CC BY
369
УДК 347
СУЩНОСТЬ И ПОНЯТИЕ НЕКОММЕРЧЕСКИХ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
© Сергей Васильевич МЫСИН
г. Москва, Российская Федерация, кандидат юридических наук, e-mail: [email protected]
В статье автором выделяются и анализируются существенные признаки понятия некоммерческой неправительственной организации, раскрывается сущность явления данного объекта изучения.
Ключевые слова: некоммерческая неправительственная организация; признаки; понятие; сущность; российская некоммерческая неправительственная организация; иностранная некоммерческая неправительственная организация.
После распада СССР и становления Российской Федерации на путь демократических преобразований начали бурно развиваться институты гражданского общества. Значительное место в современной России в качестве существенного элемента контроля и влияния на происходящие общественно-политические, социальные и экономические процессы заняли некоммерческие неправительственные организации (далее - ННО).
Данное обстоятельство и готовность руководства нашей страны к открытому диалогу с российской и мировой общественностью обусловили появление на территории России большого количества представительств иностранных некоммерческих неправительственных организаций (ИННО), а также резкий рост числа российских некоммерческих организаций (НКО).
Как правило, деятельность организаций направлена на оказание помощи Правительству Российской Федерации и российскому обществу в целом в проведении демократических реформ. Для этого они организуют содействие государственным учреждениям, общественным организациям, а также группам населения и отдельным гражданам, выделяемым ими по профессиональному, этническому или иным признакам. Формы содействия включают финансирование, предоставление организационных и консультационных услуг, приглашение на стажировки и тому подобное. Международные гуманитарные программы по сути являются отдельными крупными проектами конкретных ИННО. Многие организации такого рода пользуются поддержкой правительственных учреждений своих стран, в т. ч. финансовой, и привлека-
ют значительные средства. При этом их деятельность охватывает практически все регионы нашей страны.
Таким образом, имеющееся множество организаций требует уяснения сущности явления некоммерческой неправительственной организации. Это возможно путем выделения существенных признаков определения понятия данного объекта изучения. В этих целях рассмотрим более подробно различные подходы к толкованию понятия ННО и дадим им собственную оценку.
Так, в юридической и научной лексике широкой общественностью употребляется термин «неправительственная организация» (Non-Govermental-Organisation, NGO). При этом с английского данный термин может быть переведен и как «негосударственная организация». Второй вариант перевода более четко определяет статус большинства этих институтов, стремящихся к независимости не только от правительств с их ведомственным контролем, но и в целом от любых государственных структур. В предлагаемой статье оба понятия - неправительственная организация и негосударственная организация - рассматриваются как синонимы.
Анализируя различные дефиниции организаций [1], С.В. Погорельская относит к национальным ННО организации, объединяющие в рамках одной страны общественные политические субъекты, представляющие интересы различных социальных групп и действующие как внутри своего государства, так и за его пределами. По ее мнению, это могут быть как организации, представляющие интересы различных социальных групп внутри собственного государства, так и ор-
ганизации, считающие себя, например, представителями интересов нуждающихся социальных групп из стран третьего мира, которые сами подобными структурами не располагают.
В подтверждение позиции С.В. Погорельской можно привести оценки Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, согласно которым «неправительственная организация - это некоммерческое (бесприбыльное) образование, членами которого являются граждане или ассоциации граждан одной страны и деятельность которого определяется коллективным волеизъявлением его членов с учетом нужд членов одной или более общин, с которыми сотрудничает эта организация» [2, с. 19].
Анализ норм Гражданского кодекса и федерального закона «О некоммерческих организациях» позволяет выделить следующие признаки, свойственные некоммерческим неправительственным организациям.
Согласно п. 1 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности....
Жесткость и конкретность данной формулировки дали основание многим ученым выделять именно этот признак в качестве основного, позволяющего отличать коммерческие организации от некоммерческих. Но в связи с этим возникают по меньшей мере два вопроса: какие цели может преследовать некоммерческая организация в процессе своей деятельности и может ли некоммерческая организация осуществлять предпринимательскую деятельность, извлекая при этом прибыль?
Ответ на первый вопрос содержится в п. 2 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях», который устанавливает, что некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи,
а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Представленный набор целей охватывает практически все стороны жизни общества. Однако и он не является исчерпывающим, т. к. сам закон предоставляет возможность его многократного расширения за счет иных целей (при условии, что они направлены на достижение общественных благ). Таким образом, закон сознательно обеспечивает некоммерческим организациям, как участникам гражданского оборота, предельно широкие возможности.
