CC BY
91
Международные политические процессы
М. Х. Фарукшин
СУДЬБЫ ФЕДЕРАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
В статье рассматривается влияние глобализации на различные аспекты функционирования федеративного устройства государства, которое (устройство) является составной частью понятия «федерализм», а также на некоторые идеи федерализма. Особое внимание уделено воздействию глобализации на федеративные отношения, федеральную власть и субъекты федерации, в том числе субъекты федерации, образованные на основе этнотерриториального принципа.
Ключевые слова: глобализация, регионализация, локализация, федерализм, федеративное устройство государства, международная интеграция, международные связи субъектов Федерации, этническая идентификация, деэтнизация.
Происходящий в мире процесс глобализации, объединяющий ценности, тенденции и результаты человеческой деятельности и так или иначе включающий в сферу своего воздействия все мировое сообщество, является одним из мощных внешних факторов, оказывающих сильное влияние на внутреннюю политику и внешние связи федераций и их субъектов. Глобализация имеет две стороны: интернационализацию и локализацию, или регионализацию. Если интернационализация означает появление того общего, что характерно для всех или многих стран, то локализация, или регионализация, предполагает усвоение этого общего конкретными странами, народами и регионами, повышение роли последних в политической и социально-экономической жизни страны.
Несмотря на то, что влияние глобализации на внутренние процессы, происходящие в национальных государствах и их отдельных регионах, является в конечном счете неизбежным и повсеместным, оно не может быть единообразным и одинаковым. Как заметил один зарубежный исследователь, в зависимости от того, кто пользуется «глобализацией», «этот термин обозначает благоприятную возможность, императив, источник беспокойства или, самое худшее, проклятье». Воздействие глобализации корректируется специфическими условиями каждой страны: степенью подготовленности национальной экономики к интеграции в мировую экономику, соотношением социальных и политических сил, характером политического
© М. Х. Фарукшин, 2010
режима, наличием или отсутствием социальной напряженности, давлением на правительство, культурой народа.
Процесс глобализации имеет объективную и субъективную стороны. Он является объективным в том смысле, что оказывает прямое либо косвенное влияние на все народы, государства и их регионы независимо от воли и желаний объектов воздействия. Он порождает взаимозависимость и взаимодействие между различными субъектами повсюду в мире. В то же время процесс глобализации имеет субъективную сторону в том смысле, что на его развитие оказывает сильное влияние политика конкретных государств и их регионов, а также политика международных организаций. Он не является процессом, не поддающимся воздействию. «Это не дьявольская машина, действующая через рыночные силы, которые навязывают свою волю правительствам, требуя от них модифицировать политику в направлении, которым они предпочли бы не следовать. Скорее эти рыночные силы и сама глобализация весьма поддаются формированию политикой правительств» (Gordon, 2001, p. 17-18).
Наиболее зримо глобализация проявляется в экономической сфере, усиливая взаимозависимость стран и народов. Эта взаимозависимость проистекает из того, что в наше время не только общенациональная, но и региональная экономика испытывает сильное воздействие процессов, происходящих в мировой экономике. Большая часть деятельности американских штатов «твердо основывается на экономических интересах, находящихся в сфере их юрисдикции. Растущее влияние глобальной торговли на экономику штатов захватило внимание должностных лиц штатов, побуждая их создавать программы содействия экспорту и привлечения инвестиций, выгодные экономике штатов» (Kline, 1993, p. 113).
Глобализация экономического развития вызывает важные последствия. С одной стороны, она повышает удельный вес экономических проблем в международной политике в целом и во внешней и внутренней политике отдельных государств, с другой — требует подключения к решению этих задач субъектов федераций. Как отмечают американские специалисты, «все указывает на то, что взаимозависимость увеличивает роль штатов и провинций в мировой экономике, отражая в сущности процесс, который происходил ранее на уровне национальных государств... Договоренности штатов и провинций с иностранными партнерами повышают их способность полностью адаптироваться к таким внешним нарушениям, как перерыв в поставках энергетического сырья, экономический спад, экологическая угроза и другие события, которые не считаются ни с внутригосударственными властными решениями, ни с международ_ 83
ЛОЯИШЭКС. 2010. Том 6. № 2
ными границами» (Brown, Fry, Groen, 1993, p. 16). По мнению некоторых зарубежных исследователей, интеграция национальных экономик в единое мировое хозяйство объективно повышает роль субъектов федераций в определении внешней стратегии федеративных государств. Так, Дж. Клайн считает, что «интеграция экономики США с независимой глобальной системой диктует то, что в иностранных делах нецентральные правительства будут иметь растущую ставку; и структура федеральной системы гарантирует им влияние там, где внешние отношения и внутренние интересы переплетаются» (Kline, 1993, p. 115).
