СУД И ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В США Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 349.6

DOI: 10.37399/issn2686-9241.2020.2.67-86

Суд и охрана окружающей среды в США

Л.И. Брославский*

* Юридическая фирма 11. Broslavsky & \Vienman,

г. Лос-Анджелес, США

LazarBros@aol.com

Введение. Статья посвящена одной из актуальнейших проблем мирового сообщества, решение которой требует объединения всех государств, - охране окружающей среды. В промышленно развитых странах сформировалась самостоятельная экологическая функция. Она должна выполняться всеми органами государственной власти, при этом особая роль принадлежит судам.

Теоретические основы. Методы. Теоретическую основу исследования составили труды ученых, изучавших политическую и юридическую системы России и США. Использован метод сравнительного анализа судебной практики США и России в сфере охраны окружающей среды.

Результаты исследования. Организационная структура судебной власти в США обусловлена особенностями американского федерализма: действуют две параллельные системы судебных органов - федеральная и штатов. Природоохранное право США включает в себя законодательные и другие нормативные правовые акты (писаное право) и общее (прецедентное) право. В США накоплена большая судебная практика, представляющая несомненный интерес для российских специалистов.

Обсуждение и заключение. Эффективная деятельность судебных органов позволит обеспечить законность в сфере экологии, охрану окружающей среды и защиту конституционного права граждан на благоприятную, здоровую окружающую среду как неотъемлемую часть более широкой категории - качества жизни человека.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, Конгресс США, Верховный Суд США, общее право, судебный пересмотр актов законодательной и исполнительной власти, ответственность независимо от вины причинителя вреда, судебное решение, штрафные выплаты

Для цитирования: Брославский Л.И. Суд и охрана окружающей среды в США // Правосудие. 2020. Т. 2, № 2. С. 67-86. DOI: 10.37399/^п2686-9241.2020.2.67-86

Court and Environment Protection in USA Lazar I. Broslavsky*

* ZL. Broslavsky & Wienman, Los Angeles, USA For correspondence: LazarBros@aol.com

Introduction: The article discusses one of the essential problems the global community faces that demands international solutions - environmental protection. Environmental policies have become one of the important government functions in industrialized countries, and are needed to be carried out by all branches of power. The judicial branch is one of them. Theoretical Basis. Methods. The theoretical basis of the research is the works of scientists of the political and legal systems of Russia and the United States. The author used a comparative analysis of Russian and American court practices relating to environmental protection. Results. There are two separate and parallel court systems in the United States, Federal and State. US environmental law includes statutes and regulations (written laws by legislative and executive branches) and common law (precedent law through judicial decisions). The structure and practice of the American court systems is of interest and potential use to Russian scholars and professionals.

Discussion and Conclusion. Legal actions in court are essential to ensure compliance with the law, environmental protection, and safeguarding of the constitutional right of citizens to live in a safe and healthy environment as an indispensable part of the quality of life.

Keywords: environment protection, Congress USA, Supreme Court USA, common law, judicial review, strict liability, court decision, punitive damages

For citation: Broslavsky, L.I., 2020. Court and Environment Protection in USA. Pravosudie = Justice, 2(2), pp. 67-86. DOI: 10.37399/issn2686-9241.2020.2.67-86

Введение

О рганизационная структура судебной власти в США имеет свои особенности по сравнению с российской. Это обусловлено спецификой американского федерализма. Особенность организации судебной власти заключается в том, что это так называемый двойной федерализм (dual federalism): действуют две параллельные, самостоятельные системы законодательных, исполнительных и судебных органов - федеральные и штатов. В США нет отдельной системы арбитражных судов. Все споры, включая хозяйственные споры между юридическими лицами, рассматриваются судами общей юрисдикции. Функции Конституционного Суда выполняет Верховный Суд США. В систему федеральных судов входят 94 федеральных окружных суда (U.S. district courts), 13 апелляционных федеральных судов (U.S. Courts of Appeals) и Верховный Суд США - высший судебный орган, состоящий из девяти человек: председатель (chief justice) и восемь членов Суда (justices).

Все федеральные судьи назначаются президентом США и работают пожизненно либо до добровольного ухода в отставку.

Федеральные суды не являются высшей инстанцией по отношению к судам штатов. Функционируя с ними параллельно, они рассматривают дела по первой инстанции. Эти функции возложены на окружные

федеральные суды, решения которых могут быть обжалованы в апелляционные федеральные суды, а решения последних - в Верховный Суд США. Что же касается судебной системы штатов, то каждый штат имеет свою систему судов - двух- или трехступенчатую, независимую от федеральной. Федеральные суды рассматривают дела, связанные с соблюдением, исполнением и применением федерального законодательства, а суды штатов - соответственно законодательства данного штата.

