CC BY
25Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
DOI 10.47643/1815-1329_2022_7_30 УДК 342.4
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В США JUDICIAL POWER AND LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES SELF-GOVERNMENT IN THE USA БАСАНОВА Наталья Вячеславовна,
бакалавр ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: basanovanata@icloud.com;
КЮКЕНОВ Данзан Валерьевич,
бакалавр ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: kukenovdanzan@gmail.com;
ОМЕЛЬЧАК Дмитрий Владимирович,
бакалавр ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: 777dhrode777@gmail.com;
ТУГУСОВА Баина Юрьевна,
бакалавр ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: tugusova00@mail.ru;
Basanova Natalia Vyacheslavovna,
Bachelor FGBOU VO "KalmSU named after B.B. Gorodovikov". 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: basanovanata@icloud.com;
Kyukenov Danzan Valerievich,
Bachelor FGBOU VO "KalmSU named after B.B. Gorodovikov". 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: kukenovdanzan@gmail.com;
Omelchuk Dmitry Vladimirovich,
Bachelor FGBOU VO "KalmSU named after B.B. Gorodovikov". 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: 777dhrode777@gmail.com;
Tugusova Baina Yurievna,
Bachelor FGBOU VO "KalmSU named after B.B. Gorodovikov". 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: tugusova00@mail.ru
Краткая аннотация: в работе рассмотрены вопросы, связанные с особенностями судебной системой в США. Отмечено, что Верховный суд играет серьезную роль в жизни американского государства и системе высших органов государственной власти, реально участвуя в системе сдержек и противовесов. Также дана характеристика системы органов местного самоуправления в США. Показано, что органы местного самоуправления в США, будучи автономными образованиями, создаваемыми по инициативе граждан, одновременно выполняют функцию конечных исполнителей программ и проектов федерального правительства и властей штатов.
Abstract: the paper considers issues related to the peculiarities of the judicial system in the United States. It is noted that the Supreme Court plays a serious role in the life of the American state and the system of supreme state authorities, really participating in the system of checks and balances. The characteristic of the system of local self-government in the USA is also given. It is shown that local self-government bodies in the USA, being autonomous entities created on the initiative of citizens, simultaneously perform the function of the final executors of programs and projects of the federal government and state authorities.
Ключевые слова: суд, США, Конституция, власть, органы местного самоуправления.
Keywords: court, USA, Constitution, government, local governments.
Для цитирования: Басанова Н.В., Кюкенов Д.В., Омельчак Д.В., Тугусова Б.Ю. Судебная власть и органы местного самоуправления в США // Аграрное и земельное право. 2022. № 7(211). С. 30-33. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_7_30.
For citation: Basanova N. V., Kyukenov D. V., Omelchuk D. V., Tugusova B. Yu. Judicial power and local bodies self-government in the USA // Agrarian and Land Law. 2022. No. 7(211). pp. 30-33. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_7_30.
Статья поступила в редакцию: 15.05.2022
В Конституции США закреплено: «Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени устанавливаться и учреждаться Конгрессом» (разд. 1 ст. III) [1, с.69]. Организация и деятельность судов регулируется кроме Конституции также Законом о судебной системе 1789 г. Судебная власть основана на таких принципах, как независимость судей и подчинение их только закону, состязательность процесса, равенство сторон и других, традиционных для демократического правосудия.
Следует отметить, что судебная система США достаточно сложна. Выделяются два уровня органов правосудия: федеральная судебная система и судебная система штата, Федеральная судебная система состоит из трех звеньев: Верховного суда США, возглавляющего всю федеральную судебную систему и являющегося высшей судебной инстанцией, апелляционных судов и окружных судов. Судебная власть в США принадлежит Верховному суду и нижестоящим судам (в наше время это 11 апелляционных и 89 окружных - в штатах, по одному - в округе Колумбия и Пуэрто-Рико). Одновременно с этими судами существуют судебные системы штатов и специальные суды [2, с.66]. По Конституции «судебная власть распространяется на все дела, разрешаемые по закону и по справедливости, возникающие на основе данной Конституции, законов Соединенных Штатов Америки и международных договоров, заключенных США» [2, с.71]. Судьи за свою деятельность получают вознаграждение.