Глобализация — не только экономический процесс. Он охватывает все стороны жизни человеческого общества, в том числе политическую, социальную и культурную. Одним из очевидных последствий глобализации является относительное уменьшение значимости государственных границ. «Революционный прогресс в коммуникациях и транспорте во все возрастающей степени отрицает значение расстояний, пространства и национальных границ. Господство по всему миру рыночных систем, соединенное с экстенсивным дерегулированием и приватизацией, тоже подтачивало роль правительств в защите и усилении интересов своих избирателей» (Fry, 2000, p. 4).
Глобализация представляет собой определенный вызов самой федеративной системе в виде ослабления роли государства. Правда, это относится не только к федеративным государствам. Те специалисты, которые исходят из тотального воздействия глобализации на жизнь человеческого общества, полагают, в частности, что она вызывает эрозию автономии власти национальных государств и уменьшение их роли. Как считает один из видных специалистов в области проблем глобализации — К. Омае, «национальное государство стало неестественным, даже дисфункциональным образованием для организации человеческой активности и управления экономической деятельностью в мире без границ. Оно не представляет никакой истинной общности экономических интересов; оно не определяет никаких содержательных потоков экономической активности» (Ohmae, 1993, p. 78). В другой работе — в книге «Мир без границ» он написал: «На политической карте границы между странами являются такими же четкими, как всегда. Но на карте, составляющей ей конкуренцию, карте, показывающей реальные потоки финансовой и промышленной активности, те границы в основном исчезли» (Ohmae, 1990, p. 18).
Ослабление национального государства вызвано действием ряда причин.
1. В условиях глобализации происходит такое кардинальное из-
менение в системе международных отношений, как расширение круга участников международной жизни. Если в недавнем прошлом главными и по существу единственными субъектами международных отношений были национальные государства, то в нынешних условиях среди таких участников можно выделить: многонациональные корпорации, заинтересованные в инвестировании капитала в разных регионах мира; международные неправительственные объединения, в том числе правозащитные организации, проявляющие интерес к состоянию прав и свобод человека в разных государствах и их регионах; субъекты федерации (регионы), испытывающие на себе влияние глобализационных процессов и стремящиеся, с одной стороны, нейтрализовать его негативные последствия, с другой — использовать новые условия для решения стоящих перед ними задач. И здесь нельзя не согласиться с тем, «что внутренние политические и неполитические акторы вместе с интересами, которые они представляют, подвергаются воздействию событий, происходящих вне местной и национальной среды, увеличивают степень, с которой они вынуждены влиять на события международного характера» (Hocking, 1993, p. 9). Глобализация расширяет поле международных, в том числе международных негосударственных отношений.
2. Общенациональная государственная власть уже не в силах закрыть внутригосударственные процессы от влияния внешних факторов. Под влиянием в первую очередь информационной революции государственные границы становятся все более прозрачными. «Хотя суверенитет государств, возможно, не исчезает, национальные границы становятся открытыми, предоставляя дополнительное пространство для деятельности транснационального или глобального гражданского общества» (Pursiainen, 2003, p. 97).
3. Существенно изменилась тематика международной жизни. Если раньше главным предметом взаимоотношений государств были вопросы военной безопасности, то теперь, кроме них, международная повестка дня включает проблемы борьбы с терроризмом, охраны окружающей среды, снабжения энергоресурсами, эффективности и конкурентоспособности национальной экономики, повышения качества жизни. Расширение круга вопросов, которые становятся предметом международных отношений, объективно ведет к увеличению числа участников, заинтересованных в том или ином решении указанных вопросов. К этому следует добавить усиление взаимосвязи международной и внутренней политики. Масштаб задач, встающих перед национальным государством, настолько велик, что решить их в одиночку оно не в состоянии.
В условиях демократического развития федеральная власть может и должна выражать и проводить в жизнь общенациональные
интересы. Но она при всем желании не способна учесть массу специфических, региональных интересов, удовлетворение которых нередко требует выхода за пределы государственных границ. Это тем более верно применительно к огромным по размерам странам с региональной экономической специализацией, большими социально-территориальными и этническими особенностями. При наличии открытой рыночной экономики практически невозможно рационально решать все возникающие в конкретном регионе многочисленные вопросы, связанные с экспортно-импортной деятельностью, привлечением иностранных инвестиций, созданием свободных экономических зон и т. п. из единого федерального центра. По мнению американского исследователя Эрла Фрая, именно «растущая зависимость Соединенных Штатов от глобальной экономики заставила правительства штатов искать за рубежом новые рынки сбыта и благоприятные возможности для инвестиций» (Fry, 1990, p. 281).
