CC BY
369
В. В. Чулкое
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ НОРМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ЕЕ ВЛИЯНИЕ НА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Анализируются вопросы проверки Конституционным Судом РФ конституционности норм гражданского, налогового законодательства, а также законодательства об исполнительном производстве в сфере предпринимательской деятельности; делается вывод о необходимости принятия новых нормативных правовых актов в сфере предпринимательства с целью совершенствования системы норм предпринимательского права.
В практике предпринимательской деятельное™ нормы Конституции РФ, несмотря на прямое действие, иногда бывают трудно реализуемыми применительно к определенным правоотношениям или субъектам из-за отсутствия в федеральном законодательстве конкретизирующих их норм. Вместе с тем в современной России выявилась потребность в предсказуемом правоприменении, в стабильном истолковании правовых норм в области законодательства о предпринимательской деятельности. Щей о конституционно-правовом режиме устойчивого гражданского оборота содержатся в положениях Конституции РФ об обязанности государства гарантировать свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ)1. Поэтому вопросы экономического правосудия в решениях Конституционного Суда РФ имеют особое значение. Право должно стимулировать развитие экономических и предпринимательских отношений, но если само право находится в стадии рефррмирования, то пробелы, коллизии, разночтения на уровне конституционных норм может разрешить только Конституционный Суд РФ.
В обеспечении правовой стабильности при регулировании предпринимательских отношений большое значение приобретают правовые позиции, положенные Конституционным Судом РФ в основу своих решений, и конституционное истолкование им норм федеральных законов, которые, по существу, являются конституционными способами совершенствования правового регулирования предпринимательской деятельности.
Важной особенностью правовых позиций Конституционного Суда РФ, характеризующей их воздействие на правовое регулирование предпринимательской деятельности, по мнению автора, является их императивный характер. Акты Конституционного Суда РФ непосредственно применяются в правоприменительной деятельности в качестве правовых оснований при принятии судебных актов. Так, в частности, из 4608 постановлений, принятых Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ за период с декабря 1993 г. до 1 июля 2003 г., в 66 сделаны ссылки на акты Конституционного Суда РФ, а из 7501 постановления, принятого Федеральным арбитражным судом Центрального округа,— в 420,
В данной статье анализу подверглись решения Конституционного Суда РФ, принятые, в частности, в рамках проверки конституционности норм налогового а гражданского законодательства, законодательства об исполнительном производстве, в которых проблемы совершенствования правового регулирования предпринимательской деятельности проявились наиболее отчетливо*
Реализация в правоприменительной практике таких конституционных принципов, как ответственность, исполнение конституционной обязанности платить законно установленные налоги> затруднена тем, что налоговое законодательство изобилует многочисленными пробелами, неточностями и коллизиями. Много противоречий выявляется в сфере налоговых отношений между нормативными актами федерального и регионального уровней.
Конституционных норм, имеющих непосредственное отношение к налогам, в Конституции РФ сравнительно мало (ст. 57, а «и» ч. 1 ст. 72 и ч. 3 ст. 75 Конституции РФ). Однако количество дел, связанных с проверкой конституционности норм налогового законодательства, составляет значительную часть всех рассмотренных Конституционным Судом РФ дел. Одна из возможных причин — это «формирование общего — без существенных деталей и отдельных нюансов — налогового законодательства». Ошибочность такого подхода при формировании налогового законодательства, по мнению С. Д. Шаталова, изначально вносит в налоговые отношения элементы субъективизма, неопределенности и, следовательно, потенциальной конфликтности, что, в свою очередь, значительно увеличивает риск принятия ошибочных решений как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов2.
Так, в свое время возникли сложности в судебной практике при рассмотрении дел, связанных с бесспорным взиманием органами налоговой полиции с юридических лиц сумм сокрытого или заниженного дохода (прибыли) и штрафов за нарушение налогового законодательства, выявились проблемы в вопросе пределов ограничения права частной собственности при налогообложении.