Верховный суд включает 9 судей, находящихся в должности «до тех пор, пока их поведение является безупречным» [3, с.199]. Судьи
назначаются Президентом с согласия Сената. Важно отметить, что в США помимо указанных в Конституции функций Верховный суд стал исполнять функции органа конституционного контроля. Верховный суд в обязательном порядке рассматривает вопрос о конституционности актов Конгресса в следующих случаях: 1) когда апелляционный суд считает, что законодательный акт Конгресса США нарушает Конституцию, законы или международные договоры; 2) когда федеральный окружной суд или апелляционный суд считает, что акт Конгресса является неконституционным; 3) когда Верховный суд штата заявляет, что федеральный закон или договор является неконституционным; 4) когда апелляционный суд ставит вопрос о деле, решенному различно в двух окружных судах и по которому отсутствует окончательное решение Верховного суда.
Деятельность Верховного суда в области конституционного надзора весьма значительна. С 1803 по 1972 гг. им были признаны неконституционными полностью или частично 92 акта Конгресса, 796 положений конституций и законов штатов и 93 постановления муниципальных органов. За этот же период было отменено или изменено 143 своих собственных решений, что говорит о стремлении Верховного суда приспосабливать эти решения к меняющимся условиям жизни [3, с. 203]. Практика судебной власти в США показывает, что их независимость от исполнительной власти не является абсолютной, но все же судебные инстанции в подавляющем большинстве выносят вердикты, основанные не на политической целесообразности, а на нормах права [3, с. 203]. Таким образом, Верховный суд играет серьезную роль в жизни американского государства и системе высших органов государственной власти, реально участвуя в системе сдержек и противовесов.
Низовым звеном судебной системы США являются федеральные окружные суды. Вся территория страны разделена на судебные округа (иногда их называют районами). Границы этих округов не должны пересекать границы штатов. В каждом штате образовано от одного до четырех округов. Всего создано 95 окружных судов, в каждом из которых насчитывается от одного до 32 судей. Окружные суды рассматривают уголовные и гражданские дела, относящиеся к федеральной юрисдикции. Федеральные апелляционные суды рассматривают апелляции на решения окружных судов. Вся страна поделена на 12 апелляционных округов. Дела в апелляционной инстанции рассматриваются коллегией в составе трех судей, один из которых назначается главным [4, с. 389]. К ведению Верховного суда США относится разрешение всех дел, касающихся послов и иных представителей иностранных государств, споров, стороной в которых являются США, споров между штатами и др. К числу важнейших полномочий Верховного суда США относится конституционный контроль. Особенности судебного конституционного контроля в США состоят в том, что, во-первых, конституционный контроль осуществляют все суды США и конституционное правосудие не выделяется из общего правосудия.
Во-вторых, конституционный контроль носит универсальный характер, т.е. распространяется на любой нормативный акт любого органа или должностного лица.
В-третьих, конституционный контроль носит деконцентрированный и казуальный характер, т.е. он осуществляется судом любого уровня при рассмотрении конкретного дела, в котором затронут законный интерес гражданина.
Наконец, конституционный контроль имеет относительный характер, т.е. решения суда о признании неконституционным какого-либо акта не являются общеобязательными, и признанная неконституционной норма не отменяется, а просто не применяется. Установлена жестко регламентированная процедура рассмотрения дел в Верховном суде. Участники процесса должны соблюдать регламент [4, с.411].
В США действуют и специальные суды: налоговые, таможенные, претензионные и т.д.
Судебная система штатов отличается большим разнообразием: в каждом штате существует своя судебная система. Судьи штата могут назначаться губернатором штата, могут избираться, т.е. способы формирования судов самые различные. Сроки их полномочий - от пожизненного до нескольких лет. Положение органов местного управления в государственном механизме США вызывает интерес у многих исследователей. Система местного самоуправления в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и правительств штатов, а также отсутствием прямого подчинения органов местного самоуправления государственной власти. В Конституции США отсутствуют нормы, напрямую регулирующие местное управление: статус, структура и функции местного (муниципального) управления устанавливаются на уровне штатов. В этой связи многие исследователи местного управления (самоуправления) в США нередко используют понятие: «муниципалитеты - креатура штатов», подразумевая под этим полную зависимость (в большинстве случаев) местных органов власти от власти субъектов федерации [4, с. 413]. Однако и сами федеральные власти могут устанавливать прямые и непосредственные контакты с муниципалитетами, прежде всего экономического порядка, через систему федеральных займов и субвенций - субсидий специального назначения. Указывая на важное значение займов и субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным центром и не существует ни одной функции местного самоуправления, где бы не была принята соответствующая федеральная программа [2, с. 212].
