CC BY
338
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
УДК 342.55
Д. С. Михеев
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ПРИНЦИПА ГЛАСНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Местное самоуправление осуществляется в соответствии с основными принципами, среди которых присутствует гласность. В статье аргументируются новые теоретические подходы к содержанию и значению этого принципа.
Ключевые слова: местное самоуправление, граждане, население, принципы, гласность.
Российское местное самоуправление - динамично развивающийся институт, вызывающий по-прежнему множество дискуссий как в теоретическом плане, так и с практической стороны. Правовое регулирование местного самоуправления развивается настолько стремительно, что создается впечатление о его стихийном характере. Доказательством тому являются множественные изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года1, которых уже насчитывается более полусотни. Во многом причиной такого бурного нормотворчества являются потребности правоприменительной практики.
Вместе с тем, данное явление наталкивает на мысли о совершенно очевидных пробелах концептуального характера, свидетельствует о проблемах муниципально-правовой теории. Отсутствие научно обоснованных, выверенных, отвечающих современным вызовам теоретических ориентиров в немалой степени влияет как на правовое регулирование, так и на организацию и деятельность местного самоуправления.
Муниципальное право, являясь достаточно молодой наукой, сформулировало на начальном этапе основные постулаты местного самоуправления, включая и общие принципы его организации, однако модернизационные процессы последнего времени оказывают влияние на государственные институты, меняют природу общества. В равной степени это относится и к местному самоуправлению. Возникла настоятельная потребность научного переосмысления и расстановки иных акцентов в некоторых основополагающих началах -принципах местного самоуправления.
Обозначенная проблема не осталась полностью без внимания, ряд авторов на протяжении последнего времени обращались к рассмотрению принципов местного самоуправления1 2. Имеются и более ранние работы, например,
1 СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
2 Беседина В. А. Принципы местного самоуправления и их реализация в современных условиях Российской Федерации (правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2004; Ха-бибуллин А. Р. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2007.
109
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
Т. А. Мироновой, К. Ф. Шеремета1, но в последней принципу гласности отводится лишь второстепенная роль, что, по нашему мнению, не отвечает характеру развития гражданского общества в России в современных условиях.
Уяснению значимости и особой роли принципа гласности для отечественного самоуправления поможет обращение к рассмотрению его сущности и содержания с теоретико-правовых позиций.
Отметим, что научная конструкция «принцип гласности местного самоуправления» является производной от общетеоретической категории «принцип гласности», поскольку понятийный аппарат будет отличаться лишь сферой приложения данного принципа - областью местного самоуправления. Полагаем необходимым обратиться к более детальному анализу названной теоретической категории - «принцип гласности».
В качестве отправного исходного положения здесь выступает понятие «принцип». В переводе с латинского «принцип» (principium - начало, основание) означает основное исходное положение какой-либо теории, учения и т. п.1 2 Более поздние энциклопедические издания привносят в это толкование дополнение о том, что «принцип» является основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных систем, в том числе и общественных, социальных3.
В правовой теории понимание данного термина также видоизменялось в зависимости от сущности государства, развитие которого, как известно, связано с правом. Принципы права объективно обусловлены характером общественных отношений, на которых базируется определенная система права, характер принципов нельзя определять в отрыве от социально-экономических условий, структуры и содержания государственной власти, принципов построения и функционирования всей политической системы общества4. Так, в праве советского периода под принципами понимали исходные руководящие идеи, лежащие в основе права и находящие свое осуществление не только в юридической форме, но и в тех общественных отношениях, которые его опо-средуют5. Как отмечает Г. Н. Муромцев, советская правовая доктрина не признавала за принципами статуса источника права, устанавливая, что принципы права не имеют собственной формы выражения, не могут быть критерием легитимности законодательства и применяться судом при его пробельности6.