Закон РФ от 24 июня 1993 г, № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции»3 (п. 2 и 3 ч. I ст. 11) предоставлял федеральным органам налоговой полиции право на основании Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О государственной налоговой службе РСФСР»4 (п. 8 и 9 ст. 7, ст. 8) и Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»5 (ст. 13) производить взыскание с юридических лиц сумм штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) в бесспорном порядке без их согласия.
‘Подобный порядок взыскания штрафных санкций вызывал негативное отношение налогоплательщиков,, поскольку отличался от общепризнанных правовых подходов, связанных с привлечением к ответственности. В науке проблема ответственности налогоплательщиков также не принижалась, поскольку в налоговом законодательстве воплощены по большей части общие, как точнее отметил С. Д. Шаталов, «общефилософские принципы, чрезвычайно трудные для практической реализации»6.
Между тем на практике при привлечении юридических лиц к ответственности за нарушение налогового законодательстваиндивидуальный подход к нарушителям
не осуществлялся, презумпция невиновности налогоплательщика как таковая не реализовывалась, поскольку налоговые органы, не доказывая как самого факта такого нарушения, так и степени вины юридического лица-налогоплательщика, производили взыскание сумм штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) в бесспорном порядке без их согласия. Взыскание недоимки по налогу, пеней и штрафов за нарушение налогового законодательства уже в самой сути подхода содержит противоречие, которое и проявилось на практике.
Так, А. В. Брызгалин, говоря о применении на практике мер финансовой ответственности без учета последствий налогового правонарушения, причин его совершения, степени вины налогоплательщика, считает, что такой подход оправдан «только на первых этапах становления и развития налоговой системы, поскольку в этом случае через него осуществляется укрепление налоговой дисциплины и воспитание у плательщиков навыков по безусловному выполнению налоговых обязательств»7.
Представляется, что использование правовых инструментов по принципу «все средства оправданы, лишь бы правильно “воспитать” налогоплательщика», рано или поздно должно было привести к правовому тупику. Как справедливо отмечает А. В. Курбатов, так как речь шла о штрафных санкциях, предусмотренных именно законодательством, то именно в силу такой формулировки налоговые органы получили право на бесспорное взыскание с юридических лиц и других штрафов, в частности, предусмотренных Законом РФ «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением»8, в котором бесспорный порядок взыскания этих штрафов не предусмотрен9.
В принципе такая конструкция позволяла различным органам (например, таможенным, валютного контроля) производить взыскание 8 бесспорном порядке с юридических лиц как всех видов налогов, сборов и иных обязательных платежей, так и штрафных санкций и пеней, которые по своей правовой природе отличаются друг от друга. Несмотря на то, что судебная практика исходила из того, что ответственность по налоговому законодательству сходна по своей правовой природе с административной ответственностью, на законодательном уровне эта проблема не была разрешена. Н. С. Малеин справедливо указывает на то, что ответственность может наступать только при наличии состава правонарушения, элементом которого является вина правонарушителя10.
Кроме того, отнесение в соответствии со ст. 13 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (в редакции от 22 декабря 1992 г.) указанных в ней штрафов, а также пеней за несвоевременную уплату налогов к финансовым санкциям затрагивало другой проблемный вопрос ■—- соотношение нрава на бесспорное взыскание с юридических лиц штрафных санкций с принципом неприкосновенности собственности. Гражданские права М01ут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо, в частности, в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 1 ГК РФ),
С. Г. Пепеляев высказывает суждение о том, что принцип неприкосновенности собственника является первичным по отношению к принципам иных отраслей
права* и толкование любого налогового закона должно осуществляться с позиции собственника. Именно поэтому общие условия применения ответственности к налогоплательщикам также должны исходить из этого положения11.