4. В числе причин, вызывающих снижение роли национального государства и рост активности субъектов федерации в международных делах, в научной литературе и среди части политиков, называется неспособность федеральной власти защитить в полной мере интересы субъектов федерации в связи с неблагоприятными последствиями, которые несут для них глобализация и интеграция в мировую экономику.
Еще в середине 90-х годов минувшего столетия в одном из докладов американской Консультативной комиссии по межправительственным отношениям отмечалось, что правительство США одно больше не в состоянии защищать правительства штатов и местные правительства также эффективно, как оно делало это в прошлом, от враждебных международных сил, открывающих дорогу глобальной экономике, которая становится все более конкурентной, взаимозависимой, технологически тесно связанной, мультикультурной, многополярной и подверженной множеству влияний со стороны национальных правительств, международных организаций, транснациональных корпораций, многонациональных заинтересованных групп, региональных и местных правительств многих государств. В связи с этим Консультативная комиссия рекомендовала штатам и местным правительствам обновить и совершенствовать собственные экспортные программы, торговые миссии, программы привлечения иностранных инвестиций, культурные обмены, туристические программы, услуги, предоставляемые иммигрантам, и другую политику, относящуюся к иностранным делам, в ответ на жизненно важные вопросы, которые ежедневно ставит перед ними внешний мир. Штаты ответили на эти вызовы мощным расширением своей активности за рубежом (Gordon, 2001, p. 76-77).
5. Сильно стесняют свободу действий национальных государств и все более утверждающиеся правила нового международного политического и экономического порядка, которые устанавливаются такими надгосударственными организациями, как Всемирная организация торговли, Европейский Союз, НАТО, НАФТА и др. Чем более широкий круг международных организаций, членом которых является национальное государство, и чем больше число международных договоров, в которые оно вступает, тем сильнее ограничивается свобода действий государства, вынужденного считаться с огромным количеством принятых на себя международных обязательств.
В этой связи возникает проблема ограничения суверенитета национальных государств. Проблема, как представляется, состоит в том, что в связи с происходящими в мире интегративными процессами ограничивается суверенитет как национальных государств, в том числе федеративных, так и составных частей федераций. В связи с этим федеральные органы государственной власти вынуждены ограничивать сферу юрисдикции субъектов федерации, передавая часть их полномочий наднациональным организациям. Например, согласно ст. 105 Северно-Американского Соглашения о Свободной Торговле (НАФТА), правительства государств-членов обязаны предпринять все необходимые меры, чтобы положения соглашения выполнялись правительствами штатов и провинций.
Представляется ошибочным утверждение, будто «региональная интеграция не наносит ущерба суверенитету составляющих стран» (Каримова, 2006, с. 32). Интеграция в рамках региональных международных организаций, несомненно, ограничивает суверенитет входящих в них государств за счет передачи последними части своих функций и полномочий на наднациональный уровень. Степень ограничения суверенитета зависит от уровня интеграции государств в наднациональные организации: чем выше уровень интеграции, тем в большей мере ограничивается суверенитет государств. Кроме того, сама глобализация способствует размыванию государственного суверенитета. Как отмечалось в отечественной литературе, «глобализация в целом способствует изменению и сокращению номенклатуры и объема суверенных полномочий государств, и при этом процесс является двусторонним: с одной стороны, усиливаются факторы, объективно уменьшающие суверенитет стран, а с другой — большинство государств добровольно и сознательно идет на его ограничение» (Гринин, 2008, с. 86; Ostry, 1999). В этом плане глобализация наносит сильный удар по позиции тех, кто ратует за абсолютный суверенитет федеративного государства.
Глобализация и усиление взаимозависимости государств, есте-
ственно, видоизменили роль национальных государств по сравнению с тем, какой она была в XIX или первой половине XX в. Однако даже при ослаблении своего влияния на ход мировых событий национальные государства не уступили кому-то роль главных игроков на международной сцене. «Даже когда национальные правительства решают разделить некоторую часть своего суверенитета с их внутренними регионами, — пишет известный американский политолог Ла Паламбара, — объем их собственной власти может в действительности расти, а не уменьшаться» (La Palambara, 1994, p. 89). Тем не менее не учитывать возросшую роль субъектов федераций во внутрифедеративных и международных отношениях было бы ошибкой.
Определенные трудности глобализация воздвигает перед федеративными государствами в силу разделения предметов ведения и полномочий между властями двух уровней. Такие трудности, как правило, не возникают перед унитарными государствами, в которых власть сосредоточена на общенациональном уровне. Как отмечается в литературе, активность субъектов федерации в сфере внешних связей создает для федерации трудность сплоченно выступать на внешнеполитической арене (говорить «одним голосом»). Оттава не согласна с правительством Квебека по вопросу о международном представительстве, а правительство этой канадской провинции, состоящее из представителей Квебекской партии (Parti Québécois), оказывает давление в пользу некоторой формы представительства в таких международных органах, как Всемирная торговая организация и ЮНЕСКО. В одном из своих рабочих документов эта партия предлагает: «Зачем бороться за место Квебека в Канаде, когда отныне реальное обсуждение будет происходить по поводу места Квебека в мире?» (Fry, 1999, p. 4).
