CC BY
72
Мамычев А.Ю. Головко Д.С.
Суверенность государственной власти: политико-правовые подходы и интерпретации
Формирование и развитие категории «суверенитет» связаны как с развитием политико-правового мышления, так и с конкретной политической и юридической практикой, разворачивающейся в том или ином историческом контексте. Кроме того, доктринальные и институциональные основы суверенитета государственной власти оформляются и развиваются в конкретном национально-культурном пространстве, определяя легитимное воспроизводство государственной власти, режима и параметров ее функционирования, специфического порядка публично-правового взаимодействия.
Можно без преувеличения сказать, что определение суверенитета, данное Г. Еллинеком, не только стало классическим в современном правоведении, но и во многом определило интенциональную направленность современного политико-правового мышления в трактовке данного феномена. В своем фундаментальном труде «Общее учение о государстве» он формулирует, что суверенитет государственной власти следует трактовать как «способность юридически не связанной внешними силами государственной власти к исключительному самоопределению, а потому и самоограничению путем установления правопорядка, на основе которого деятельность государства только и приобретает подлежащий правовой квалификации характер» [1, с. 460]. Именно на основании этой дефиниции строятся и современные интерпретации данного термина. Государственно-правовые основы суверенитета формируют, прежде всего, порядок соотношений источника суверенной власти и носителя суверенитета (суверена). В свою очередь, комплекс оснований суверенитета государственной власти для более эффективного и практического исследования целесообразно проанализировать в ряде взаимосвязанных измерений: нормативно-аксиологическом, технико-юридическом и политико-территориальном.
I. Нормативно-аксиологическое измерение представляет собой специфическую систему норм и ценностей, опосредующих институционализацию взаимоотношений носителя суверенитета и его источника, а также способов их взаимодействия и функционирования. В рамках данного измерения можно выделить четыре основных подхода к концептуализации суверенитета власти: теологический, рационалистический, естественноправовой, этатисткий.
1. Теологический подход к содержательной трактовке термина «суверенитет» представляет собой первый теоретический проект концептуализации этого понятия. Ключевым основанием данного подхода является божественное происхождение государственной власти, а ее легитимирующими основаниями выступают религиозно-традиционные основы. Здесь обосновывается, что источником власти суверена является Бог, а различные сакральные (священные) тексты и трактаты выступают «координирующим образцом» воли монарха в формировании и развитии политико-правового устройства. При этом властно-политическое пространство осмысляется и институционализируется по принципу «монарх - подданные»: «Он означает отдельную и трансцендентно верховную власть - находящуюся не на вершине, но над вершиной» [2, с. 41]. Следовательно, власть монарха является суверенной потому, что она верховна и независима по отношению к человеческим законам (позитивному праву), существующей светской и религиозной организации, он - творец и высший источник всякого институционально-правового и властного.
Однако юридическая независимость суверена вовсе не означает фактической ограниченности его действий требованиями религиозной нравственности, морали, справедливости. Отсутствие жесткой политико-правовой связи между монархом и народом, т.е. взаимных юридических прав и обязанностей, предполагает существование достаточно сложной и разветвленной системы духовно-нравственных и традиционно-культурных норм и доминант, организующих и упорядочивающих их взаимодействие. Поэтому то, что нравственные нормы, как и моральные, не имеют обязательной юридической силы и их несоблюдение не влечет юридической ответственности, позволило многим правоведам отождествлять суверенитет с абсолютной властью. Отсюда в последующих интерпретациях суверенитета в рамках теологического подхода обосновывается необходимость контроля за социально-властной деятельностью монарха со стороны церковных институтов. При этом утверждается, что институт церкви опосредует и освящает действия главы государства, оформляет религиозно-политический правопорядок.
2. Рационалистический (абсолютический) подход. По мере проникновения религиозного в область частного, приватного опыта политическое устройство высвобождается от теологической интерпретации различных явлений и процессов общественной жизни и приобретает рационалистический характер.