1 Миронова Т. А. Принципы местного самоуправления // Актуальные проблемы правоведения в современный период / под ред. В. Ф. Воловича. - Томск: изд. Томского гос. ун-та, 1996; Шеремет К. Ф. Система и содержание общих принципов организации местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. - М., 1998. - С. 38-55.
2 Краткий словарь иностранных слов / под ред. С. М. Локшиной. - М.: Русский язык, 1987. - С. 396.
3 Современный словарь иностранных слов. - СПб., 1994. - С. 490.
4 Теория государства и права / под ред. В. Г. Стрекозова. - М., 1996. - С. 216.
5 Явич Л. С. Общая теория права. - Л., 1976. - С. 149.
6 Муромцев Г. Н. Принципы права // Теория права и государства / под ред. Г. Н. Манова. -М.: БЕК, 1996. - С. 172.
110
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
В то же время в некоторых зарубежных государствах общие принципы права прямо закрепляются в законе в качестве источника права. Так, например, обращаться к общим принципам права в случае пробелов в законодательстве предписывается судье в гражданских кодексах Австрии, Греции, Испании, Италии, Египта1. Согласимся с мнением Г. Н. Муромцева, полагающего, что сформировавшееся в развитых государствах понимание принципов права приемлемо и для России1 2.
В работах современных авторов присутствуют различные точки зрения на проблему определения понятия принципов. В обобщенном виде это представлено А. Р. Хабибуллиным, отмечающим два основных подхода, первый из которых определяет принцип как основу, первоначало, элемент сущности, то есть нечто объективное, имманентно присущее предмету или явлению. Задачу исследователя в этом случае автор сводит к выявлению объективных принципов, выражающих сущность предмета или явления3 4. Во втором подходе автор вычленил определение принципа как руководящей идеи или исходного положения какого-либо учения (организации, деятельности). В данном подходе выходит на первый план субъективный фактор. А. Г. Хабибуллин указывает, что сторонники такого подхода часто и без необходимых обоснований рассматривают принципы как синоним цели, ориентиры, направления, руководящие идеи, которые у разных субъектов деятельности могут диаметрально
4
отличаться .
Полагаем, что в контексте нашего исследования более приемлемым видится первый подход, и, поскольку целью анализа является определение специфических черт одного из общих принципов местного самоуправления - гласности, то, следуя указанному подходу, необходимо отметить в теоретической конструкции «принцип» такую характерную черту, как объективную, независимую от субъективного толкования или субъективного правоприменения закономерность. Теория права выделяет три группы принципов: общие, межотраслевые и отраслевые. Общие принципы определяют наиболее существенные черты права в целом, которые действуют с одинаковой силой во всех отраслях права вне зависимости от характера и специфики регулируемых ими общественных отношений5. Общие принципы, по мнению Жана-Луи Бержеля, составляют базу всякой юридической конструкции. Юридические правила могут быть сформулированы и могут развиваться только с оглядкой на общие принципы права и при их участии; правила должны согласовываться с общими принципами. Далее он справедливо заключает, что общие принципы в широ-
1 Муромцев Г. Н. Принципы права // Теория права и государства / под ред. Г. Н. Манова. -М.: БЕК, 1996. - С. 174.
2 Там же. - С. 177.
3 Хабибуллин А. Р. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Казань, 2007. - С. 13-14.
4 Там же. - С. 15.
5 Теория государства и права / под ред. В. Г. Стрекозова. - М., 1996. - С. 216.
111
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
ком смысле составляют каркас юридической мысли и играют важную роль в интерпретации закона1. Теоретики права относят к общим принципам справедливость, демократизм, гуманизм, равенство всех перед законом, законность и некоторые другие1 2. Принцип гласности не выделяется здесь как самостоятельный принцип, поскольку он не является всеобъемлющим для российской правовой системы, не составляет ее содержания.