Например, В. Кочура считает, чего запрет изъятия имущества у собственника иначе как по решению суда должен быть распространен на отношения, регулируемые не только гражданским правом, поскольку имущественные отношения охватываются и другими отраслями права, в частности налоговым, бюджетным, административным. Между тем с этой позицией можно согласится только в отношении взыскания санкций за нарушение налогового законодательства, а не взыскания непосредственно налогов (недоимки по налогам), поскольку государство в данном случае не может обойтись без принудительного изъятия имущества12.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции»13 признал положения п. 2 и 3 ч. 1 ст.11 рассматриваемого Закона, предоставляющие федеральным органам налоговой полиции право на основании п. 8 и 9 ст. 7 и ст. 8 Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» и ст. 13 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» производить взыскание с юридических лиц сумм штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) в бесспорном порядке без их согласия, неконституционными и разъяснил, что конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы имеет публично-правовой, а не частно-правовой характер; с публично-правовым характером налога и государственной казны и с фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств (п. 3 мотивировочной части).
Взыскание суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли), а также различного рода штрафов выходит за рамки налогового обязательства и носит не восстановительный, а карательный характер и является наказанием за налоговое правонарушение. При производстве по делу о налоговом правонарушении подлежит доказыванию как сам факт такого нарушения, так и степень вины налогоплательщика, Согласно позиции Конституционного Суда РФ бесспорный порядок взыскания штрафов в случае несогласия налогоплательщика с решением органа налоговой полиции является превышением конституционно допустимого ограничения права, закрепленного в Конституции РФ, согласно которому никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (п. 5 мотивировочной части). .
Таким образом, суть правовой позиции Конституционного Суда РФ заключается в том, что налог и штраф за нарушение налогового законодательства — это разные по своей правовой природе категории. Если конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы дает право государству в лице уполномоченных органов бесспорно взыскивать с юридических лиц налог (недоимку по налогам) и пени за просрочку уплаты, то взыскание суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли), а также различного рода штрафов по своему
существу выходит за рамки налогового обязательства и, являясь наказанием за налоговое правонарушение, происходит в рамках административных отношений.
Реализация в гражданском законодательстве принципов частного права, в том числе свободы экономической деятельности, свободы договора, связана с государственной поддержкой и защитой предпринимательской инициативы, частного интереса как основы рыночной экономики.
Как справедливо отмечает В. Ф. Яковлев, один из главных аспектов соотношения гражданского законодательства и государства — это вопрос о соотношении публичного и частного права14, и, следовательно, публичных и частных интересов.
В российском законодательстве нет. каких-либо правил для определения баланса публичного и частного интересов, в связи с чем определенную значимость имеют решения Конституционного Суда РФ. Решение данных проблем не законодательным путем, а посредством судебного решения Конституционного Суда РФ можно показать на примере законодательства о банковских расчетах, где проявилась сложность соотношения гражданского и налогового законодательства.
Отношения между юридическими лицами и банками по поводу осуществления денежных операций по счету регулируются нормами гражданского законодательства (ст. 845-860 ГК РФ). Осуществляя расчеты, банки обязаны соблюдать установленный законодательством порядок использования юридическими лицами средств, поступающих на их расчетные (текущие) счета, имея в виду соблюдение очередности платежей, в том числе при недостаточности средств для исполнения всех платежных документов (ст. 855 ГК РФ). Вместе с тем банк независимо от содержания договора банковского счета обязан уже в силу налогового законодательства обеспечить своевременное и полное внесение в бюджет установленных платежей. В противном случае он несет ответственность за невыполнение этого условия. Именно налоговое законодательство (ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации») устанавливало первоочередной порядок исполнения банком платежных поручений на перечисление налогов в бюджет и во внебюджетные фонды.
В первоначальной редакции п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса РФ проблема конкуренции норм гражданского и налогового законодательств не стояла так остро, поскольку законодателем был выдержан определенный логический подход — прежде всего необходимо осуществлять списание денежных средств со счета юридического лица по требованиям кредиторов клиента, носящим бесспорный характер, который подтвержден судебными решениями либо вытекает из норм, установленных специальными законами, в частности законами о налогах, а затем производить списание по другим платежным документам в порядке календарной очередности. Следующими по значимости признавались требования, также носящие бесспорный характер, однако в отличие от указанных, это были требования государства как кредитора в налоговом обязательстве, при этом предполагалось списание только сумм недоимок по налогам и платежей во внебюджетные фонды, которое производилось по решениям налоговых органов.