Однако неоформленность национального государства как в политической рефлексии, так и институциональной практике, не позволила еще помыслить политическое единство в пространственных (государственно-территориальных) абстрактных терминах, поэтому суверенитет, а именно тело суверена, стал фактором политического объединения, единства нации. Суверенитет (суверен) начинает мыслиться как инстанция, обеспечивающая мир и единство, проводящая в жизнь законы природы и Бога. В то же время суверенность становится противоположностью феодальной сюзеренности: «Она отныне не опирается на идею imperium или dominium. Dominium был основан на господстве хозяина над рабом, то есть феодальных отношений. Imperium был совокупностью гражданской и военной власти, которой обладали римские цари и императоры... Абсолютистский суверенитет XVII века, однако, в основном зависит от идеи Правосудия, который однозначно связан не с войной, но с миром. Уже в политический утопии Данте высший суверен легитимизируется через установление мира. У Гоббса это положение играет роль краеугольного камня политической философии» [3, с. 91].
Таким образом, идея суверенности в абсолютическом подходе интерпретирует суверена, его власть как инструмент обеспечения единства и безопасности общества, с коими связывают свободу и права подданных. В этом плане достаточно вспомнить известное выражение Ш.Л. Монтескье, который отмечал, что «свобода политическая заключается в нашей безопасности или, по крайне мере, в нашей уверенности, что мы в безопасности» [4, с. 165]. Т. Гоббс также писал, что «суверен, таким образом, имеет право предпринять все, что он считает необходимым в целях сохранения мира и безопасности путем предупреждения раздоров внутри и нападения извне, а когда мир и безопасность уже утрачены, предпринять все необходимое для их восстановления» [5]. Суверенная власть призвана обеспечить общественное спокойствие посредством верховного права распоряжения людьми и их достоянием. Соответствующее право простирается столь далеко, сколь это необходимо «для осуществления государственных целей» (Г. Гроций).
В этом ракурсе суверен олицетворяет необходимое начало, приводящее в движение весь государственный организм («суверен выражает отношения Государства ко всему тому, что находится внутри него самого». - О. Фон Гирке). Верховная власть (монарх) связывает общество и образует из него единое целое, которое именуется суверенным государством. Достаточно четко эту мысль выразил политический теолог Ж. Маритен, отмечая, что «король имел право на верховную власть, которая была естественной и неотчуждаемой, неотчуждаемой до такой степени, что свергнутые с престола короли и их наследники сохраняли это право навсегда, совершенно независимо от волеизъявления подданных» [2, с. 45].
В рамках абсолютистской концепции суверенитета впервые встает вопрос о постоянности и временности суверенитета, если суверенитет власти связан с его постоянностью, то понятие «суверенитет народа» стало означать верховенство и независимость народа в естественном состоянии (догосударственном, догражданском состоянии), причем временно. Так, суверенитет народа не является постоянным, так как народ осуществляет свою власть в период участия в делах государства. Сам народ не мог бы объединиться и составить целостную политическую единицу без передачи своей власти монарху. «Говорят, что за народом сохраняется верховенство в государстве, так как дающий власть всегда выше получающего ее. Но, - возражает Г. Гроций, - последнее применимо лишь к тому случаю, когда действие установления находится в постоянной зависимости от воли учредителя. Что касается избрания правителя, то последствия такого акта хорошо охарактеризованы в речи римского императора Валентиниана, обращенной к солдатам: "Избрать меня вашим императором, солдаты, было в вашей власти, но после того, как вы меня избрали, то, чего вы требуете, зависит не от вашего, но от моего произвола. Вам в качестве подданных надлежит повиноваться, мне же следует соображать о том, как мне действовать"» [6].
