CC BY
33уцк 342
понятие принципа гласности местного самоуправления
Д.с. Михеев
Анализируется понятие принципа гласности местного самоуправления, его место в системе общих принципов, особенности проявления на современном этапе развития института местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление; принцип гласности; население; органы местного самоуправления; граждане; принцип; развитие.
D.S. Mikheev. CONCEPT OF THE PRINCIPLE OF PUBLICITY OF LOCAL GOVERNMENT
In article the concept of the principle of publicity of local government, its place of system of the general principles, features of manifestation at the present stage of development of institute of local government is analyzed.
Keywords: local government; principle of publicity; population; local governments; citizens; principle; development.
Местное самоуправление характеризуется несколькими принципами, в числе которых следует отметить принцип гласности. В условиях демократизации государственных и муниципальных институтов он приобретает особую значимость, что побуждает к определению его понятия, теоретических основ. Научная конструкция «принцип гласности местного самоуправления» является производной от общетеоретической категории «принцип гласности», поскольку понятийный аппарат отличается лишь сферой приложения данного принципа -областью местного самоуправления.
В качестве отправного исходного положения здесь выступает понятие «принцип». В переводе с лат. «принцип» (рппЫршт - начало, основание) означает основное исходное положение какой-либо теории, учения и т.п. В правовой теории понимание данного термина видоизменялось в зависимости от сущности государства, развитие которого, как известно, связано с правом. Так, в праве советского периода под принципами понимали исходные руководящие идеи, лежащие в основе права и находящие свое осуществление не только в юридической форме, но и в тех общественных отношениях, которые его опосредуют [14]. Как отмечает Г.Н. Муромцев, советская правовая доктрина не признавала за принципами статуса источника права, устанавливая, что принципы права не имеют собственной формы выражения, не могут быть критерием легитимности законодательства и применяться судом при его пробельности [9].
В то же время в некоторых зарубежных государствах общие принципы права прямо закрепляются в законе в качестве источника пра-
ва. Так, например, обращаться к общим принципам права в случае пробелов в законодательстве предписывается судье в гражданских кодексах Австрии, Греции, Испании, Италии, Египта [9]. Согласимся с мнением Г.Н. Муромцева, полагающего, что сформировавшееся в развитых государствах понимание принципов права приемлемо и для России [9].
Теория права выделяет три группы принципов: общие, межотраслевые и отраслевые. Общие принципы определяют наиболее существенные черты права в целом, которые действуют с одинаковой силой во всех отраслях права вне зависимости от характера и специфики регулируемых ими общественных отношений [12]. Общие принципы, по мнению Жана-Луи Бержеля, составляют базу всякой юридической конструкции. Юридические правила могут быть сформулированы и могут развиваться только с оглядкой на общие принципы права и при их участии; правила должны согласовываться с общими принципами. Далее он справедливо заключает, что общие принципы в широком смысле составляют каркас юридической мысли и играют важную роль в интерпретации закона [10]. Теоретики права относят к общим принципам справедливость, демократизм, гуманизм, равенство всех перед законом, законность и некоторые другие [5]. Принцип гласности не выделяется здесь как самостоятельный принцип, поскольку он не является всеобъемлющим для российской правовой системы, не составляет ее содержания.
Вместе с тем принцип демократизма, в основу которого положено народовластие, предполагающее привлечение граждан к управлению государством, участию в осущест-
92
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2013. №3(13)
влении местного самоуправления, нельзя рассматривать без такой правовой категории, как информированность граждан, учет их мнения при принятии важных государственных или местных решений, т.е. то, что составляет содержание понятия «гласность».
Этот термин произошел от древнерус. «глас», т.е. «голос». Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова определяет гласность как открытую и полную информацию всего населения о любой общественно значимой деятельности и возможность ее свободного и широкого обсуждения [10]. Исходя из данного определения нетрудно выделить два составляющих элемента понятия «гласность» - открытость и информированность населения, граждан, подтверждение чему можно найти в Большом юридическом словаре, где гласность раскрывается как общеправовой термин, означающий максимальную открытость тех или иных общественно значимых процедур и процессов (деятельность органов представительной и исполнительной власти, судов, органов местного самоуправления, порядка избрания и формирования соответствующих органов, обсуждения законопроектов, разрешения различных споров, функционирования общественных объединений и т.д.) и широкое информирование о них населения [2].