Несмотря на наличие большого числа административных, правовых и даже политических проблем, связанных с федеральным финансированием деятельности муниципалитетов, государственные источники финансирования остаются основным способом вовлечения органов муниципального управления в сферу федерального регулирования. Выделяемые органам местного самоуправления федеральным бюджетом (также бюджетом штатов) субвенции служат решению нескольких основных задач. Во-первых, они призваны содействовать социально-экономическому развитию относительно отсталых территорий, что достигается дифференцированным подходом с учетом исторических, географических, экономических, демографических, этнических и других особенностей самоуправляющихся структур. Во-вторых, семьям с низким доходом, инвалидам и матерям одиночкам по программам социальной защиты предоставляются компенсации, льготы и услуги по установленным государством нормам: по всей стране введены нормативы набора продуктов питания (исходя из состава и численности семьи), жилья, медицинского и коммунального обслуживания. В-третьих, создаются возможности для выравнивания округов и городов по параметрам обеспечения занятости населения, подготовки кадров и образования. В-четвертых, субвенции являются дополнительным источником расходов местных бюджетов, способствуют оптимиза-
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2022. № 7(211)
ции налоговых ставок и распределению налогового бремени [2, с. 213].
Таким образом, органы местного самоуправления в США, будучи автономными образованиями, создаваемыми по инициативе граждан, одновременно выполняют функцию конечных исполнителей программ и проектов федерального правительства и властей штатов.
Власти штатов, в свою очередь, обладают всем необходимым набором прав и полномочий, позволяющих им курировать и направлять деятельность органов местного самоуправления. Каждый штат самостоятелен в этой области, и, как следствие, в стране функционирует 50 различных муниципальных систем. Их правовой статус определяется Конституциями и текущим законодательством штатов, а также муниципальными хартиями - документами, содержащими все нормы, регламентирующие деятельность соответствующих муниципальных образований. В целом же система правового регулирования органов местного самоуправления в США носит неоднозначный характер, поскольку складывается из множества подсистем местного, штатного и федерального уровня, довольно часто противоречащих один другому.
В настоящее время в США выделяют шесть традиционных видов административно-территориальных единиц со своими органами местного самоуправления: графства (counties); города (sities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns); тауншипы (townships), а также две нетрадиционные: специальные и школьные округа. Их классификация зависит от численности населения и степени урбанизации территорий, которые могут значительно колебаться и отличаться в этом отношении друг от друга. Так, например, статус «сити» имеют г. Шерилл (штат Нью - Йорк), насчитывающий около 3 тыс. жителей и 17-милионный г. Нью - Йорк и т. д. [5, с. 409]. Действующая в США система самоуправления достаточно жизнеспособна и гибка, что во многом объясняется постоянным вниманием к вопросам ее функционирования со стороны всех ветвей и уровней власти, а также заинтересованностью самого населения, потребности и нужды которого удовлетворяются в первую очередь на муниципальном уровне.
Важнейшую роль в американском самоуправлении играют муниципальные корпорации (сити, бороу, вилиджи, тауны), что обусловлено тем фактом, что они являются органами управления преимущественно в городах, где проживает 87 % населения страны и где потребность в социально-экономических и других службах, обеспечивающих жизнедеятельность человека, наиболее высока. Наряду с графствами они являются наиболее крупными структурами местного самоуправления в США. Графства - это своеобразные органы самоуправления, в большей мере типичные для сельской местности, где большая территория и невысокая численность населения. Территориально графства и муниципалитеты теснейшим образом связаны между собой, поскольку более половины муниципальных образований входят в состав графств (39 городов выделены из графств и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям и графствам). Главными рабочими органами в муниципалитетах являются советы, состав которых колеблется от 5 до 9 членов, а в городах с численностью более 500 тыс. - в среднем 13 человек [5, с. 409].
