финансов Российской Федерации для внесения имущественного взноса Российской Федерации в уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в сумме 180 млрд руб.;
— Министерству образования и науки Российской Федерации для внесения имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию «Российская корпорация нанотехнологий» в сумме 30 млрд руб.;
— Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации для увеличения объема Инвестиционного фонда Российской Федерации 90 млрд руб.
Осмысление опыта зарубежных стран и российской практики в сочетании с теоретическими подходами позволяют высказать определенные суждения относительно модели эффективного управления и использования Фонда национального благосостояния, а также выделить группу принципов, сообразно которым может быть обеспечено эффективное функционирование Фонда.
1. Принцип соответствия потребностям, которые могут быть
1 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2007 год» от 2 ноября 2007 г. №246.
удовлетворены в результате использования средств Фонда. Экономические потребности, которые могут претендовать на эти текущие денежные излишки, сводятся к следующему:
а) потребность сохранить для будущего части текущего накопления, созданного за счет использования не-возобновляемых ресурсов, способных при исчерпании в предположении об отсутствии, в будущем собственных денежных ресурсов, заместить эти вынужденные доходы;
б) потребность в элиминировании колебаний внешнеторговых цен — погашение будущего снижения цен текущими высокими ценами, имея в виду, что динамика этих цен находится вне сферы эффективного целесообразного воздействия со стороны РФ;
в) потребность в регулировании денежной массы с учетом конвертируемости рубля — стерилизация денежной массы, рост резервов ЦБ РФ для поддержания стабильного обменного курса за пределами соответствующих стандартных процедур Центрального банка.
2. Признание сущностей самостоятельности в бюджетном процессе, в формировании денежных ресурсов государственного управления Резервного фонда. Размер Фонда может определяться в долях от ВВП предшествующего года, расходы подлежат возмещению. Источником становятся накопления предшествующих лет. Резервный фонд — это денежный ресурс в виде внебюджетно-
го фонда, находящийся в управлении Правительства РФ, которое может передавать отдельные полномочия по оперативному управлению средствами Фонда Центральному банку. Как таковой Резервный фонд не только инструмент восстановления после зафиксированных отклонений в жизнедеятельности страны, но и стабилизации, и обеспечения устойчивого экономического роста.
3. Принцип эффективного использования временно свободных ресурсов Резервного фонда. На-значение Фонда требует размещения в активы с высокой ликвидностью, используемые национальными финансовыми институтами, как государственными, так и с участием государства. Выбор форм и инструментов реализации денежных ресурсов, накопленных в состоявшихся воспроизводственных процессах, предопределяется способностью национальной экономики (в целом и по секторам) к эффективному освоению дополнительного капитала в предполагаемых поступлениях в национальную экономику. Технически решение этой задачи включает в себя сложные вычислительные процедуры, упрощенным вариантом которых становится цена отсечения. Представляется, что органы государственного регулирования экономики сегодня располагают обширным статистическим материалом, на основе которого возможно построение системы эмпирических моделей, отражающих реакцию хозяйства на предоставление дополнительных денежных ресурсов.
Эффективное использование временно свободных ресурсов Резервного фонда предполагает выбор:
а) направлений, по которым может быть использован этот дополнительный капитал, — реальный и (или) финансовый сектор; прямое и (или) косвенное повышение денежной обеспеченности сектора домашних хозяйств; оценки прироста экономической эффективности по направлениям вложений;
б) последовательности сроков предоставления дополнительных ресурсов по этим направлениям (в рамках общего срока бюджетного планирования);
в) оценки воздействия этих процессов на показатели инфляции. При этом справедлива гипотеза о последовательном ослаблении влияния прироста денежной массы на розничные цены по мере достижения устойчивого экономического роста, при котором рост доходов и потребления соотнесен с ростом производства в реальном секторе экономики;
г) оценки эффекта замещения или дополнения иностранных прямых денежных вложений денежными ресурсами отечественного накопления и масштабов такого замещения или дополнения;
д) потребности сохранить для будущего части текущего потребления в предположении появления в этом будущем выпадающих доходов по объективным причинам (при эффективной траектории развития).