После принятия Федерального закона от 12 августа 1996 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской
Федерации» ранее установленная очередность изменилась. Теперь приоритетное значение перед списанием со счета клиента банка денежных средств в погашение недоимок по налоговым платежам приобрели перечисление или выдача по платежным документам самого владельца счета денежных средств для расчетов по оплате труда, а также по отчислениям во внебюджетные фонды.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. Ка 21-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”»15 положение абзаца четвертого п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса РФ признано неконституционным, поскольку установленное в абзаце пятом этого пункта обязательное списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и внебюджетные фонды, означает только взыскание задолженности по указанным платежам на основании поручений налоговых органов и органов налоговой полиции, носящих бесспорный характер (п. 1 резолютивной части).
В данном Постановлении «развязан узел» из нестыкующихся норм гражданского и налогового законодательства и выражена принципиальная правовая позиция о разумном сочетании прав одних лиц с правами и интересами других. Выводы Конституционного Суда РФ были основаны на том, что достижение декларируемой законодателем цели с помощью предпринятого им регулирования не было и не могло быть обеспечено, поскольку оно, по существу, не исключает произвольного определения очередности выплат, что не согласуется с принципом равенства перед законом. Новая очередность, введенная п. 2 ст, 855 Гражданского кодекса РФ, даже если бы она облегчала положение с задолженностью по заработной плате работникам коммерческих организаций, создает трудности с формированием доходной части бюджета, что может привести к задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, поэтому дополнения и изменения п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса РФ16 не соответствуют критериям справедливости (п. 3 мотивировочной части).
В Постановлении также указано, что конституционные обязанности выплачивать вознаграждение за труд и платить законно установленные налоги и сборы не должны противопоставляться друг другу, так как установление жесткого приоритета для одной из них означает невозможность реализации, а следовательно, умаление равно защищаемых прав и законных интересов тех или иных граждан, что не соответствует Конституции РФ (п. 4 мотивировочной части).
Несмотря на то, что соответствующих изменений не было внесено в п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса РФ, законодатель, руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда РФ, в ст. 17 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 42-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год» и в ст. 32 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. Ка 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» указал, что впредь до внесения в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ изменений в п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса РФ списание средств по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также перечисление денежных средств для расчетов по оплате труда производятся
в порядке календарной очередности, т. е. данные платежи отнесены к одной очереди. Поскольку законодатель до настоящего времени не внес соответствующих изменений в п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса РФ, правоприменительная практика вынуждена руководствоваться не только указанными статьями федеральных законов, но и непосредственно указанным Постановлением Конституционного Суда РФ.
Показательно еще одно постановление Конституционного Суда РФ, оказавшее существенное влияние на совершенствование правоприменения норм об исполнительном производстве, в котором была решена проблема соотношения частных интересов с публичными в ситуации, возникшей при взыскании исполнительного сбора.
Порядок принудительного исполнения судебных решений определен в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»17. В п.1 ст. 77 данного Федерального закона установлен порядок распределения взысканных с должника денежных сумм, согласно которому первоначально удерживаются исполнительский сбор, штрафы, взыскиваются расходы по совершению исполнительных действий и лишь оставшаяся сумма поступает взыскателю. Такая очередность приводит при недостатке имущества и средств должника к уменьшению сумм, которые реально могут получить взыскатели, поскольку исполнительский сбор, составляющий 7% от взыскиваемой суммы или стоимости имущества должника (п. 1 ст. 81 Федерального закона), в сущности, представляет собой значительную сумму, взыскиваемую в первоочередном порядке. Кроме того, в соответствии с приведенным Федеральным законом размер исполнительского сбора не зависит от фактического размера взысканных сумм. Судебным приставам-исполнителям достаточно было добиться взыскания исполнительского сбора, после чего у них пропадал «стимул» добиваться исполнения решения в полном объеме.
Решение данной проблемы было осуществлено не законодателем, а Конституционным Судом РФ в Постановлении от 30 июля 2001 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона “Об исполнительном производстве”».