3. Естественноправовой подход, формирующийся в эпоху Нового времени. В политико-правовой мысли этого периода преобладают натурфилософские взгляды на политико-правовую организацию. Многие мыслители того времени проводят аналогии и параллели между естественной организацией природы и человеческим порядком. Природное, естественное становится новым источником истины, с которым сверяется развитие человеческого устройства. В свою очередь, по справедливому замечанию Г. Рормозера, «для эпохи Нового времени основной вопрос политики формулируется следующим образом: "Кто вправе интерпретировать истину, принимать обязательные для всех решения?"» [7, с. 86]. Многие теоретики государства и права того времени в своих трактатах как раз и проводили идею природного, естественного основания всяких форм государственности, законности, властности, адаптировали существующую к тому времени государственную теорию к естественному праву. Так, например, Фон Гирке писал, что суверенность («величество», «верховенство») с точки зрения теории естественного права
начинает интерпретироваться не только как специфическая форма или качество политической власти, но и означает саму политическую власть в ее собственной сущностной субстанции.
Здесь взаимоотношения носителя и источника власти характеризуются десакрализацией власти, переносом источника суверенитета с божественной персоны монарха на государственное сообщество, народ, понимаемый как консолидированный субъект, являющийся естественным первоисточником, суверенным обладателем власти. Однако возникает другой вопрос: что объединяет этих индивидуумов в единое политическое сообщество? С целью объяснения этого формулируется новая категориальная сетка, в последующем ставшая основанием суверенитета народа, - «общественный договор», «общее благо», «воля народа», имеющие в своем основании частный интерес. Именно он становится, с одной стороны, фактором атомизации индивидов (абсолютизация их свободы и независимости), а с другой - основанием для договорного общественного единства. На вершине этого единства располагается экономически, политически и морально не зависящий, свободный индивид, отсюда государство и право интерпретируются сугубо в утилитаристском контексте, а суверенность - как институционально оформленный договор между свободными индивидуумами. По этой причине, как показал Д. Рац, концептуализацию многих понятий в это время - «суверенность», «государство», «право», «свобода», «права человека» - невозможно отделить от полемики по проблемам благосостояния или процветания человека, от проблемы частной собственности.
В дальнейшем, как известно, естественноправовые основы суверенности трансформировались в иную плоскость: сам концепт «суверенитета» под воздействием естественноправовой аксиоматики логично переносится с монарха на народное сообщество. Русский философ и юрист Н.Н. Алексеев по этому поводу отмечал: «Утверждалось, что суверен един, неделим, неограничен и неотчуждаем. Представляется весьма любопытным, как эти свойства суверенной власти, выставленные сторонниками теории монархического суверенитета, потом перенесены были на суверенный народ. Менялся субъект, но качества утверждались старые, что указывает на одинаковость способов проведения политических тенденций, безразлично, в чью пользу они проводились» [8, с. 461].
4. Этатисткий подход анализирует суверенность как исключительное свойство государства, оно неразрывно связано с феноменом государственной власти, ее политико-правовыми механизмами принуждения. Суверенность вплетена в саму сущность государства, без которого оно немыслимо, как, впрочем, не мыслима и сама политико-правовая организация общества. Являясь необходимым атрибутом государственного бытия, суверенитет обеспечивает независимое (самостоятельное) развитие самого государства, его юридико-политической организации, развертывание внутренних политико-правовых и национально-культурных процессов.
Данный подход основан на абсолютизации социальной роли и значения государства как самостоятельной сущности, совпадающей с самой социальной реальностью, представляя весь социальный порядок в государственных институтах и структурах. Здесь государство, его интересы, ценности и потребности являются основой и непоколебимым идеалом существования организованного социума. С точки зрения этого подхода государство посредством нормативно-правовой системы устанавливает должный, искусственный порядок (правопорядок), который аккумулирует и репрезентирует публично значимые интересы и потребности, направляет волю и сознание всех граждан к достижению определенных ценностей и задач. При этом происходит организация всей социально-политической жизнедеятельности общества по государственно установленным приоритетам развития, а частное, индивидуальное и коллективное, а также международные требования и стандарты, выстраиваются или нивелируются суверенным государством. И, как следствие, все общественные институты и структуры выстраиваются «возле» государства, являются его продолжением на уровне организации гражданского общества.