Вместе с тем, принцип демократизма, в основу которого положено народовластие, предполагающее привлечение граждан к управлению государством, участию в осуществлении местного самоуправления, нельзя рассматривать без такой правовой категории, как информированность граждан, учет их мнения при принятии важных государственных или местных решений, т. е. то, что составляет содержание понятия «гласность».
Этот термин произошел от древнерусского «глас», т. е. «голос». Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова определяет гласность как открытую и полную информацию всего населения о любой общественно значимой деятельности и возможность ее свободного и широкого обсуждения3. Исходя из данного определения, нетрудно выделить два составляющих элемента понятия «гласность» - открытость и информированность населения, граждан. Подтверждение этому можно найти в Большом юридическом словаре, где гласность раскрывается как общеправовой термин, означающий максимальную открытость тех или иных общественно значимых процедур и процессов (деятельности органов представительной и исполнительной власти, судов, органов местного самоуправления, порядка избрания и формирования соответствующих органов, обсуждения законопроектов, разрешения различных споров, функционирования общественных объединений и т. д.), и широкое информирование о них населения4.
По мнению известного конституционалиста А. Н. Кокотова, гласность характеризует общество с точки зрения состояния его информационной системы, информотока, играющего для общества ту же роль, что и кровоток для человека. Наглухо закрытые информационные базы при невысоком информационном потоке - это страшнейшие тромбы, которые в любой момент способны привести общество к летальному исходу. Развитый, проникающий во все поры общества информационный поток, соединяющий между собой все его составные части, делает общество жизнестойким, позволяет лучше приспосабливаться к постоянно изменяющимся внешним условиям существования. Гласность высвечивает социально значимые проблемы5.
1 Жан-Луи Бержель. Общая теория права. - М.: NOTA BENE, 2000. - С. 178, 180.
2 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. - М.: Юристъ, 2005. -С. 168-171.
3 Ожегов С. И., Шведов Н. Ю. Толковый словарь русского языка. - 4-е изд. - М., 2001. -С. 132.
4 Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева. - М., Инфра, 2006. - С. 133.
5 Конституционное право России / под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. - М.: Норма, 2008. - С. 234-235.
112
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
Полагаем, что принцип гласности является составляющим элементом одного из общих принципов права - принципа демократизма, необходимым правовым «кирпичиком» в его сложной и многоаспектной конструкции. Оставаясь таковым, принцип гласности в чистом виде самостоятельно входит в группу отраслевых принципов, которые характеризуют наиболее существенные черты конкретной отрасли права - муниципального права, т. е. науки о местном самоуправлении.
Становится очевидным своеобразие данного принципа, его комплексный характер, проявляющийся в том, что принцип гласности в теории права выступает, с одной стороны, как необходимый (ключевой) элемент более широкого понятия - демократизма, одного из общих принципов права. С другой стороны, гласность проявляется как самостоятельный отраслевой принцип муниципального права - принцип гласности местного самоуправления. Будучи в этом случае более конкретным и предметным по содержанию, он нуждается в научно-теоретическом осмыслении и уточнении.
В этой связи обратимся к определению понятия «принципов местного самоуправления», которое теоретиками муниципального права представляется разнопланово. Так, А. Н. Костюков определяет принципы местного самоуправления как руководящие идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, обязательные для органов государственной и муниципальной власти1. По мнению И. И. Овчинникова, общие принципы местного самоуправления представляют собой объективные закономерности общественно-политического, социально-экономического развития местного самоуправления, его территориального устройства, организационной структуры, используемых форм прямой демократии, материально-ресурсного и финансового обеспечения, выраженные в виде определенных теоретических дефиниций и правовых положений, и применяемые в научных исследованиях и в практической деятельности по формированию основ местного самоуправления1 2.
Понятие принципов, несмотря на сравнительно короткий срок развития местного самоуправления в постсоветский период, претерпело значительные изменения. Характерной является трансформация данного понятия даже у одних и тех же авторов. Так, например, В. И. Фадеев в 1994 году применял правовую конструкцию «принципы местного самоуправления»3, а в более поздних своих работах он уже отказывается от этого термина и начинает говорить «об общих принципах организации местного самоуправления»4. Представляет
1 Муниципальное право / под ред. А. Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ, 2011. - С. 102.
