CC BY
144
O.V. Shipunova
The Essence and Implementation Problems of the Municipal Demographic Policy in the Field of Fertility
The essence of the municipal demographic policy in birth rate is revealed. The powers of local government bodies in terms of their ability to influence the development of demographic processes in the country are assessed.
Key words and word combinations: demographic policy, birth rate, local authorities.
Раскрывается сущность муниципальной демографической политики в области рождаемости. Дана оценка полномочий органов местного самоуправления с точки зрения их возможности оказывать влияние на развитие демографических процессов в стране.
Ключевые слова и словосочетания: демографическая политика, уровень рождаемости, органы местного самоуправления.
УДК 314.15 БКК 60.74
О.В. Шипунова
СУЩНОСТЬ И ПРОБЛЕМЫ
РЕАЛИЗАЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ
ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ
ПОЛИТИКИ
В ОБЛАСТИ
РОЖДАЕМОСТИ
В
' третье тысячелетие наша страна вступила в условиях сокращения численности своего населения. Депопуляция происходит под двойным давлением - сверхсмертности и низкого уровня рождаемости - и становится реальной угрозой национальной безопасности России. Эта тревожная тенденция может быть переломлена только путем проведения целенаправленной государственной демографической политики, важнейшей составной частью которой станут меры повышения рождаемости. Именно этот процесс, по нашему убеждению, в наибольшей степени в настоящее время определяет параметры воспроизводства населения.
Демографическая политика в области рождаемости осуществляется органами власти разных уровней, поэтому существует проблема установления оптимального набора полномочий, компетенции и ответственности для каждой из управленческих структур.
В общенациональном масштабе управление рождаемостью заключается в определении стратегического вектора соответствующей политики, создании равных возможностей воспроизводства населения в пределах разных территорий государства. Разрабатывающие и реализующие мероприятия демографической политики региональные органы власти, в свою очередь, стремятся наилучшим
18
2011 • ВЕСТНИК ПАГС
образом учесть специфику субъектов Федерации, их экономические, природноклиматические, исторические, социокультурные, религиозные и этнические особенности.
Основную же функциональную нагрузку по непосредственной реализации мероприятий демографической политики и формированию соответствующей социальной инфраструктуры несут муниципальные органы власти. Именно на них лежит особая ответственность за применение всех видов имеющихся ресурсов, направленных на обеспечение конкретных мероприятий. Местный уровень власти призван в значительно большей мере конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной демографической политики в области рождаемости, привязать их к особенностям тех или иных муниципальных образований. Таким образом, местное самоуправление логически завершает целостную систему регулирования демографических процессов в стране.
Представляется, что имеющийся иерархический подход в организации управления процессами рождаемости не только позволяет максимально полно использовать возможности регионов и муниципалитетов в проведении демографической политики, но и повышает эффективность мер демографической политики, адресованных разным группам населения.
Муниципальная власть наиболее близка к конкретным людям и их потребностям, ее структуры подотчетны населению, а жители, как правило, готовы поддержать предлагаемые властью мероприятия и оказать содействие их проведению [1, с. 127; 2, с. 18]. Это, несомненно, создает благоприятные условия проведения демографической политики в области рождаемости органами местного самоуправления. Однако значимость деятельности муниципалитетов в обозначенной области, ее важность на современном этапе недостаточно осознаны обществом, в том числе учеными.
Содержание муниципальной демографической политики определяется совокупностью делегируемых государственных полномочий и инструментария собственных целевых программ муниципалитетов [3, с. 128]. В частности, в ведение органов местного самоуправления переданы важные рычаги управления, которые нельзя отнести непосредственно к демографической политике, но которые способны оказывать влияние на развитие демографических процессов. К ним могут быть отнесены принятие стратегических документов развития территорий, организация сбора статистических показателей, установление тарифов на некоторые услуги, учреждение печатных средств массовой информации [4, ст. 17]. Кроме того, государство возложило на органы местного самоуправления задачи по обеспечению малоимущих граждан жилыми помещениями, реализации системообразующих элементов дружественной женщинам политики (обеспечение доступности дошкольных образовательных учреждений, повышение квалификации и переподготовка для женщин, имеющих детей, сохранение репродуктивного здоровья населения в части организации оказания первичной медико-санитарной и медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов).