Полагаем, что принцип гласности выступает составляющим элементом одного из общих принципов права - принципа демократизма. Однако, оставаясь таковым, принцип гласности в чистом виде самостоятельно входит в группу отраслевых принципов, которые характеризуют наиболее существенные черты конкретной отрасли права - муниципального права, т.е. науки о местном самоуправлении.
Становится очевидным своеобразие данного принципа, его комплексный характер, проявляющийся в том, что принцип гласности в теории права выступает, с одной стороны, как необходимый элемент понятия более широкого - демократизма, одного из общих принципов права. С другой стороны, гласность проявляется как самостоятельный отраслевой принцип муниципального права - принцип гласности местного самоуправления. Будучи в этом случае более конкретным и предметным по содержанию он нуждается в научно-теоретическом осмыслении и уточнении.
Понятие принципов, несмотря на сравнительно короткий срок развития местного самоуправления в постсоветский период, претерпело значительные изменения. Характерной является трансформация данного понятия даже у одних и тех же авторов. Так, например,
В.И. Фадеев в 1994 г. применял правовую конструкцию «принципы местного самоуправления» [13], в то время как в более поздних своих работах он уже отказывается от этого термина и начинает говорить «об общих принципах организации местного самоуправления» [4].
В науке муниципального права не только вопрос о понятии принципов местного самоуправления рассматривается по-разному, но и их набор не является жестко закрепленным. Поэтому ученые предлагают различные перечни принципов, и не всегда в их числе присутствует принцип гласности местного самоуправления. Авторы классического учебника по муниципальному праву О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что формулирование конкретного перечня принципов местного самоуправления - задача, по сути, невыполнимая, любой законодательно установленный перечень был бы неполным и не отражал бы с исчерпывающей полнотой содержание общих принципов местного самоуправления [4].
Следует заметить, что и федеральный законодатель, назвав Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», также не представил в нем конкретный перечень принципов. Отчасти поэтому в ряде учебников по муниципальному праву такой важный вопрос остался без внимания [3; 7], хотя тенденции развития местного самоуправления, его закономерности как раз и отражаются в общих принципах местного самоуправления, а последние оказывают значительное влияние на многие процессы муниципального строительства. Вместе с тем следует отметить, что большинство ученых, по-разному интерпретируя набор принципов, предлагая различные их классификации, включают в них наряду с другими принцип гласности.
Например, А.Н. Костюков отнес к принципам, закрепляющим формы осуществления населением права на местное самоуправление, наряду с многообразием организационных форм осуществления местного самоуправления, сочетанием представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан, выборностью органов и должностных лиц местного самоуправления, коллегиальностью и единоначалием в деятельности местного самоуправления принцип гласности местного самоуправления [6]. Автор не дает точного определения понятию данного принципа, а ограничивается лишь описательными характеристиками. По его мнению, реализация принципа гласности в местном самоуправлении означает открытый характер деятельности его субъектов, систематическое информирование о ней
населения. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления. Отсюда можно выделить две характерные черты принципа гласности - открытость деятельности местного самоуправления и информированность населения.
О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев к общим принципам организации местного самоуправления отнесли (кроме перечисленных вышеназванным автором) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления и его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; ответственность органов местного самоуправления перед населением; законность в организации и деятельности местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гласность деятельности местного самоуправления. Причем авторы выделяют среди перечисленных принципов специфические и универсальные, которые распространяют свое действие в рамках государства и всей системы местного самоуправления - как самостоятельного уровня публичной власти [4].
К таковым они относят гласность. Согласимся с данным мнением и отметим эту очень важную составляющую принципа гласности. Универсальный характер исследуемого принципа доказывает его правовую востребованность на всех стадиях организации и деятельности местного самоуправления - при формировании органов местного самоуправления, осуществлении населением местного самоуправления непосредственно, формировании и исполнении местного бюджета и т.п. Трудно назвать какую-либо сферу деятельности местного самоуправления, реализация которой может осуществляться без соблюдения гласности, за исключением очевидных ограничений, установленных законодателем, например, связанных с соблюдением государственной тайны.
Универсальность принципа гласности выдвигает необходимость к переосмыслению его места в системе всех принципов местного самоуправления, адекватного правового регулирования. Теоретико-правовая недооценка
места принципа гласности не отвечает сегодняшним вызовам времени в части усиления контроля населения и других институтов гражданского общества за деятельностью власти (государственной и муниципальной).
Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию связал дальнейшее развитие демократии в России с возможностью не только выбирать власть, но и постоянно эту власть контролировать, оценивать результаты ее работы [11].
Возможности для такой оценки и контроля на уровне местного самоуправления создает реализация принципа гласности. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, не давая точного определения, называют гласность важным элементом демократической системы управления государством и обществом. С помощью гласности, по их мнению, обеспечиваются демократизм управленческой деятельности, ее подконтрольность обществу, а также возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование [4]. Следует подчеркнуть в представленной характеристике еще один ранее не упоминавшийся элемент - возможность граждан влиять на выработку решений органов и должностных лиц местного самоуправления.
И еще одно мнение об исследуемом принципе представляется необходимым привести, поскольку оно является красноречивым свидетельством эволюции института гласности. А.И. Коваленко 15 лет назад отметил, что принцип гласности проявляется как право на информацию через свободу печати и слова, собраний, доступ к материалам и документам, демократическую деятельность средств массовой информации [8]. Нельзя не отметить узкую направленность этого толкования, сводящего смысл принципа лишь к свободе печати, слова, собраний. Приводим его с целью показать, что гласности вообще не бывает, она всегда является производным продуктом развития государства и права. Происходящие в государстве процессы налагают отпечаток на многие правовые категории, преломляют их под определенным углом зрения. Поэтому и сегодня не только возможно, но и необходимо по-иному взглянуть на принцип гласности местного самоуправления, наполнить его современным содержанием.
Проведенный научно-теоретический анализ понятия принципа гласности местного самоуправления позволяет сделать некоторые выводы. Принцип гласности хотя и не рассма-
94
вестник Российского университета кооперации. 2013. №3(13)
тривается правовой наукой в качестве самостоятельного принципа права, однако является необходимым и логическим элементом более широкого правового понятия - демократизма. Вместе с тем он выступает одним из самостоятельных отраслевых принципов муниципального права, имеет при этом характерные признаки: специфическую сферу воздействия - местное самоуправление; собственный объект воздействия: деятельность местного самоуправления, обеспечивая открытость этой деятельности, подконтрольность населению и общественным институтам, информирование органами местного самоуправления населения о своей работе, реализацию возможности граждан влиять на решение вопросов местного значения.
Список литературы
1. Бержель Жан-Луи. Общая теория права. М.: NOTA BENE, 2000.
2. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М.: Инфра, 2006.
3. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учеб. пособие. М.: Юстицин-форм, 2009.
4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципаль-
ное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2006.
5. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2005.
6. Муниципальное право / под ред. А.Н. Костюкова. М.: Юнити, 2011.
7. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / под ред. А.Н. Кокотова. М.: Юрайт, 2012.
8. Муниципальное право: учебник / под ред.
A.И. Коваленко. М.: Новый юрист, 1997.
9. Муромцев Г.Н. Принципы права// Теория права и государства / под ред. Г.Н. Манова. М.: БЕК, 1996.
10. Ожегов С.И., Шведов Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 2001.
11. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 г. // Рос. газ. 2012. 13 дек.
12. Теория государства и права / под ред.
B.Г. Стрекозова. М., 1996.
13. Фадеев В.И. Муниципальное право России: учеб. пособие. М., 1994.
14. Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976.
МИХЕЕВ Денис Степанович - кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой уголовного права и процесса. Марийский государственный университет. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: Miheeva_TN@energy. mari.ru
MIKHEEV, Denis Sergeevich - Candidate of Law, Associate Professor, Head of the Department of Criminal Law and Procedure. Mari State University. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: Miheeva_TN@ energy.mari.ru
УДК 342
проблемы имплементации европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в российское законодательство
В.Я. Неказаков
Анализируется опыт имплементации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также решений Европейского Суда по правам человека в российское законодательство. Освещается роль и значение актов Верховного Суда Российской Федерации для применения конвенционных норм и актов ЕСПЧ в правоприменительной практике федеральных судов.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; имплементация; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод; Европейский Суд по правам человека; правовая система; российское законодательство; закон.
V.Ya. Nekazakov. THE PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS AND BASIC FREEDOMS INTO THE RUSSIAN LEGISLATION
The author analyses the experience of implementation of the European Convention on Human Rights and the European Court's Rulings into the Russian legislation. He examines several powers of