2 Овчинников И. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - М.: РАГС, 2010. - С. 102.
3 Фадеев В. И. Муниципальное право России: учеб. пособие. - М., 1994. - С. 33.
4 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Проспект, 2006. - С. 98.
113
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
научный интерес в этой связи и изменение взглядов автора на содержание исследуемого понятия. В упомянутой ранней работе он предлагал под принципами местного самоуправления понимать обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами1. В более поздний период автор значительно дополняет данную конструкцию и под общими принципами организации местного самоуправления понимает закрепляемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований1 2.
В науке муниципального права не только вопрос о понятии принципов местного самоуправления рассматривается по-разному, но и их набор не является жестко закрепленным. Поэтому ученые-муниципалисты предлагают различные перечни принципов, и не всегда в их числе присутствует принцип гласности местного самоуправления. Авторы классического учебника по муниципальному праву О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев отмечают, что формулирование конкретного перечня принципов местного самоуправления - задача, по сути невыполнимая, любой законодательно установленный перечень был бы неполным и не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержание общих принципов местного самоуправления3.
Следует заметить, что и федеральный законодатель, назвав закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», также не представил в нем конкретный перечень принципов. Отчасти поэтому в ряде учебников по муниципальному праву такой важный вопрос остался без внимания4, хотя тенденции развития местного самоуправления, его закономерности как раз и отражаются в общих принципах местного самоуправления, а последние оказывают значительное влияние на многие процессы муниципального строительства. Другие авторы в число принципов исследуемый нами принцип гласности местного самоуправления не включили5.
1 Фадеев В. И. Муниципальное право России: учеб. пособие. - С. 33.
2 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - М.: Проспект, 2008. - С. 97.
3 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. - С. 98.
4 Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: учеб. пособие. - М.: Юстицин-форм, 2009; Муниципальное право России: учебник для бакалавров / под ред. А. Н. Кокотова. -М.: Юрайт, 2012.
5 Малько А. В., Корсаков С. В. Муниципальное право России: учебник. - М.: Юрайт, 2011. - С. 21-29.
114
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
Вместе с тем, следует отметить, что большинство ученых, по разному интерпретируя набор принципов, предлагая различные их классификации, включают в них, наряду с другими, принцип гласности.
Например, А. Н. Костюков отнес к принципам, закрепляющим формы осуществления населением права на местное самоуправление, наряду с многообразием организационных форм осуществления местного самоуправления, сочетанием представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан, выборностью органов и должностных лиц местного самоуправления, коллегиальностью и единоначалием в деятельности местного самоуправления, принцип гласности местного самоуправления1. Автор не дает точного определения понятию данного принципа, а ограничивается лишь описательными характеристиками. По его мнению, реализация принципа гласности в местном самоуправлении означает открытый характер деятельности его субъектов, систематическое информирование о ней населения. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления1 2. Отсюда можно выделить две характерные черты принципа гласности - открытость деятельности местного самоуправления и информированность населения.
О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев к общим принципам организации местного самоуправления отнесли (кроме перечисленных вышеназванным автором) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления и его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; ответственность органов местного самоуправления перед населением; законность в организации и деятельности местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гласность деятельности местного самоуправления. Причем авторы выделяют среди перечисленных принципов специфические и универсальные, которые распространяют свое действие в рамках государства и всей системы местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти3. К таковым они относят гласность.
Согласимся с данным мнением и отметим эту очень важную составляющую принципа гласности. Универсальный характер исследуемого принципа доказывает его правовую востребованность на всех стадиях организации
1 Муниципальное право / под ред. А. Н. Костюкова. - М.: Юнити, 2011. - С. 103-106.