4. Формы и стандартизованные процедуры изъятия накопленных денежных ресурсов из непосредственного текущего потребления национального хозяйства должны быть согласованы с характеристиками воспроизводственных процессов, в ходе которых образовались «денежные излишки» в национальном хозяйстве.
5. Принципиальным является вопрос о способах сохранения и приумножения денежных средств в государственных суверенных фондах, в той части, которая в данный момент не используется по прямому на -значению. Поскольку названные фонды — это денежные ресурсы, временно не используемые в национальной экономике для текущих задач развития, то возможно их помещение не только в реальные активы, но и в различные финансовые активы.
6. Соответственно появляется необходимость и возможность существования внебюджетных специальных фондов РФ, создаваемых за счет признанных «излишними» денежных ресурсов текущего накопления.
В Бюджетном послании 2007 г. В.В. Путин предложил новый порядок использования финансовых ресурсов, полученных от нефтегазовых доходов1, конкретные параметры которого закреплены в Бюджетном кодексе. Все нефтегазовые доходы предполагается разделить на три составляющие (табл.1).
1 За период с 2007 по 2009 год увеличение среднего размера пенсий должно составить не менее 65 %. См.: Послание Федеральному Собранию РФ Президента России В.В. Путина от 26 апреля 2007 г.
Таблица 1
Фонд Цели создания и использования
Резервный фонд Для целей минимизации рисков экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках, а также для поддержания макроэкономической стабильности и борьбы с инфляцией, что напрямую направлено на рост денежных доходов населения
Федеральный бюджет Часть нефтегазовых доходов должна поступать в федеральный бюджет для выполнения прежде всего масштабных социальных программ
Фонд национального благосостояния Возмещение выпадающих в будущем текущих доходов, получаемых от использования невозобновляемых ресурсов. Фонд предполагается формировать за счет остальных нефтегазовых доходов. Средства Фонда должны использоваться на: а) повышение качества жизни людей и развитие экономики б) индексацию пенсий через Пенсионный фонд РФ, стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан путем их софинансирования за счет части средств Фонда в) покрытие дефицита пенсионной системы при его возникновении
При таком подходе явно прослеживаются невозобновляемая социальная направленность расходования средств вышеназванных фондов (даже при условии эффективного доходного размещения остатков средств этих фондов) и отсутствие инвестиционной и инновационной составляющей формирования, размещения и использования суверенных фондов страны. В этой связи возникает вопрос о не-
обходимости адекватного развития экономики, ее подъема, повышения конкурентоспособности до уровня, сопоставимого с лучшими мировыми аналогами.
В связи с этим представляется необходимым и целесообразным дополнить вышеизложенную систему фондов следующими фондами, выделив специально инновационную и инвестиционную составляющие (табл. 2).
Таблица 2
Фонд Цели создания и использования
Резервный фонд Цель создания Фонда - возмещение будущих неблагоприятных изменений цен. Этот Фонд (как вариант) может быть представлен «излишними» денежными ресурсами, появляющимися из-за ценовых колебаний массовых экспортных продуктов
Фонд национального благосостояния:
- Фонд инновационной индустриализации страны Ускоренная модернизация национальной производственной базы и повышение конкурентоспособности национальной экономики, в том числе через институты развития
- Фонд регулирования денежной массы Денежный фонд, находящийся в непосредственном оперативном управлении ЦБ РФ для проведения активной политики таргетирования инфляции
- Фонд социальной справедливости а) на повышение качества жизни людей: Фонд реформирования ЖКХ (не менее 250 млрд руб.), Программа переселения граждан из аварийного жилья (не менее 100 млрд. руб.). Ремонт жилищного фонда (не менее 150 млрд руб.) б) на индексацию пенсий через Пенсионный фонд РФ, на стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан путем их софинансирования за счет части средств Фонда в) на покрытие дефицита пенсионной системы при его возникновении
Такая структура фондов дает возможность придать более адресный характер направлениям использования средств, акцентирует внимание на инновационную и инвестиционную составляющую Фонда национального благосостояния, позволяет увязать отдельные направления экономической политики государства (денежно-кре-дитной, налоговой, бюджетной) с политикой формирования, распределения и использования средств суверенных фондов Российской Федерации.