II. Технико-юридическое измерение суверенитета основной акцент делает не на абстрактные категории («суверен», «государство», «народ», «воля»), с которыми связывается качество «суверенности», а на институционализированные отношения, протекающие в государственно-правовом сообществе. В данном измерении обосновывается, что сущность и содержание суверенитета невозможно понять только из анализа конкретного источника, за которым «числится» суверенное право или властно-правовая воля, напротив, утверждается, что реальным суверенитетом обладают конкретная система институтов и свойственные им специфические отношения, разворачивающиеся в обществе. Если в первом случае речь идет о статике, т.е. об «институциональном источнике» суверенитета, то во втором случае - о динамике, т.е. процессе, в контексте которого реально осуществляется суверенитет. Он осмысляется в данном ракурсе не через всеобщие, абстрактные категории, а посредством существующих институтов власти и специфических отношений между ними. С этой точки зрения правомерно выделить следующие подходы к
трактовке понятия «суверенитет» в контексте технико-юридического его измерения: функциональный, моноцентричный, системный.
1. Функциональный подход связывает суверенитет государственной власти с обеспечением жизненно важных функций, которые выражают публично-правовую обязанность всей системы органов государства. Это обязанность предполагает то, что, если последние не будут выполнены, общественная система не сохранится, соответственно, «растворится» и сам суверенитет государственной власти. В свою очередь, суверенность означает государственную монополизацию определенных общественных функций (например, триада монополий: издание общеобязательных норм, легитимное и легальное насилие, формирование вооруженных сил и проч.), т.е. невозможности существования каких-либо иных (негосударственных, теневых) функциональных альтернатив или функциональных эквивалентов, заместителей. Именно данная функциональная необходимость и неальтернативность выступают не только системой оценки суверенности государства, но и его жизнеспособности, а также его кризисных, неустойчивых режимов функционирования. Так, например, сегодня достаточно весомое развитие получают теоретические выкладки по исследованию теневого политико-правового взаимодействия (теневая юстиция - функциональный заместитель реальных институтов правосудия, правоохранительной деятельности; функциональные альтернативные - неправовые формы политического давления, лоббирования корпоративных интересов и т.п.), которое, по сути, становится альтернативными заменителями действующих официальных структур и институтов, представляющее более эффективные способы, методы и процедуры реализации социальных интересов и потребностей. Не случайно в данных исследованиях отмечается, что развитие этого неправового пространства ведет к кризису государственной власти, делегитимации ее институтов и в конечном итоге к потери суверенного права на управление общественными процессами (вплоть до внешне государственного управления). Таким образом, суверенитет государственной власти распространяется на систему государственных органов и учреждений, выполняющих специфические функции в обществе, являющиеся исключительной политико-правовой обязанностью государства.
Однако при всей, казалось бы, реальности и практичности данного подхода именно функциональный подход стал теоретической основой для ограничения суверенного права государственных органов по управлению обществом. Тезис о том, что суверенитет государственной власти вытекает из необходимости реализации жизненно важных функций и обеспечения безопасности сообщества, выражающих его публично-правовую обязанность, интерпретируется сегодня как основа не только для ограничений суверенности, но и наложения международно-правовых, политических и экономических санкций. В современных геополитических условиях суверенное право государственных органов связывают уже не столько с политико-правовой обязанностью этих органов перед обществом, сколько с публично-правовой обязанностью перед международным сообществом. Так, например, глава отдела политического планирования в государственном департаменте США поясняет суть современного понимания суверенитета государства следующим: «Суверенитет влечет за собой обязательства. Никому не позволено развязывать бойню против собственного народа. Нельзя также ни в какой форме поддерживать терроризм. Если государство не выполняет эти обязательства, оно лишается некоторых обычных преимуществ суверенитета» [9, с. 438].
2. Моноцентричный подход раскрывает содержание государственного суверенитета через сложный механизм властеотношений. В данном случае полагается, что суверенитетом наделена только лишь одна властная инстанция, обладающая всей полнотой властных полномочий, которые затем транслируются другим государственным институтам и структурам. Суверенная инстанция (первичные органы государства) является первопричиной создания и функционирования всех других (вторичных) органов государства, которые находятся в поле ее политико-правового влияния и контроля. В различных государственных устройствах, соответственно, этой властной инстанцией выступают либо парламент, либо глава государства (президент), либо правительство. В данном случае суверенная государственная власть персонифицирована через институт главы государства (парламент, правительство).