Теоретические основы. Методы

Теоретическую основу исследования составили труды ученых, изучавших политическую и юридическую системы России и США. Использован метод сравнительного анализа судебной практики США и России в сфере охраны окружающей среды.

Результаты исследования

В области экологии действуют и федеральные законы, и законы штатов. Исходя из этого гражданские, административные и уголовные дела относятся к юрисдикции и федеральных судов, и судов штатов. Особенности государственного устройства США предполагают противостояние органов власти штатов и федерации. Арбитром при разрешении возникающих в связи с этим споров является суд. В судебной практике о разграничении компетенции федеральных органов и органов штатов в области охраны окружающей среды перед судом стоит задача определить, не противоречит ли деятельность отдельных штатов общенациональным интересам и не нарушили ли федеральные органы суверенные права штата.

Отправной точкой при разрешении таких споров является Конституция. Десятая поправка к ней, принятая в 1791 г., гласит: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или народом». Отсюда следует фундаментальное положение американской политико-правовой системы, которым руководствуется суд при рассмотрениии споров между штатами и федерацией. Законодательство является прежде всего прерогативой штатов; полномочия органов федеральной власти ограничены, они вправе принимать законы только в предоставленных Конституцией пределах.

По классическому определению известного французского правоведа Рене Давида, «компетенция федеральных органов - исключение, которое всегда должно основываться на определенной статье Конституции» [Давид, Р., 1988, с. 344]. Исключением является предусмотренное ст. IV, параграф 3 (2) Конституции право Конгресса регулировать федеральную собственность. Применительно к теме настоящей статьи необходимо отметить, что это положение явилось основанием для принятия федеральных законов о целинных и залежных землях, национальных

лесах и заповедниках, добыче нефти на морском шельфе. В статье I, параграф 8 (3) Конституции закреплена так называемая торговая оговорка, согласно которой Конгресс имеет право регулировать торговые отношения с иностранными государствами и между штатами. Соответственно, согласно ст. II, параграф 2 (2) Конституции президенту предоставлено право заключать международные договоры. Это право реализуется путем заключения международных договоров (соглашений, конвенций). В качестве примера двустороннего соглашения можно привести Договор между США и Канадой «О качестве атмосферного воздуха» (The Air Quality Agreement), подписанный 13 марта 1991 г. президентом США и премьер-министром Канады. США - участник многочисленных многосторонних глобальных соглашений и конвенций по вопросам зашиты окружающей среды и сохранности природных ресурсов, направленных на решение проблем, связанных с глобальным потеплением и изменением климата, разрушением озонового слоя планеты Земля, межграничной транспортировкой вредных отходов, зашитой вымирающих видов животного и растительного мира, обеспечением сохранности экосистем Арктики и Антарктики и др.

В центре внимания мирового сообщества после принятия в декабре 2015 г. Парижского соглашения по вопросам изменения климата находится позиция США, занимающих первое место в мире по объему выбрасываемых в атмосферу парниковых газов. Парижское соглашение подписано Бараком Обамой, бывшим тогда президентом США. Нынешний президент Дональд Трамп, действуя в пределах своих полномочий, принял решение о выходе США из Парижского соглашения. Согласно установленным правилам формальный выход США из соглашения состоялся после принятия соответствующего решения Европарламента, и с 1 февраля 2020 г. США не несут каких-либо обязательств по реализации его положений.

Международные договоры об охране окружающей среды заключаются не только федеральным правительством в лице президента США как главы исполнительной власти, но и штатами - субъектами федерации. Это вытекает из Конституции США, закрепляющей лишь исключительные права, относящиеся только к компетенции федерального правительства (к примеру, связанные с обороной страны). Штаты широко используют свое право заключать международные договоры с другими странами и отдельными регионами зарубежных стран по различным вопросам социально-экономической жизни общества: торговля, транспорт, сельское хозяйство, туризм и др. Среди таковых - и вопросы экологии.

Например, штат Калифорния заключил в 2013 г. договор с канадской провинцией Квебек о купле-продаже квот на эмиссию парниковых газов (Cap-and-Trade Agreement) [Murthy, Sh., 2019]. В июне 2017 г. Калифорния заключила соглашение с Китаем о мероприятиях по сокращению выброса в атмосферу парниковых газов [Brown, M, 2017].

Интересно, что политика действующих в настоящее время правительств ряда штатов США (в том числе штатов Нью-Йорк, Вашингтон и др.) в отношении Парижского соглашения расходится с политикой нынешнего федерального правительства президента США Дональда Трампа. Это тоже является предметом конфликтов, разрешение которых относится к компетенции Верховного Суда США, и заслуживает отдельного анализа.

Предметом судебных споров, связанных с охраной окружающей среды, являются главным образом дела, связанные с толкованием торговой оговорки применительно к хозяйственным отношениям внутри страны. Это обусловлено тем, что они являются объектом регулирования и федеральными законами, и законами отдельных штатов.