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 19
Решение указанных вопросов местного значения в области образования, здравоохранения, жилищной политики требует значительных материальных и финансовых затрат. Программно-целевое финансирование отдельных мероприятий не должно подменять базовые финансовые источники формирования местных бюджетов. Несмотря на необходимость разграничения доходов между бюджетами различных уровней в полном соответствии со структурой их полномочий, «по вертикали» фактически имеются резкие отклонения в пропорциях между распределением бюджетной системы расходов и источниками их финансирования. Кроме того, население, проживающее на разных территориях, объективно имеет неравноценный доступ к социальным трансфертам. Хотя за счет приоритетных национальных проектов, федеральных целевых программ и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований была существенно увеличена финансовая поддержка муниципалитетов, главные проблемы финансового обеспечения местного самоуправления остаются нерешенными. Абсолютное большинство муниципальных образований по-прежнему дотационно и не имеет в ближайшей перспективе возможностей для перехода на самофинансирование [5, с. 81].
С точки зрения организационного обеспечения демографической политики в области рождаемости основная проблема заключается в том, что демографическая сфера выступает объектом управления для всех муниципальных структур, имеющих социальную направленность. Но не все из них обладают самостоятельным статусом в рамках профильных департаментов, для которых исполнение демографической функции не является основным направлением деятельности. Зачастую действия субъектов управления разобщены и противоречивы, что существенно затрудняет процедуру выработки эффективных рекомендаций и решений, не позволяет определить результативность деятельности конкретной структуры в преломлении на сферу демографии.
Отдельного внимания заслуживает проблема кадровой обеспеченности муниципальных органов, реализующих демографическую политику. Муниципальные образования, как правило, не имеют соответствующего научного и кадрового потенциала для разработки и обоснования соответствующих мер, осуществляемых в дополнение к общегосударственным мероприятиям. По этой же причине им сложно оценить степень эффективности проводимой демографической политики.
Еще одной проблемой, ограничивающей возможности местных органов власти в решении демографических проблем, является отсутствие надежной и подробной статистической информации, которая является исходной базой для планирования комплексного демографического развития любой территории. Существующая система сбора, систематизации и доведения до пользователей статистической информации базируется на соблюдении определенных требований Федеральной службы государственной статистики, а не на потребностях органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления. С одной стороны, это обусловлено объективными причинами - действующей технологией сбора информации, отсутствием содержательной и взвешенной концепции функционирования органов региональной и муниципальной стати-
20 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
стики. С другой стороны, сказывается отсутствие средств в соответствующих бюджетах на техническое оснащение, проведение дополнительных статистических наблюдений.
Принятый в 1997 г. Закон «Об актах гражданского состояния» [6] существенно сократил объем собираемых загсами сведений о каждом демографическом событии и совершающих его лицах. Отсутствие такой детализации может исказить результаты анализа рождаемости, обусловить неправильные выводы. В частности, невозможность рассчитать ряд показателей, характеризующих уровень рождаемости (например, суммарный коэффициент рождаемости по очередности рождения, показатель средней очередности рождения ребенка у матери), и учесть социально-экономические характеристики родителей затрудняет разработку новых мер демографической политики, полнее учитывающих особенности тех или иных групп населения, и оценку эффективности уже реализуемых мероприятий.
Неудовлетворительное на настоящем этапе нормативно-правое, финансовое, организационное, кадровое, информационное обеспечение муниципальной демографической политики закономерно приводит к тому, что комплексная реализация мероприятий, направленных на стимулирование рождаемости, не может быть осуществлена в должном объеме.
В зависимости от местных условий и приоритетов методы демографической политики могут быть дифференцированы на муниципальном уровне. Иначе говоря, при единой цели развития региона возможны разные способы ее реализации на локальном уровне. Единство активной демографической политики в области рождаемости должно заключаться не в унификации мероприятий, а в ее однонаправленности на разных уровнях управления процессом и достижении логического единства. Такой подход может выражаться на муниципальном уровне вплоть до предоставления адресатам демографической политики возможности выбора одного или нескольких из предлагаемых стимулов.
Библиографический список
1. Иванов В.Н. Местное сообщество - субъект реализации концепции устойчивого развития // Местное самоуправление в России: сб. статей / под ред. В.Б. Зотова. М., 2003.
2. Крамарова В.В. Институт публичных слушаний - форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9.
3. Сукнёва С.А. Региональная политика в области рождаемости населения в Республике Саха (Якутия) // Политика народонаселения: настоящее и будущее (Четвертые Валентеевские чтения), Москва, 7-9 апреля 2005 г. М., 2005.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 25 июля 2011 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2011. № 31. Ст. 4703.
5. Атаева А.Г. Финансовые проблемы муниципальных образований в аспекте реформы местного самоуправления // Теория и практика управления в социально-экономических системах: мат-лы IV науч.-практ. конф. (Челябинск, 10 марта 2010 г.) / Челяб. гос. ун-т. Челябинск, 2010.
6. Об актах гражданского состояния: Федер. закон от 15 нояб. 1997 г. № 143-ФЗ (в ред. от 1 июля 2011 г.) // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340; 2011. № 27. Ст. 3880.
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 21