2 Там же. - С. 105.
3 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Проспект, 2008.- С.101-102.
115
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
и деятельности местного самоуправления - при формировании органов местного самоуправления, при осуществлении населением местного самоуправления непосредственно, при формировании и исполнении местного бюджета и т. п. Трудно назвать какую-либо сферу деятельности местного самоуправления, реализация которой может осуществляться без соблюдения гласности, за исключением очевидных ограничений, установленных законодателем, например, связанных с соблюдением государственной тайны.
Универсальность принципа гласности выдвигает необходимость к переосмыслению его места в системе всех принципов местного самоуправления, адекватного правового регулирования, на чем мы остановимся чуть позже. Пока же заметим, что теоретико-правовая недооценка места принципа гласности не отвечает сегодняшним вызовам времени в части усиления контроля населения и других институтов гражданского общества за деятельностью власти (государственной и муниципальной).
Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию связал дальнейшее развитие демократии в стране с возможностью не только выбирать власть, но и постоянно эту власть контролировать, оценивать результаты ее работы1. Возможности для такой оценки и контроля на уровне местного самоуправления создает реализация принципа гласности.
О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев, не давая точного определения, называют гласность важным элементом демократической системы управления государством и обществом. С помощью гласности, по их мнению, обеспечиваются демократизм управленческой деятельности, ее подконтрольность обществу, а также возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование1 2. Следует подчеркнуть в представленной характеристике еще один, ранее не упоминавшийся элемент - возможность граждан влиять на выработку решений органов и должностных лиц местного самоуправления.
И еще одно мнение об исследуемом принципе представляется необходимым привести, поскольку оно является красноречивым свидетельством эволюции института гласности. А. И. Коваленко 15 лет назад отметил, что принцип гласности проявляется как право на информацию через свободу печати и слова, собраний, доступ к материалам и документам, демократическую деятельность средств массовой информации, отчеты должностных лиц местного
1 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 г. // Российская газета. - 2012. - 13 дек.
2 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. - С. 117.
116
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
самоуправления перед населением1. Нельзя не отметить узкую направленность этого толкования, сводящего смысл принципа лишь к свободе печати, слова, собраний. Приводим его с целью показать, что гласности вообще не бывает, она всегда является производным продуктом развития государства и права. Происходящие в государстве процессы налагают отпечаток на многие правовые категории, преломляют их под определенным углом зрения. Поэтому и сегодня не только возможно, но и необходимо по иному взглянуть на принцип гласности местного самоуправления, наполнить его современным содержанием.
Проведенный научно-теоретический анализ понятия принципа гласности местного самоуправления позволяет сделать некоторые выводы. Принцип гласности, хотя и не рассматривается правовой наукой в качестве самостоятельного принципа права, однако является необходимым и логическим элементом более широкого правового понятия - демократизма. Вместе с тем, он выступает одним из самостоятельных отраслевых принципов муниципального права, имеет при этом характерные признаки: специфическую сферу воздействия - местное самоуправление, собственный объект воздействия - деятельность местного самоуправления, обеспечивая открытость этой деятельности, подконтрольность населению и общественным институтам, информирование органами местного самоуправление населения о своей работе, реализацию возможности граждан влиять на решение вопросов местного значения.
Выявленные специфические черты принципа гласности местного самоуправления нуждаются в более детальной характеристике.
В части сферы воздействия принципа следует указать на ограничение ее определенными территориальными пределами, т. е. территориями, на которые распространяется местное самоуправление. Статья 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.1 2 устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях федерального значения. Соответственно, отсюда вытекает очень важный вывод о том, что принцип гласности местного самоуправления предполагает открытость в деятельности органов местного самоуправления, их обязанность информировать граждан о своей работе в равной степени в любом муниципальном образовании, независимо от его вида, численности жителей, географического положения в рамках государства.