Вызов, который бросает глобализация федеративным системам, выражается и в том, что правила международных организаций, членом которых становится федеративное государство, и нормы договоров и соглашений, стороной которых оно выступает, могут поставить под угрозу самостоятельность и относительную независимость субъектов федерации в распоряжении своими предметами ведения и соответствующими полномочиями. Вовлечение в процесс глобализации федеративных государств может вызвать определенные трения в федеративных отношениях, поскольку возникает вопрос о правомерности передачи федеральными органами государственной власти на надгосударственный уровень тех вопросов, которые традиционно относились к предметам ведения субъектов федерации. Например, в Основном законе ФРГ предусмотрено право федерального правительства передавать суверенные пол-
номочия наднациональным организациям, однако закон не уточняет, ограничивается ли такая передача только правами федерации или имеются в виду и права земель. В период, предшествовавший ратификации Маастрихтского договора, представители земель потребовали уточнить указанное положение Основного закона и для того, чтобы добиться соответствующей конституционной поправки, пригрозили блокировать ратификацию договора в верхней палате.
С углублением европейской интеграции парламенты и правительства немецких земель все в большей мере становились озабоченными по поводу европейского законодательства, которое занимает место в сферах их исключительной юрисдикции. Таким образом, европейская интеграция, как отмечает Р. Кайзер, спровоцировала в Германии «конституционный конфликт», так как «федеральное правительство на европейском уровне должно было решать проблемы политики, которые Основной закон делегирует исключительно землям» (Kaiser, 1999, p. 3).
Сильное влияние глобализации испытывают на себе все субъекты федерации. При этом с точки зрения их интересов это влияние может быть и положительным, и отрицательным. Глобализация и связанные с нею процессы могут оказать неблагоприятное воздействие на экономическое положение субъектов федерации по нескольким направлениям.
Во-первых, если федеративное государство является членом ВТО, то ее правила, а точнее, их соблюдение, могут существенно повлиять на доходы как самой федерации, так и ее субъектов. «Например, различия в налогах штатов могут быть поставлены под сомнение как потенциальный барьер на пути торговли, особенно если налоги в других штатах ниже для конкретной отрасли промышленности или продукции» (Gordon, 2001, p. 66).
Во-вторых, поскольку многонациональные корпорации, этот явный продукт глобализации мировой экономики, пользуются свободой перемещения производств и капитала из одного региона в другой, из одной страны в другую, то это может подорвать способность власти субъектов федерации возлагать на них уплату налогов. В одном из докладов Национальной Ассоциации губернаторов США отмечалось, что все более усиливающаяся глобальная природа бизнеса, пересекающего не только границы штатов, но и международные границы, представляет уникальный вызов разработчикам федеральных налогов и налогов штатов. Корпоративная налоговая база становится все более непредсказуемой, а меньший по размерам внутринациональный бизнес может оказаться в менее справедливом положении, чем многонациональные фирмы и фирмы, действующие во многих штатах. «Поскольку растущее число фирм
в области электронной торговли, технологии, охраны здоровья, природных ресурсов, финансов и телекоммуникаций становятся интернациональными или просто перемещаются в оффшорные зоны, — говорится в докладе, — федеральное правительство и штаты должны будут работать вместе, чтобы устранить эту несправедливость» (Ibid., p. 67).
В-третьих, в США выражается беспокойство по поводу того, что непосредственное влияние на возможности штатов получать доходы оказывает рост торговли по Интернету, поскольку это угрожает способности штатов собирать налог с продаж. О том, какую реальную угрозу это может представлять для экономики штатов, свидетельствует тот факт, что налог с продаж собирают 46 штатов и свыше 6000 местных правительств, причем во многих штатах поступления от этого налога составляют свыше трети всех доходов штатов.
В-четвертых, глобализация и интеграция мировой экономики усилили конкуренцию между субъектами федерации, в которой, естественно, побеждают более развитые в экономическом отношении регионы. В частности, между субъектами федерации ведется интенсивная и дорогостоящая конкуренция с целью переманить на свою территорию иностранные инвестиции. Так, в Мексике четыре штата сосредоточивали на своих территориях свыше 84% всех поступивших в страну прямых иностранных инвестиций, а в Индии город Дели и три штата располагали почти 50% прямых иностранных инвестиций (Saez, 2001, p. 12).