Суть данного подхода заключается в том, что «суверен - не функция общества. Общество - его функция. И народ без суверена - толпа, рассеянная, несамоидентифицирующаяся. Народ только тогда субъект истории, когда он видит свою субъективность в некоем субъекте. Без суверена нет суверенитета. Он знает, что надо делать, и без оглядки и сомнений делает это» [10]. В данном аспекте можно сказать, что подобная трактовка суверенности государственной власти представляет собой модифицированный (светский) концепт теологического суверенитета, где также утверждается наличие двух «символических тел» политического взаимодействия: суверенный правитель, который олицетворят всю систему государственных органов, и его подданные. Естественно, что остальные публично-правовые институты
власти мыслятся как производные и подконтрольные суверенной власти правителя. Как правило, такой подход к пониманию суверенитета власти распространен и жизнеспособен в авторитарных, персонифицированных политических режимах.
Персонификация суверенной государственной власти означает, что вся высшая власть сосредоточена у суверена, который, в свою очередь, создает и организует вторичные органы государственной власти. Данные органы производны от главы государства, но не суверенны, так как суверенитет государственной власти рассматривается как свойство самого главы государства быть верховным и независимым правителем.
3. Системный подход предполагает, что суверенитетом государственной власти обладает вся институциональная структура и весь механизм государственно-правовых отношений в обществе. При этом суверенность рассматривается как определенное качество системы государственной власти, которое отличает ее от иных систем властвования (политической, общественной, религиозной и т.п.), а также выделяет ее как самостоятельного и независимого агента в международных публично-правовых отношениях. Причем данное качество предполагает высший политический статус и неограниченность государственной власти со стороны иных внутренних или внешних систем. Именно только с точки зрения суверенитета система государственно-правовых институтов выступает «системой систем», что обусловливает функции представительства всего общества, его отдельных организаций и учреждений, единственным выразителем национальных интересов, стержневым фактором формирования и функционирования внутриобщественных институтов и структур.
III. Политико-территориальное измерение суверенитета предполагает анализ последнего в территориально-географической системе координат, выражая геоюридическое, геополитическое и географическое пространства функционирования государственной власти, т.е., условно говоря, те физические (т.е. территория страны с ее физическими, географо-климатическими характеристиками) и символические (т.е. пространство социальных, политических, экономических, культурных и иных связей, отношений, коммуникаций и т.д.) границы, в рамках которых реализовывается суверенитет.
Политико-территориальный концепт в отличие от вышерассмотренных измерений суверенитета выражает статику суверенного качества государственной власти. В то же время данный концепт в меньшей степени зависит от типа правопонимания, стиля правового и государственного мышления. И в этом плане является универсальным основанием суверенитета государства, отражает ту территорию, на которой осуществляется властно-правовое верховенство государственной власти. Политико-территориальный концепт предполагает наличие нескольких подходов, отражающих особенности территориального обоснования суверенного качества государственной власти: целостный, функциональный и глобальный.
1. Целостный подход обосновывает суверенитет с точки зрения территориальной целостности, т.е. суверенитет отражает качество органов государственной власти, осуществляющих верховное управление определенной территорией. Другими словами, целостность обусловливает такой режим функционирования системы государственной власти, при котором суверенитет не распределяется между различными уровнями государственного управления, а представляет собой качество, свойственное всем государственным органам как целостности. В рамках данного подхода постулируется, что не может быть в одном государстве двух и более суверенитетов, суверенное качество государственной власти одно, и принадлежит оно всем государственным органам без исключения.
2. В рамках функционального подхода суверенитет понимается как властно-правовая компетенция, а не как свойство власти быть верховной и независимой. Структура государственного устройства в рамках данного подхода предполагает, что существуют неотъемлемые полномочия центральной и региональной властей, суверенитет рассредоточен между различными территориальными единицами, т.е. властные полномочия и предметы ведения каждого властного звена предусматривают соответствующий уровень (компетенцию) суверенитета. В.Л. Цымбурский характеризует проблему «распределенного суверенитета» как проблему, связанную со структурой федераций, где «неотъемлемые полномочия» рассредоточены между федеральным центром и правительствами штатов, округов, кантонов, в рамках данного подхода суверенитет принадлежит и штатам и федеральному правительству, согласно их компетенции.