Однако при этом значительно возрастает степень важности правильного ответа на второй вопрос.
Пункт 2 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях» позволяет этим организациям осуществлять предпринимательскую деятельность, хотя и с некоторыми ограничениями. Согласно ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), предпринимательская деятельность определяется как источник получения прибыли. Как же соотносятся понятия «цель деятельности», «прибыль» и «предпринимательская деятельность» применительно к некоммерческим неправительственным организациям, если в качестве основного критерия деления на некоммерческие и коммерческие организации выделяется цель деятельности?
Многие исследователи некоммерческих неправительственных организаций в поисках определения понятия рассматриваемого явления отмечают, что такой критерий, как цель осуществления деятельности, не является достаточно четким и всеобъемлющим [3] и даже является весьма нечетким [4, с. 6]. По их мнению, сам факт закрепления за некоммерческими организациями права заниматься предпринимательской деятельностью приводит к стиранию грани между коммерческими и некоммерческими организациями, и поэтому данный критерий классификации юридических лиц можно признать неудовлетворительным.
Однако, по мнению автора, речь должна идти не только о целях деятельности организации, но и о целях ее создания. Цель создания организации позволяет выделить из общей массы организаций те из них, которые удовлетворяют наиболее значимые потребности общества и государства, потребности,
которые в большинстве случаев не могут быть реализованы на основе имущественной, материальной заинтересованности организации. Важнейшей особенностью некоммерческих организаций, указывает П.Ю. Гамоль-ский, являются цели, для которых они создаются [4, с. 6]. Эти цели весьма разнообразны - от оказания благотворительной помощи детям-инвалидам до организации торговли на рынке ценных бумаг и реструктуризации кредитных организаций, но ни одна некоммерческая организация не может быть создана ради получения прибыли. Однако некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность, если доходы от этой деятельности направляются на достижение целей, ради которых они были созданы.
По мнению автора, было бы желательным для каждой формы некоммерческой организации с учетом специфики сферы ее деятельности законами и иными правовыми актами (в т. ч. и приказами министерств и иных заинтересованных ведомств) определить примерный перечень возможных видов предпринимательской активности, которые она вправе осуществлять (например, как в п. 2 ст. 47 закона Российской Федерации от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании»).
Кроме такого признака некоммерческой неправительственной организации, как отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности, законодатель выделяет еще один - запрет на распределение прибыли, полученной в результате осуществления некоммерческой организацией предпринимательской деятельности, между ее участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ и п. 1 ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
И.В. Елисеев считает, что запрет распределения прибыли некоммерческими организациями воспринимается как единственно четкий критерий, позволяющий отделять некоммерческие организации от коммерческих [5]. Как отмечает Л.И. Якобсон, некоммерческое хозяйствование отличается специфическими способами балансировки прав и обязанностей, в результате чего ограничивается не столько возможность получения средств, сколько направления и формы их использования [6, с. 43]. Запрет на распределение прибыли некоммерческими неправительственными организациями является обязатель-
ным элементом их правового статуса, призванным обеспечить целевое использование имущества этих организаций.
Этот запрет вытекает из логики построения законодательства о некоммерческих организациях, поскольку допущение распределения прибыли в указанных организациях входило бы в противоречие с формально провозглашаемыми целями их деятельности. Ведь организации, зарегистрированные как некоммерческие, обязаны всю свою прибыль расходовать только на достижение целей создания организации.
По мнению автора, запрещаться должно именно распределение прибыли, а не ее получение. Должны устанавливаться и ограничения на использование имущества некоммерческой неправительственной организации ее учредителями (членами), причем в период как ее функционирования, так и ликвидации. Необходимо установить верхний потолок оплаты труда участников (членов) некоммерческой организации, рассчитанный в отношении к официально установленному минимуму заработной платы, с тем чтобы исключить попытки коммерциализации деятельности организации со стороны ее работников, в т. ч. и ее учредителей.
В то же время не все формы некоммерческих организаций соответствуют такому критерию, как нераспределение прибыли между участниками. В российском законодательстве есть одно существенное исключение, которое не вписывается в рамки нормативно закрепленного определения некоммерческой организации. Согласно п. 5 ст. 116 ГК РФ потребительские кооперативы могут распределять полученные от предпринимательской деятельности доходы между своими членами. В связи с этим на потребительские кооперативы не распространяется ФЗ «О некоммерческих организациях» (п. 3 ст. 1 данного закона), а их деятельность, помимо Гражданского кодекса, регламентируется рядом специальных законов, таких как закон Российской Федерации от 19 июня 1992 г. «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации», федеральный закон от 8 декабря
1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», федеральный закон от 15 июня
1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» и др.