Такая конкуренция иногда вызывает стремление некоторых субъектов федерации ввести субнациональный протекционизм и создать другие барьеры, которые препятствуют свободному перемещению товаров, услуг и рабочей силы в пределах федерации, мешая таким образом местным компаниям в их усилиях стать конкурентоспособными на международном рынке. Конкуренция субъектов федерации перед лицом потенциального международного партнера способна ослабить их ресурсы для обычного в рыночных отношениях торга. Кроме того, такая конкуренция существенно затрудняет межрегиональное сотрудничество. Перед федерацией же возникает нелегкая задача одновременной защиты конфликтующих интересов своих субъектов.
Наконец, практика многих федераций свидетельствует о том, что недостаточным является сотрудничество властей обоих уровней — федерального и регионального в разработке и принятии решений в качестве ответа на вызовы глобализации.
В то же время глобализация открывает перед субъектами федерации новые благоприятные возможности для развития экономи-
ческой активности, в том числе для привлечения иностранных инвестиций или продажи за рубеж изготовленной на территории субъекта федерации продукции. Глобализация стимулирует инновационную политику, заставляет повышать уровень образования и создавать инфраструктуру для высокотехнологичных производств. Она побуждает также субъекты федерации, да и саму федеральную власть, изыскивать новые средства защиты населения от негативных последствий глобализации.
Есть еще одно важное обстоятельство, объясняющее активизацию внешнеэкономической деятельности субъектов федераций, — это их ответственность за материальное благополучие своего населения. Как пишет уже упоминавшийся Эрл Фрай, «лидеры региональных и местных правительств в федеративных государствах и туристические связи являются решающими для поддержания и повышения экономического благосостояния своих избирателей. Торговля товарами и услугами, портфельные и прямые инвестиции и туризм ежегодно привлекают в международные экономические обмены триллионы долларов. С такой огромной суммой на кону многие из этих субнациональных образований выходят за пределы национальных границ, чтобы обеспечить благоприятные экономические возможности» (Fry, 1988, p. 6-7). Одним из рычагов для достижения этой цели является развитие внешнеэкономических связей с иностранными партнерами. Это и инструменты создания рабочих мест. В условиях глобализации примерно 18 млн рабочих мест в США связаны именно с экспортом, привлечением прямых иностранных инвестиций и иностранных туристов.
Похожая ситуация существует и в Канаде, где провинции стремятся к активной внешнеэкономической деятельности не в последнюю очередь с целью удовлетворения интересов своего населения. Как отмечают зарубежные исследователи, «согласно Конституции Канады, провинции разделяют с федеральным правительством ответственность за свое экономическое благосостояние и рост. Правительства большинства провинций понимают международный смысл такой роли, особенно потому, что возрастающий экспорт и привлеченные инвестиции рассматриваются как каналы создания рабочих мест» (Feldman E., Feldman L., 1990, p. 180).
В попытках разрешить некоторые региональные экономические проблемы за счет развития внешних связей опрометчиво уповать на федеральный центр, надеяться на то, что он дойдет до каждого региона, учтет специфические интересы его населения, тем более отдельных социальных групп. Объективно субъекты федераций лучше представляют свои проблемы, полнее учитывают экономические и социально-культурные особенности своего региона, глуб-
же знают потребности и возможности действующих на их территории фирм и других участников экономических отношений, эффективнее могут использовать свои природные, материально-технические и финансовые ресурсы.
Глобализация накладывает существенный отпечаток и на трансформацию жизни населения в российских регионах и в России в целом, изменение потребительских интересов и запросов населения, инкорпорацию некоторых черт западных потребительских стандартов и моделей образа жизни.
Вместе с тем соотношение тенденций глобализации и регионо-лизации не является простым и однонаправленным. В этой связи важно выделить наличие в российских регионах, как и в России в целом, ряда ограничений на действие глобализации. Можно говорить, по крайней мере, о четырех таких ограничениях.
1. В настоящее время в значительной части отсутствуют материальные, социальные и культурные предпосылки для укоренения на российской почве всего того позитивного, что несет с собой глобализация. Последняя так или иначе предполагает заимствование мирового опыта, а это прежде всего опыт индустриально развитых стран, перенесенный на отечественную почву. Попытка насаждения западных потребительских стандартов и образцов западного образа жизни при всей привлекательности многих из них является преждевременной, особенно в провинции, где сам жизненный уклад и бедность основных слоев населения делают восприятие указанных стандартов и образцов бессмысленным и невозможным, не говоря уже о том, что некоторые из них противоречат ментальности и культуре значительного числа россиян.