К муниципальному образованию теория муниципального права относит не всякую территорию, а лишь соответствующую определенным критериям. Это населенная территория, в пределах которой осуществляется местное само-
1 Муниципальное право: учебник / под ред. А. И. Коваленко. - М.: Новый юрист, 1997. -С. 25.
2 СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
117
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
управление в целях решения вопросов местного значения, имеются находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, выборные и иные органы местного самоуправления1.
Таким образом, реализация принципа гласности местного самоуправления тесно связана со своеобразной несущей конструкцией - муниципальным образованием, внутри которого управленческая муниципальная деятельность должна следовать определенным ориентирам и быть связанной определенными обязательствами. Не теряют в этом смысле своей актуальности слова Л. А. Велихова, классика российского местного самоуправления, который в своей известной работе «Основы городского хозяйства» отмечает, что местные нужды (вопросы местного значения) лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних1 2. Муниципальные органы, сформированные населением, решающие вопросы жизнеобеспечения муниципальных образований в интересах жителей, обязаны информировать граждан о своей деятельности, обеспечивать полную и достоверную информацию о вопросах, решаемых ими, принятых решениях.
В этой связи будет логичным уточнить объект, на который направлено воздействие принципа гласности местного самоуправления. Обособленность института местного самоуправления, заключающегося в самостоятельной под свою ответственность деятельности населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, порождает своеобразие и в вопросе об объекте. В целом его можно определить как деятельность по решению вопросов местного значения. Именно в данной сфере, следуя принципу гласности местного самоуправления, должны обеспечиваться открытость, доступ к информации. Это относится в равной степени к характеру деятельности, ее направлению, степени эффективности. Вместе с тем, из вышеприведенного определения местного самоуправления следует, что решать вопросы местного значения могут как органы местного самоуправления, сформированные населением, так и население самостоятельно путем местного референдума, муниципальных выборов, сходов граждан, публичных слушаний, правотворческой инициативы и иных форм непосредственного осуществления местного самоуправления. Показательными в этом плане являются и две конституционные нормы. Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Статья 132 предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно управля-
1 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Указ. соч. - С. 25.
2 Велихов Л. А. Основы городского хозяйства // Говоренковой Т. М. Читаем Велихова вместе. - М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. - С. 66.
118
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
ют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения1.
В этой связи деятельность самого населения (а не только органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения тоже должна осуществляться на основе принципа гласности. При подобном подходе мнение теоретиков О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, приводимое нами ранее о том, что реализация принципа гласности означает открытый характер деятельности органов местного самоуправления, систематическое информирование о ней на-селения1 2 представляется неточным и нуждается в очевидном дополнении в части открытости деятельности населения по самостоятельному решению вопросов местного значения, общественному контролю за этой деятельностью.
Продолжая рассматривать круг участников муниципальной деятельности, следует отметить, что кроме перечисленных двух главных субъектов в ней могут принимать участие и иные лица, хотя и намного реже, чем первые, например, местные общественные организации. Так, в 2009-2010 годах городская молодежная экологическая организация «Розовый одуванчик» в лице председателя А. А. Иванова неоднократно участвовала в проводимых собранием депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» публичных слушаниях в качестве эксперта с выдачей письменных экспертных заключений по вопросам о проекте генерального плана города Йошкар-Ола, планировке и межевании территории в городском округе, о программе комплексного социального развития городского округа на 2009-2016 годы3. Подобные примеры не являются единичными и общественную составляющую муниципальной деятельности необходимо также учитывать. Более того, имеется специальная законодательная норма статьи 17 Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года, обязывающая органы местного самоуправления решать вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений с участием последних4.
Становится очевидным, что данная проблема тесно соприкасается с такими теоретическими понятиями, как правоотношение и субъекты правоотношения. Из классического определения М. Н. Марченко следует, что правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение, участники которого являются носителями юридических прав и обязанностей,
1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 1993. - 25 дек.