Из указанного признака некоммерческих организаций, по мнению Д. Степанова, вытекает еще один, не менее существенный их признак: они формально-юридически не
имеют внутренних инвесторов, т. е. лиц, которые в обмен на вложения в имущество организации получают известные права требования к юридическому лицу, пропорциональные сделанным вложениям, позволяющие осуществлять управление такой организацией [7, с. 7]. Некоммерческие организации лишены внутренних инвесторов, поскольку для них не предусматривается механизм возврата инвестиций или предоставления прав корпоративного контроля пропорционально сделанным имущественным вложениям. Более того, законодатель, как правило, запрещает подобные механизмы в отношении некоммерческих организаций.
Участники некоммерческих неправительственных организаций не имеют не только вещных, но и никаких иных прав на их имущество, а в случае ликвидации организаций не имеют права на получение своих имущественных взносов. Имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, направляется для использования в целях, предусмотренных учредительными документами в качестве основных целей деятельности некоммерческих организаций, или на благотворительные цели, а если это не представляется возможным, то в доход государства. Исключение составляют потребительские кооперативы и некоммерческие партнерства, члены которых вправе получить ликвидационную квоту, если иное не предусмотрено законом или учредительными документами данной организации (п. 7 ст. 63 ГК РФ; п. 3 ст. 8 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Следует обратить внимание на то, что при формулировании второго признака некоммерческих неправительственных организаций осталось не учтенным то обстоятельство, что некоммерческая организация может получать материальные поступления не только в виде прибыли как результата предпринимательской деятельности, но и в виде других материальных поступлений, не являющихся прибылью. В случае неосуществления некоммерческой организацией предпринимательской деятельности в качестве источников ее финансирования выступают
целевые поступления на содержание организации, членские и вступительные взносы учредителей и участников организации, их долевые (паевые, целевые) вклады, благотворительные пожертвования и другие материальные поступления, не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, не составляющие прибыль.
Запрет на распределение прибыли неравнозначен запрету на распределение доходов. Возможности распоряжения иными, кроме прибыли, видами доходов остались, таким образом, неурегулированными. Между тем поступления из иных источников финансирования могут составлять значительный, а в ряде случаев практически весь объем финансирования некоммерческой неправительственной организации.
В связи с этим при разграничении коммерческих и некоммерческих организаций, по мнению автора, следовало бы говорить о запрете на распределение этими организациями между своими учредителями (участниками) не прибыли, а дохода.
В качестве третьего отличительного признака некоммерческих организаций в законодательстве выделяется их специальная правоспособность. Специальная правоспособность по смыслу ст. 49, 50 и 52 ГК РФ -это способность юридического лица иметь гражданские права, необходимые для осуществления той деятельности, которой ему разрешено заниматься по закону и которая отражена в его учредительных документах, и нести гражданские обязанности, связанные с этой деятельностью. Как указано в п. 1 ст. 49 ГК РФ, некоммерческие организации могут иметь только специальную правоспособность. Никаких исключений для отдельных организационно-правовых форм некоммерческих неправительственных организаций действующим законодательством не предусмотрено. Так, согласно п. 1 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческая организация может осуществлять один вид деятельности или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством Российской Федерации и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, которые предусмотрены ее учредительными документами.
Таким образом, законодатель достаточно четко устанавливает требование, чтобы не-
коммерческая организация в своей деятельности не только следовала целям, ради достижения которых она создана, но и чтобы сами виды этой деятельности были четко определены учредительными документами. В противном случае при осуществлении некоммерческой организацией деятельности, не соответствующей целям и предмету ее деятельности, совершенные некоммерческой организацией сделки могут быть признаны недействительными.
По нашему мнению, систему признаков, характеризующих некоммерческие неправительственные организации, необходимо дополнить еще одним - это независимость от государственного финансирования (по закону допускается лишь экономическая поддержка со стороны государства) в силу добровольности волеизъявления, объединения сил и ресурсов в виде членских, вступительных взносов, пожертвований и прочих источников негосударственного добровольного финансирования, в т. ч. и предпринимательских доходов для достижения уставных целей.
Для некоммерческой организации характерным является целевой порядок использования имущества и особенно целевой порядок расходования денежных средств. Оценка
финансово-хозяйственной деятельности некоммерческой организации возможна только по критерию соответствия использования ею имущества в соответствии с уставными целями. В то же время действующее законодательство не содержит норм, позволяющих точно определить, какое именно использование имущества следует считать соответствующим целям деятельности некоммерческих организаций [8].