2. Фактором, ограничивающим влияние глобализации на российские регионы, является наличие неформальных связей и отношений, не вписывающихся в механизм глобализации. Во многих российских регионах любые экономические переговоры местных и зарубежных партнеров не приведут ни к каким результатам, пока не будут одобрены региональными лидерами. В одних регионах эконоическая элита зарекомендовала себя как относительно самостоятельная социальная сила, которая может оппонировать политической власти и оказывать на нее давление. В других российских регионах она слаба, разрознена, целиком находится под прессом политической власти, не способна действовать как автономная сила. В этом случае экономическая элита в значительной мере поглощается элитой политической, поскольку наиболее крупные собственники и высшие должностные лица (участвующие в коммерческой деятельности, как правило, через подставных лиц) — это одни и те же люди.
3. Одним из ограничений является позиция и политика общенациональной и региональных элит, которые наряду с рыночными могут предпринять и предпринимают антирыночные акции. Хотя, по утверждению некоторых авторов, происходит общемировой процесс сокращения роли государства в экономике, в России есть немало политических сил, в том числе на властном уровне, которые исходят из обратной предпосылки — необходимости усиления регулирующей роли государства для экономического и социального возрождения страны.
Наконец, следует учитывать сильные региональные различия по экономическому потенциалу и, соответственно, степени взаимосвязи региональных экономик и мирового хозяйства. Модный на Западе тезис о глобальной экономической интеграции едва ли в полном объеме применим к российским регионам, тем более, если не путать отдельные примеры экономических связей с зарубежными партнерами с интеграцией национальных хозяйств как таковой. Существует известная зависимость: чем более развитой является экономика, тем более она открыта и тем больше предпосылок для ее интеграции в мировое хозяйство, и наоборот: слабая экономика имеет мало шансов для интеграции.
Глобализация оказывает довольно сильное воздействие не только на экономическое положение и развитие федераций и их субъектов. Она затрагивает также внутриполитическую жизнь. Разрушая границы, сдерживавшие потоки информации, особенно благодаря Интернету, глобализация способствует международному обмену идеями, ценностями, взглядами. Поскольку главными субъектами глобализации являются развитые страны либеральной демократии, постольку в потоке мировой информации преобладают демократические ценности. С распространением этих ценностей и формированием воспринимающего их общественного мнения федеративные по названию государства с авторитарным политическим режимом будут неизбежно сталкиваться с трудностями системного порядка.
Глобализация может также акцентировать проблемы национального единства в федерациях, особенно тех из них, которые сформировались на основе этнотерриториального принципа. Одним из последствий глобализации является стремление сохранить этнические связи национальных меньшинств, волею судеб оказавшихся разделенными по разные стороны государственных границ. В зарубежной литературе, в частности, указывалось на то, что «судьбы и интересы этнических меньшинств в тех австрийских провинциях, которые соседствуют с Италией и Югославией, буквально вынесли эти провинции прямо и опосредованно на международную
сцену» (Pelinka, 1990, p. 126). Этот фактор имеет немаловажное значение и во внешних связях швейцарских кантонов и бельгийских коммун.
Заметным последствием глобализации и возрастания активности субъектов федераций является стремление проживающих в них влиятельных этнических групп установить более тесные связи с родственными в лингвистическом и культурном отношении странами и регионами. «Возможность установления тесных внешних связей с другими регионами и странами со сходной лингвистической и культурной предысторией, — пишут бельгийские политологи, — может стать инструментом уменьшения региональных/этнических опасений» (Jans, Stouthuysen, 2007, p. 211). Например, в 1980-е годы Французская коммуна заключила соглашения с правительством Бенина, министерством просвещения Конго, министерством здравоохранения Туниса, министерством образования Колумбии. Парламент Французской коммуны создал совместные комитеты по межпарламентскому сотрудничеству с национальной ассамблеей Квебека, законодательным органом швейцарского кантона Джура, национальной ассамблеей Сенегала. Фландрия придает большое значение связям со странами, с которыми имеет культурную близость (Нидерланды, Суринам, Южно-Африканская Республика). Особо тесные связи Фландрия установила с Голландией. Совет фламандской общины и Генеральные штаты Нидерландов также создали межпарламентскую комиссию в рамках бельгийско-голландского договора о лингвистическом союзе.
Глобализация может оказать специфическое влияние на субъекты федерации, образованные по этнотерриториальному принципу. Речь идет о том, что в результате глобализации и вызванных ею процессов свободы распространения идей, ценностей, знаний, культур, миграции населения претерпевают изменения языки и культуры титульных наций. Языки национальных меньшинств несут потери в своей функциональности. Они не выдерживают конкуренции в связи со свободным распространением культурных ценностей на языках больших по численности народов.