Муниципальные советы - органы выборные; определение результатов выборов в местные органы власти в США осуществляется в основном по мажоритарной системе относительного большинства. Примечательной особенностью здесь является то, что Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать своих кандидатов. Во многом это реакция на существовавшие в начале XX в. избирательные технологии, когда исход выборов решался количеством денег и силовым давлением со стороны партий, а не свободным волеизъявлением народа.
Выборностью и коллегиальностью не исчерпывается качественная характеристика работы муниципальных советов. Действенность представительного начала и эффективность местного самоуправления раскрываются так же в полномочиях и функциях органов муниципальной власти, в правовом статусе выборных лиц и их отношениях с местным населением, в уровне взаимодействия между правительственной и исполнительной властями внутри каждого муниципального образования. Органы местного управления, именуемые в США тауншипами и таунами - последняя «реликтовая» форма непосредственного (прямого) самоуправления народа - существуют только в 20 штатах. Их формальное отличие от муниципалитетов состоит в том, что их границы не зависят от концентрации населения: они могут включать в себя как редкозаселенные сельские районы, так и урбанизированные территории. Функции тауншипов менее широкие, чем у муниципалитетов, хотя в целом сходны с функциями последних [6, с. 28].
Высшим органом большинства таунов является ежегодное собрание всех жителей (таун-митинг), имеющих право голоса. На собраниях решаются все важнейшие вопросы местного сообщества - экономические, социальные, бытовые и т. п. Оно избирает совет из 3-5 человек, который действует как исполнительный орган в период между собраниями. Одновременно избираются другие должностные лица: клерк, казначей, асессор, констебль (полицейский), уполномоченный по дорогам, надзиратель за бедными и др. Некоторые из этих должностей могут назначаться советом; советы также могут назначать менеджеров для выполнения функций главного администратора тауншипа. Многие американские специалисты по государственному управлению в США считают форму таунов и тауншипов устаревшей, неэффективной и обреченной на постепенное исчезновение [6, с. 29]. Основными единицами регионального самоуправления в США являются графства (лишь в штате Луизиана такие территориальные образования называются приходами). Всего их насчитывается чуть более 3 тыс. и служат они главным образом для управления негородскими территориями. Первоначально графства создавались для реализации двух основных целей: оказания содействия штатам в проведении выборов и отправлении правосудия, а также для оказания различного рода услуг сельским жителям, включая строительство и поддержание порядка. Значение графств неодинаково в различных географических районах США. Так, например, на Юге они играют существенную роль в местном самоуправлении, в то время как в штатах Новой Англии значительная часть их функций выполняется таунами и тауншипами.
Как и в муниципалитетах, главные рабочие органы в графствах - советы. Они также избираются населением, хотя в некоторых графствах могут формироваться из должностных лиц сельских районов - таунов и тауншипов. Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, так как наряду с советами местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от этого органа власти: шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, супер интенданта школ, землемера графства [6, с. 30]. Шериф возглавляет полицию графства, производит
аресты, вызывает в суд и т. п. Основные функции атторнея - надзор за соблюдением законов, расследование преступлений, представительство интересов графства в суде. Расследование дел об убийствах проводит коронер. Асессор графства занимается установлением размеров налогов и контролирует их сбор. Аудитор наблюдает за правильностью расходования денежных средств графства и осуществляет контрольно-ревизионные функции. Если казначей выполняет функции руководителя финансовой службы, то на клерка возложены функции секретаря совета графства.
В зависимости от характера воздействия совета графств на административный персонал в США используются три основных формы управления графствами: комиссионная форма, форма «совет - менеджер», форма «мэр - совет» («совет - выборный руководитель») [6, с. 31].
1. Комиссионная форма была наиболее традиционной, но в настоящее время находится в состоянии упадка. Ее отличительной чертой является то, что совет графства выполняет как законодательные, так исполнительные функции, а в отдельных штатах и судебные. В этой форме не предполагается наличие высшего должностного лица. При комиссионной форме нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В качестве недостатков этой формы называются бесконтрольность и круговая порука, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.
2. Форма «совет - менеджер» преобладает на западе и в некоторых южных штатах. Для этой формы характерно назначение советом на определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Он подбирает необходимых лиц на важнейшие посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности и контролирует ее реализацию. За советом остаются полномочия по принятию постановлений в наиболее важных вопросах стратегического характера, установлению уровня налогов и утверждению бюджетных ассигнований.