Что касается инвестиционных проектов, финансируемых за счет институтов развития, то они должны быть посвящены решению важнейших задач в экономике:
1) устранению инфраструктурных ограничений роста;
2) повышению эффективности использования природных ресурсов;
3) модернизации и развитию высокотехнологичных промышленных производств.
При этом средства суверенных фондов должны стать катализатором для частных инвестиций. И здесь важно обеспечить максимальную эффективность их использования. Для достижения поставленной цели представляется целесообразным не только сформулировать принципы формирования и использования фондов государства, но и определить строгую систему, структурные взаимосвязи и взаимозависимости этих фондов, источники их формирования и направления использования.
Прежде всего следует отметить, что каждый ив фондов должен иметь свою временную протяженность:
долгосрочный характер для Фонда инновационной индустриализации и Фонда регулирования денежной массы, среднесрочный — для Фонда выравнивания доходов и краткосрочный характер — для Фонда внешнеторговых ценовых разрывов, что обусловлено конъюнктурными оценками рынка. Полезность этих фондов находится в зависимости от действий российских предпринимателей на срочных рынках.
Источником вышеназванных фондов становится относительно избыточный капитал для национальной экономики. Прямой перелив этого капитала технологически затруднен. Выходом из технических затруднений становится вычленение из «избыточного» капитала денежных сумм, получаемых от относительно повышенных экспортных цен вывозимых из страны сырья, материалов и прочих продуктов. Простейшим техническим способом определения массы ресурсов для фондов является введение цены отсечения.
Каждый ив фондов должен быть автономен. Для каждого должна использоваться своя методика расчета, опирающаяся на относительно объективные численные параметры (количественные и качественные), значимые экспертные (в том числе субъективные, интуитивные) оценки. Порядок формирования, регулирования и испольвования этих фондов должен быть предметом широкого обсуждения в обществе и утвержде-
ния органами государственной власти в рамках бюджетного процесса.
В связи с вышеизложенным по-разному могут сохраняться денежные ресурсы, прямо изъятые из национальной экономики.
Средства Фонда национального благосостояния могут помещаться:
а) в реальные активы отраслей (например, национальной экономики или в распределении по странам) с повышенным уровнем рентабельности и высокими показателями оборачиваемости оборотных средств. Предпочтительными должны быть вложения в обрабатывающие отрасли производства (включая телекоммуникации). По-видимому, следует исключить из этого набора отрасли розничной и оптовой торговли из-за повышенного влияния на них колебаний курсов валют;
б) в долгосрочные (среднесрочные) государственные процентные обязательства (облигации, векселя) успешных стран мира;
в) в активы инвестиционных фондов этих же стран;
г) в золото.
Средства остальных фондов согласно их назначению подлежат сохранению путем размещения на финансовых рынках (рынках фиктивного капитала):
а) в краткосрочные государственные процентные обязательства (облигации, векселя) успешно и динамично развивающихся стран;
б) в акции, образующиеся на фондовых биржах, корпораций (акционерных обществ) обрабатывающих отраслей (включая телекоммуникации);
в) в золото;
г) допустимо (при надлежащей квалификации российских посредников) некоторую часть (определяемую профессиональной интуицией участников) фондов направлять на срочные финансовые рынки (в ограниченный набор классических производных финансовых инструментов).
Критерии рациональности и эффективности фондов сводятся к следующему:
а) исходной является оценка возможного (относительно) избыточного капитала, выходящего за рамки рационального развития экономики;
б) сопоставление (с распределением по времени) экономических результатов размещения средств фондов за рубежом с гипотетически возможным использованием денежных ресурсов внутри страны;
в) определение эффективности (доходности) каждого конкретного (по активам, инструментам) вложения за рубежом денежных ресурсов специальных фондов.
Расчеты по частным (показанным выше) критериям позволят выйти на кумулятивную оценку рационального использования временно (относительно) избыточных денежных ресурсов через формирование и использование специальных фондов.