Языки малых по численности этнических групп теряют функцию инструмента повседневной коммуникации в общественной и государственной жизни, и сфера их действия замыкается на бытовом уровне, и то не всегда. Не случайно в России вторым по интенсивности использования после русского стал английский язык. А такое российское явление, как «обрусение», выражается в том, что многие представители национальных меньшинств теряют свою этническую идентичность и социализируются в системе координат русской культуры, и прежде всего русского языка. Объективно происходит
стихийная ассимиляция, которую четко следует отделять от ассимиляции принудительной.
Систематическое уменьшение в составе некоторых субъектов Российской Федерации доли лиц, идентифицирующих себя с титульной нацией, может поставить под вопрос целесообразность существования самих национально-государственных автономий. Не исключено, что в какой-то момент главным защитником национальной государственности выступит не сама титульная нация, а этническая политическая элита соответствующих регионов, поскольку для нее потеря государственных образований означает потерю руководящих постов. Таким образом, общим результатом влияния глобализации на федеративные государства и федеративные отношения является тенденция к децентрализации предметов ведения и полномочий. Эта тенденция действует не прямолинейно, поскольку на пути ее стоят различные обстоятельства внутреннего и международного характера. Как показывает практика существующих федераций, глобализация не оказывает заметного влияния на институциональные изменения в федеративных отношениях, но вызывает функциональные изменения, которые выражаются в первую очередь в необходимости повысить роль субъектов федерации в рамках действующих конституционно-правовых основ.
Глобализация еще раз показала исключительно важное значение последовательной реализации принципа субсидиарности. Применительно к федеративной форме организации государства он означает, что все основные задачи, стоящие перед государством, в той мере, в какой они способны это сделать, должны решать сами субъекты федерации. Кроме того, исходя из смысла субсидиарно-сти как дополнительности, данный принцип предполагает оказание помощи субъектам федерации со стороны федерального центра. Но роль его должна быть именно дополняющей. Таким образом, с одной стороны, принцип субсидиарности, призван разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и с меньшими затратами способен сам субъект федерации, с другой — он предполагает оказание помощи со стороны федерального центра в случае, если субъект федерации в выполнении возложенных на него задач сталкивается с какими-то трудностями. Четкость распределения задач между властями двух уровней особенно важна в условиях глобализации, которая усложняет управление и ставит новые проблемы (например, допуск субъектов федерации к внешним связям с иностранными партнерами, развитие их зарубежных торгово-экономических отношений, расширение прав по привлечению иностранных инвестиций и т. п.).
Перспективы федераций и федеративных отношений в услови-
ях глобализации получили неоднозначную интерпретацию в научных кругах. Например, высказывается точка зрения, что европейская интеграция разрушает национальные государства, отнимая у них суверенитет и возвышая регионы. «Теперь национальное государство, — говорится в одном из зарубежных изданий, — как экономический партнер для развития регионов потеряло свое значение. Национальные границы больше не мешают происходящей в масштабе Европы конкуренции за рабочие места, инвестиции и размещение промышленных объектов. Немецкие регионы вступили в прямую конкуренцию с другими европейскими регионами и не могут больше надеяться, что национальное правительство поручится за них, если возникнут затруднения. Потому что даже если бы национальное правительство имело намерение сделать это, оно столкнулось бы с брюссельским режимом контроля за субсидиями, который не разрешает финансовую поддержку регионов с негативными последствиями на ровном игровом поле, каким, как предполагается, является Единый Рынок» (Sturm, 1999, p. 142-143).
Другая точка зрения основана на иной интерпретации влияния глобализации и факта включения субъектов федерации в систему международных связей на взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации. Она исходит из того, что передача федеральной властью все большего числа полномочий субъектов федерации на наднациональный уровень, в компетенцию международных организаций, ведет к централизации власти на федеральном уровне и постепенно сводит на нет исключительные предметы ведения составных частей федерации и тем самым подрывает положение субъектов федерации как самостоятельных участников федеративных отношений и разрушает основы федеративного устройства. Такое мнение представлено, например, в работе Вейлера, который пришел к выводу, что глобализация, вероятно, будет скорее способствовать централизации межправительственных отношений, чем деволюции: «Хотя глобальная экономика может стимулировать экономику штата и местную экономику и предоставить им больше ресурсов для улучшения жизни их граждан, большинство признаков указывает на более широкую и более интегрированную совокупность правил, которые драматически изменят федерализм и продолжат сдвиг в сторону принудительного федерализма» (Conlan, 2000, p. 394).