2 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. - С. 117.
3 О взаимодействии общественных институтов с представительными органами местного самоуправления: материалы научно-практической конференции / Мар. гос. ун-т. - Йошкар-Ола, 2010. - С. 8.
4 СЗ РФ. - 1995. - № 21. - Ст. 1930.
119
Марийский юридический вестник
Выпуск 10
охраняемых и гарантируемых государством1. Теоретики муниципального права, адаптируя приведенное понятие к муниципально-правовой науке, определили муниципально-правовые отношения как регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций1 2. Подчеркнем, что авторы называют правоотношения по организации и деятельности не органов местного самоуправления, а всего местного самоуправления, что значительно расширяет круг участников, т. е. субъектов муниципальных правоотношений. Муниципально-правовая наука к числу таких субъектов относит население, граждан, органы и должностных лиц местного самоуправления как прямых участников. Вместе с тем, выделяются субъекты, которые в той или иной степени оказывают содействие в осуществлении местного самоуправления: органы территориального общественного самоуправления, объединения муниципальных образований, органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации.
Не вдаваясь подробно в содержание и особенности муниципальных правоотношений, субъектами которых выступают отнесенные к последней группе участники, заметим, что применительно к нашему исследованию принципа гласности местного самоуправления необходимо учитывать весь субъектный состав участников муниципальных правоотношений т. е. участников муниципальной деятельности. В связи с этим будет правомерным определить, что реализация принципа гласности связана не только с деятельностью органов местного самоуправления или населения муниципального образования, но и с любой другой деятельностью, направленной на решение вопросов местного значения, осуществляемой субъектами муниципальных правоотношений.
Таким образом, в теоретической конструкции принципа гласности местного самоуправления логичное место заняли и субъекты, осуществляющие специальный вид деятельности по местному самоуправлению, заключающейся в решении разнообразного круга вопросов, отнесенных законодателем к вопросам местного значения. Именно вся эта деятельность в соответствии с принципом гласности должна носить открытый характер, именно о ней должны быть информированы население, граждане, общественные институты, иные институты гражданского общества.
Принцип гласности местного самоуправления выступает с теоретических позиций как необходимая основа, первоначало для тесного взаимодействия всех субъектов местного самоуправления: органов местного самоуправления, населения муниципального образования, институтов гражданского общества,
1 Марченко М. Н. Теория государства и права: учебник. - М., 2008. - С. 585.
2 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. - С. 23.
120
2013
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
что соответствует и природе института местного самоуправления. Справедливыми видятся слова А. И. Коваленко, который отметил, что природа местного сообщества как коммунального территориального образования предполагает определенный уровень доверия и тесного общения ее граждан1. Автор не ограничился данным суждением и указал на формы, которые проявляются как:
1) право населения муниципального образования на доступ к информации в повседневной деятельности местного самоуправления;
2) комплекс условий организации волеизъявления граждан муниципального образования1 2.
Проведенный научно-теоретический анализ сущности и содержания принципа гласности местного самоуправления доказывает не вполне убедительную современную его характеристику, что настоятельно диктует необходимость внесения в него уточнений и конкретизации, в том числе концептуального характера.
D. S. Mikheev
ESSENCE AND CONTENTS OF THE PRINCIPLE OF PUBLICITY OF THE LOCAL GOVERNMENT: THEORETICAL AND LEGAL ASPECTS
The local government is carried out according to the basic principles among which there is a publicity. In article new theoretical approaches to the contents and value of this principle are reasoned.
Keywords: local government, citizens, population, principles, publicity.
МИХЕЕВ Денис Степанович - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: Mikheev_DS@mail.ru
MIKHEEV Denis Stepanovich - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: Mikheev_DS@mail.ru
1 Коваленко А. И. Муниципальное право: учебник. - М.: Новый юрист, 1997. - С. 25.
2 Там же. - С. 26.
121