3. Форма «мэр - совет» впервые появилась в 1835 г. В целом функции выборного руководителя аналогичны функциям менеджера из предыдущей формы, но выборный руководитель имеет еще и формальный статус главы территории. Его политическая роль и влияние зн ачи-тельно выше. Он наделяется правом вето на решения совета графства, имеет полномочия предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями. Форма «мэр - совет» воспроизводит построение органов федерации и поэтому носит условное название федеральной. Известны две разновидности этой модели (по аналогии с президентской республикой и парламентской): «сильный мэр - слабый совет», «слабый мэр - сильный совет».
Форма «сильный мэр - слабый совет» функционирует в большинстве крупных городов США. Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Эти и другие признаки позволяют говорить о наличии системы «сдержек и противовесов» в отношениях исполнительного и представительного органов, которые скорее обеспечивают не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях со стороны другой.
Кроме традиционных для США органов местного самоуправления (графств, муниципалитетов, тауншипов) для решения многих конкретных задач и вопросов, на местах создаются особые органы, выполняющие одну или несколько строго определенных функций (образование, водоснабжение, пожарная безопасность и т. п.) - «специальные округа». Они относительно автономны и самостоятельны в своих действиях от других органов местной власти и обладают правами юридического лица. В каждом специальном округе создается свой руководящий орган, состоящий, как правило, из 3-7 человек, избираемых населением, либо назначаемых властями штата или местными органами управления [6, с. 32]. Примерами такого рода самоуправляющихся единиц являются школьные округа, традиционно выделяемые в особую группу специальных округов, поскольку все школьное законодательство и руководство деятельностью школ в том или ином штате регулируется и осуществляется, наряду с департаментом просвещения штата, местными школьными кругами. В этих округах также создаются избираемые населением советы, которые наделены правом взимать специальный поимущественный налог для финансирования строительства и содержания школ, получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав, и под общим контролем штата и графства заниматься всеми практическими вопросами школьного образования. По сравнению с довоенным периодом, объем задач местного самоуправления в США значительно вырос. Причиной этого стали рост численности и запросов населения, сдвиги в социальной структуре общества, урбанизация, возросшие энергетические, транспортные, экологические и другие проблемы. Провозглашенный в начале 80-х гг. курс на «оздоровление экономики» сопровождается сокращением расходов на социальные, культурные и иные гражданские нужды, особенно беднейших слоев населения.
Библиогра фия:
1. Фурсенко А.А. Конституционный конвент // США: экономика, политика, идеология. - 1987. - №7. - С.64 - 72.
2. Согрин В.В. Политическая история США: XVII - XX вв. - М.: Весь мир, 2001. - 389 с.
3. Макинерни Д. США. История страны. Пер. с англ. Т. Мининой. - М.: Эксмо; СПб.: Мидгард, 2009. - 735 с.
4. Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. - М.: Юриспруденция, 2001. - 159 с.
5. Марышев А.А. Вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления (на примере опыта США) // Проблемы современной экономики. - 2008. - №3 (27). - С.408 - 411.
6. Медведев Н.П. О некоторых особенностях местного самоуправления в США. Опыт для России // Региональное и муниципальное управление: вопросы политики, экономики и права. - 2020. - Т.7. - №1 (19). - С.26 - 35.
References:
1. Fursenko A.A. Constitutional Convention // USA: economics, politics, ideology. - 1987. - No.7. - P.64-72.
2. Sogrin V. V. Political history of the USA: XVII - XX centuries. - Moscow: The Whole world, 2001. - 389 p.
3. McInerney D. USA. History of the country. Translated from the English by T. Minina. - Moscow: Eksmo; St. Petersburg: Midgard, 2009. - 735 p.
4. Alabastrova I.A. Fundamentals of American constitutionalism. - M.: Jurisprudence, 2001. - 159 p.
5. Malyshev A.A. Issues of interaction between state authorities and local self-government bodies (on the example of the US experience) // Problems of modern economy. - 2008. - №3 (27). - P.408 - 411.
6. Medvedev N.P. About some features of local government in the USA. Experience for Russia // Regional and municipal governance: issues of politics, economics and law. - 2020. - T.7. - №1 (19). - P.26-35.