Нынешние тенденции в развитии международных региональных организаций и федеративных государств дают основание утверждать, что федерализм не исчезнет, но претерпит огромные изменения. Вполне возможно, что международные организации типа Европейского Союза и НАФТА смогут постепенно все больше прини-
мать федеративный характер с медленным угасанием нынешних федераций и превращением федеративных и унитарных государств в субъектов наднациональных организаций, сначала конфедераций, а затем и федераций. Однако эта перспектива столь далека, что проблема отказа от федеративных принципов государственного строительства является в высшей степени не актуальной.
Судьбы федерализма в разных странах зависят не столько от глобализации, сколько от внутригосударственных причин. Нелегкая судьба федерализма в России объясняется в первую очередь тем, что в России в настоящее время нет ни одной мощной социальной и политической силы, которая выступала бы последовательно за федерализм. По-видимому, единственным сторонником федералистских идей и практики остается пока часть научной общественности. Но без широкой социальной базы поддержки перспективы российского федерализма весьма туманны. Судьба федерализма в огромной степени зависит от устремлений политической элиты и политической воли. Однако судя по всему, российская политическая элита не связывает будущее России с федеративным типом государственного устройства. Под влиянием именно этого фактора в России в начале XXI столетия наметился зримый отход от федерализма под видом укрепления «вертикали власти». Региональные политические элиты сдали свои позиции, и их нельзя считать способными противостоять разрушению ростков федерализма. Прохладно относятся к проблеме федерализма политические партии. Судебная система оказалась неспособной защитить федерализм в силу ее политизированности и фактической подчиненности верховной исполнительной власти. Все это свидетельствует о том, что федерализм в России, несмотря на конституционное закрепление, ждут трудные времена.
Литература
1. Гринин Л. Е. Глобализация: процессы трансформации национального суверенитета // Век глобализации. Исследования современных глобализационных процессов. 2008. № 1.
2. Каримова А. Б. Регионы в современном мире // СОЦИС. 2006. № 5.
3. Brown D., Fry E., Groen J. States and Provinces in the International Economy project // States and Provinces in the International Economy. Berkley: University of California Press, 1993.
4. Conlan T. Future of Reform // American Intergovernmental Relations: Foundation, Perspective and Issues. Washington, D. C.: CQ Press, 2000.
5. Feldman E., Feldman L. Canada // Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. London: Clarendon Press, 1990.
6. Fry E. H. Globalization and it Impact on Federations // International Conference on Federalism, Mont-Tremblant, Octobber 1999.
7. Fry E. H. Globalization, Federalism, and Governance // Paper prepared for the Conference on Cooperative Federalism, Globalization and Democracy. Brasilia, 2000.
8. Fry E. Trans-Sovereign Relations of the American States // Perforated sovereignties and international relations: trans-sovereign contacts of subnational government. Westport: Greenwood Press, 1988.
9. Fry E. United States of America // Federalism and International Relations: Role of Subnational Units. London: Clarendon Press, 1990.
10. Gordon M. C. Democracy's New Challenge: Globalization, Governance, and the Future of American Federalism. New York: Demos, 2001.
11. Hocking B. Localizing foreign policy: non-central governments and multilayered diplomacy. London, 1993.
12. Jans T., Stouthuysen P. Federal Regions and External Relations: The Belgian Case // The International Spectator. 2007. Vol. 42. N 2.
13. Kaiser R. The Internationalization of Subnational Politics: How Regional Integration affects Federal Systems — the Case of Germany and the U. S. Paper presented to the «International Institutions. Global Processes — Domestic Consequences» Conference at Duke University. Durham, NC, 1999.
14. Kline J. M. Menaging Intergovernmental Tensions: Shaping a State and Local Role in U.S. Foreign Policy // Foreign Relations and Federal States. Leicester: Leicester University Press, 1993.
15. La Palambara J. International Firms and National Governments: Some Dilemmas // Washington Quarterly. 1994. Vol. 17. N. 2.
16. Ohmae K. The Borderless World. New York: Harper Collins, 1990.
17. Ohmae K. The Rise of Region State // Foreign Affairs. 1993. Vol. 72. N 2.
18. Ostry S. Globalization and Sovereignty // J. R. Mallory Annual Lecture. 1999. March 9.
19. Pelinka A. Austria // Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units: Role of Subnational Units. London: Clarendon Press, 1990.
20. Pursiainen Ch. «Regionology» and Russian Foreign Policy. Identifying the theoretical alternatives // Russian regions and regionalism: strength through weakness. London: Routledge Curzon, 2003.
21. Saez L. Globalization and Federalism in Emerging Markets // Paper for delivery at the annual meeting of the American Political Science Association held in San Francisco, California, from August 29 through September 2. 2001.
22. Sturm R. Germany — United But Not Uniform. The Revival of Regional Pluralism // Regional Pluralism and Good Governance: Problems and Solutions in ASEAN and EU-countries. Bad Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1999.
2010. TOM 6. № 2