Такая неопределенность, с одной стороны, порождает ситуации, когда некоммерческая организация тратит непропорционально много средств на свое содержание в ущерб целям, ради которых она создавалась, а с другой - не позволяет однозначно сказать, может ли, например, некоммерческая организация накапливать средства на планируемые долгосрочные программы, является ли целевым использованием денежных средств их расходование на оказание материальной помощи работникам организации и т. д.
В целом в качестве критериев разграничения организаций на коммерческие и некоммерческие представляется целесообразным руководствоваться признаками, указанными в табл. 1.
Таблица 1
Различия между коммерческими и некоммерческими организациями
Сравниваемые позиции Коммерческие организации Некоммерческие организации
Цель деятельности Извлечение прибыли Исключает извлечение прибыли как цели. Вся полученная прибыль направляется на цели создания организации
Распределение прибыли Между участниками Не распределяется между участниками, а направляется на достижение целей создания организации
Источник существования Получаемая прибыль Целевое финансирование или добровольные взносы, а также средства от осуществления коммерческой деятельности в случае, если такая деятельность разрешена уставом организации
Правоспособность Общая (имеют гражданские права и выполняют гражданские обязанности) Специальная (имеют только гражданские права и обязанности, которые предусмотрены учредительными документами и соответствуют целям деятельности)
Законодательные акты, определяющие форму организации ГК РФ и отдельные федеральные законы (например, федеральный закон от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»; федеральный закон от 08.02.1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью») ГК РФ и федеральные законы (закон «О некоммерческих организациях», федеральный закон от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»; федеральный закон от 19.05.95 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», закон Российской Федерации от 19.06.1992 г. «О потребительской кооперации (потребительских обществах и их союзах) в Российской Федерации»; федеральный закон от 11.08.1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», закон Российской Федерации от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании»; федеральный закон от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и т. д.)
Таким образом, под российской некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, обладающая специальной правоспособностью и независимая от государственного финансирования.
Иностранная некоммерческая неправительственная организация, действующая на территории Российской Федерации, обладает всеми характерными чертами российской НКО. Вместе с тем российским законодательством для нее определены два дополнительных признака [9].
1. ИННО создается за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства.
2. Учредителями (участниками) ИННО не являются государственные органы.
Таким образом, под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, обладающая специальной правоспособностью и независимая от государственного финансирования, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.
В заключение необходимо отметить, что понятия «российская некоммерческая организация» и «иностранная некоммерческая неправительственная организация» являются элементами общей терминологической системы, которая позволяет рассматривать деятельность разноплановых организаций на территории Российской Федерации. Их введение в понятийный оборот подтверждено закономерностями развития международных отношений в целом. Каждое из этих понятий
обладает определенными признаками и занимает свое место в понятийном ряду. Их единообразное толкование и точное применение общественными и научными деятелями составляет важную предпосылку для развития России как демократического правового государства.
1. Погорельская С.В. Неправительственные организации и политические фонды во внешней политике Федеративной республики Германии / Институт науч. информ. по обществ. наукам РАН. М., 2007. С. 19-20.
2. Правовые основы деятельности НПО в Российской Федерации. Проблемы и направления совершенствования / Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций. М., 2004.
3. Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003.
4. Гамольский П.Ю., Толмасова А.К. Некоммерческие организации: бухгалтерский учет, налогообложение и правовой статус. М., 2004.
5. Елисеев И.В. Некоммерческие организации // Гражданское право. / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1998.
6. Якобсон Л.И. Некоммерческий сектор экономики: проблемы правового регулирования // Государство и право. 1992. № 3.
7. Степанов Д. Формы реорганизации некоммерческих организаций // Приложение к ежемесячному юридическому журналу «Хозяйство и право». 2003. № 10.
8. О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций: федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ: по состоянию на 30 декабря 2006 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ст. 38. С. 228-244.
9. О некоммерческих организациях: федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ: по состоянию на 5 апреля 2010 г. п. 4 ст. 2 // Российская газета. 2010. 18 апр.
Поступила в редакцию 23.01.2012 г.
UDC 347
ESSENCE AND NOTION ON NON-COMMERCIAL NON-GOVERNMENT ORGANIZATIONS Sergey Vasilyevich MYSIN, Moscow, Russian Federation, Candidate of Law, e-mail: [email protected] In the article the author points out and analyzes the main features of notion of non-commercial non-government organization, reveals the essence of this object of study.
Key words: non-commercial non-government organization; features; notion; essence; Russian non-commercial nongovernment organization; foreign non-commercial non-government organization.