Конституционный Суд РФ сделал следующий правомерный вывод: признать не соответствующими Конституции РФ положения п. 1 ст. 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве», согласно которым в случае неисполнения исполнительного документа без уважительных причин в срок, установленный для добровольного исполнения указанного документа, судебный пристав-исполнитель выносит постановление, по которому с должника взыскивается исполнительский сбор в размере 1% от взыскиваемой суммы или стоимости имущества должника, постольку, поскольку оно в силу своей формальной неопределенности в части, касающейся оснований освобождения должника от уплаты исполнительского сбора, допускает их применение без обеспечения должнику возможности надлежащим образом подтверждать, что нарушение установленных сроков исполнения исполнительного документа вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне его контроля, при соблюдении им той степени заботливости,
какая требовалась от него в целях надлежащего исполнения обязанности, вытекающей из п. 1 ст. 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» (п. 3 резолютивной части).
Также признано неконституционным положение п. 1 ст. 77 Федерального закона «Об исполнительном производстве», на основании которого из денежной суммы, взысканной судебным приставом-исполнителем с должника, исполнительский сбор оплачивается в первоочередном порядке, а требования взыскателя удовлетворяются в последнюю очередь (п. 4 резолютивной части).
При принятии данного Постановления Конституционный Суд РФ исходил из конституционного принципа справедливости баланса между публичными и частными интересами, недопущения искажения сути обязанности и конституционных целей исполнительного производства.
В заключение представляется целесообразным отметить, что правовые позиции Конституционного Суда РФ как инструменты совершенствования правового регулирования предпринимательской деятельности связаны не только с разрешением конкретного конституционного спора, но они имеют общеправовое значение и распространяются на неопределенный круг аналогичных ситуаций. В ряде случаев Конституционный Суд РФ непосредственно использовал ранее сформулированные позиции, изложенные им в других решениях, в качестве правового основания при принятии другого судебного акта. При этом ранее сформулированные правовые позиции выступают самостоятельным, достаточным и необходимым основанием для принятия резолютивной части решения или определения. Таким образом, правовые позиции выступают самостоятельным правовым инструментом, используемым Конституционным Судом РФ при конституционной оценке норм оспариваемых нормативных правовых актов.
Примечания
1 Конституция РФ // Рос. газ. 1993.25 дек.
2 См.: Втънур Я В. Некоторые вопросы толкования и применения Федерального закона «О бухгалтерском учете» //Хоз-во и право. 1998. № 11. С, 24,
3 Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. № 5238-1 // Рос. газ. 1993.15 июля. Федеральным законом от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ настоящий Закон признан утратившим силу с 1 июля 2003 г,
4 Закон РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» от 21 марта 1991 г. № 943-1
II Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1991. № 15, Ст. 492,
5 Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 // Рос. газ. 1992.10 марта. Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ настоящий Закон признан утратившим силу с 1 января 2005 г.
6 Вилъчур Я. В. Указ. соч. С. 20.
7Брызгалин А. В. Предприятия малого бизнеса: государственная регистрация, бухгалтерский учет, налогообложение и отчетность. М., 1999, С. 30.
8 См.: Закон РФ «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» // Рос. газ. 1993, 2 июля. Федеральным законом от 22 мая 2003 г. № 54-фЗ настоящий Закон признан утратившим силу.
9 См.: Курбатов А. В. Индивидуальный предприниматель: регистрация, ведение учета и отчетность. Денежные расчеты. Налогообложение. Контроль. Ответственность. М,, 1998. С. 18.
10 См.: Малет Н. С, Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1998. С. 160.
11 См.: Пепеляев С. Г. Налоговая инспекция предъявила иск // Налоговед. 1994. № 3. С. 12.
12 См.: Подвинская А. В. Проблемы юридической оценки некоторых нормативных документов по бухгалтерскому учету и налогообложению // Хоз-во и право. 2000. № 5.
13 См.: Российская газета. 1996.26 дек,
14 Си.: Яковлев В. Ф: К вопросу о частном и публичном праве. М., 1994. С, 81.
15 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. № 21-П // Рос. газ. 1998.6 янв.
16 См.: Часть вторая Гражданского кодекса РФ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
17 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 30, Ст. 3591.