При этом полагается, что в одном государстве могут сосуществовать два суверенитета. Такой подход еще получил в специализированной литературе название «разделенный (ограниченный) суверенитет». Сложность такой политико-правовой трактовки обусловлена тем, что в ней осуществлен раздел суверенитета между союзом и его территориальными частями. В одном государстве существует два государственных суверенитета, что с точки зрения классической теории суверенитета совершенно недопустимо.
3. В рамках глобалистского подхода категория суверенитета утрачивает свое доминирующее положение в обосновании верховенства юридико-политического управления определенной территорией, поскольку легитимируется практика международного вмешательства в политико-правовые и социально-экономические процессы, протекающие на определенном территориальном пространстве. В данном случае институты государственной власти встраиваются в иерархический международный порядок в качестве «среднего управленческого звена», осуществляющего регулирование и развитие политического и правового пространства в соответствии с универсальными демократическими стандартами.
В рамках данного подхода постулируется, что Вестфальская система полностью утратила свое действие в постоянно глобализирующемся мире. При этом полагается, что эпоха интернационализации мирового хозяйства, формирование наднациональных экономических сетей, международных институтов и структур инициируют процессы интеграции государственно-правовых пространств. Отсюда обосновывается, что в современном мире если и сохраняется суверенное качество, то только за глобальным сообществом. Суверенитет в данном случае принадлежит не отдельным национальным государствам, а глобальной политической общности (например, Евросоюз), тем международным и надгосударственным институтам, которые эту общность выражают и организуют. Традиционный государственный суверенитет «размывается» и перестает быть ключевым основанием в международной политике, на его основе возникает новая качественная характеристика, адекватная современной мировой ситуации - глобальный (международный) суверенитет.
Таким образом, вышерассмотренные измерения и подходы отражают различные аспекты в концептуальной интерпретации суверенитета государственной власти. По нашему мнению, суверенитет отражает свойство, одну из качественных характеристик государственной власти, которая, без сомнения, может варьироваться в зависимости от геоюридического и геополитического положения страны, тем не менее, сохраняя свои базовые характеристики. Причем данная качественная характеристика является основой международного взаимодействия, обеспечения «межгосударственной толерантности», а также внутриполитической стабильности, реализации и защиты правокультурных, этнополитических и этнических прав и свобод.
Следовательно, лишь суверенное качество государственной власти «дает формально юридически одинаковую, равную возможность всем государствам БЫТЬ в нынешнем мире», - справедливо отмечает В. Зорькин. В то же время эта качественная характеристика может быть развита по-разному: «как сами государства фактически реализуют этот принцип на практике - это вопрос практической политики. Политического искусства... Де-факто сейчас уровень суверенности Соединенных Штатов и других стран, в том числе и России, видимо, разный. Но если мы будем отрицать государственный суверенитет как меру должного, как юридический принцип современного миропорядка, тогда судьбу России (как, впрочем, и многих других стран, не входящих в "золотой миллиард". - Авт.) будут решать не в ней самой, а извне» [11, с. 287].
Литература
1. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004.
2. Маритен Ж. Человек и государство. М., 2000.
3. Ямпольский М. Физиология символического. Книга 1. Возвращение Левиафана: Политическая теология, репрезентация власти и конец Старого режима. М., 2004.
4. Монтескье Ш.Л. О духе закона. М., 1999.
5. Гоббс Т. Левиафан. М., 1991.
6. Гроций Г. О праве войны и мира. М., 1956.
7. Рормозер Г. Кризис либерализма. М., 1996.
8. Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 2000.
9. Хардт М., Негри А. Множество: война и долгократия в эпоху империи. М., 2006.
10. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.
11. PRO суверенную демократию: Сборник. М., 2007.