Исторический опыт показал необходимость создания системы федерального законодательства в тех сферах социально-экономической жизни общества, где требуется проведение единой политики в масштабах всей страны. К ним относится и окружающая среда. Торговая оговорка явилась основанием создания и развития действующей в настоящее время системы федерального природоохранного законодательства.

Разумеется, необходимость правового регулирования на уровне штатов, региональном и локальном (муниципальном) сохраняется. Это обусловлено различными природными и социально-экономическими особенностями отдельных регионов страны, в которых отличаются: климат, растительный и животный мир, рельеф, количество и объем водоемов и источников питьевой воды, ветры и воздушные потоки, уровень урбанизации и инфраструктура городов и других населенных пунктов, развитие и характер промышленного и сельскохозяйственного производства, залежи полезных ископаемых и энергоресурсов, наличие мегаполисов и крупных городов, плотность населения и расово-этнический и национальный состав жителей, а также уровень их доходов и др.

Согласно Конституции США неотъемлемое право штатов - принятие законов, обеспечивающих безопасность, здоровье и благосостояние граждан. Благоприятная, здоровая окружающая среда является одним из необходимых элементов достижения этих целей. В то же время принятие природоохранных законов, федеральных и штатов, имеющих один и тот же предмет правового регулирования, является потенциальным источником конфликтов интересов, и такие конфликты нередко имеют место. Во-первых, между интересами двух штатов, когда один штат принимает определенный закон, который, однако, не отвечает интересам другого штата. Во-вторых, между интересами какого-либо штата и федерации. Споры, вытекающие из такого рода конфликта интересов, разрешаются федеральными судами.

В соответствии с выработанной судами доктриной «торговая оговорка» законы штатов и нормативные правовые акты органов регионального и локального самоуправления признаются неконституционными,

если они «существенным образом, прямо или косвенно, вторгаются и служат препятствием свободному развитию торговых отношений между штатами».

Рассмотрим судебное дело, которое обычно приводится в американских учебниках по экологическому праву, ставшее поэтому хрестоматийным1.

Ассоциация компаний по добыче залегающего на поверхности угля обратилась с иском в федеральный суд, оспаривая правомерность закрепления на федеральном уровне ряда положений Закона США 1977 г. «О контроле за добычей полезных ископаемых на поверхности» (Surface Mining Control and Reclamation Act). Само право Конгресса принять этот Закон не ставилось под сомнение. Суд должен был только установить, не превысил ли Конгресс свои правомочия, имея в виду, что законодательство об использовании природных ресурсов традиционно является прерогативой штатов.

Руководствуясь торговой оговоркой, суд признал оспариваемые положения Закона правомерными, поскольку добыча угля затрагивает экономические и экологические интересы различных штатов: развитие сельскохозяйственного производства в стране; опасность загрязнения водных объектов, находящихся на территории разных штатов. Суд отметил необходимость утверждения обязательных федеральных стандартов как необходимого средства предотвращения экологического вреда, поскольку добыча угля сама по себе представляет негативное воздействие на окружающую среду.

Более того, даже при отсутствии федеральных законов органы законодательной и исполнительной власти штатов, регионального и локального управления не вправе принимать законодательные и другие правовые акты в сфере экологии, препятствующие свободной торговле, поскольку это противоречит духу Конституции.

В судебной практике доктрина «торговой оговорки» широко применяется как средство против дискриминационных мер, в том числе связанных с охраной окружающей среды, принимаемых в целях протекционизма бизнеса своего штата.

Рассмотрим судебное дело, когда закон одного штата нарушил экономические интересы хозяйствующих субъектов, находящихся в другом штате2.

Легислатура штата Нью-Джерси приняла Закон, запрещающий ввоз и переработку на территории штата мусора и отходов из других штатов. Между тем достаточно широкое распространение получил бизнес, связанный с обращением мусора и других отходов жизнедеятельности людей. Частные компании, специализирующиеся на переработке отходов потребления, заключали с муниципалитетами городов, в том числе находящихся в других штатах, договоры о выполнении работ по вывозу этих отходов и,

1 Hodel v. Virginia Surface Mining & Reel. Assn. (1981).

2 City of Philadelphia v. New Jersey.

соответственно, очистке мест их накопления. Такая практика представляла взаимный экономический интерес и для заказчиков, и для исполнителей. Она была эффективным средством против загрязнения окружающей среды и давала возможность использовать земельные участки после их очистки по определяемому муниципалитетами городов целевому назначению. Кроме того, вместо их уничтожения отходы потребления использовались как вторсырье для производства новой продукции, а также как источники энергии.

В исковом заявлении указывалось, что эти положения Закона штата Нью-Джерси являются антиконституционными, поскольку они препятствуют свободной торговле на территории страны. Ответчик - штат Нью-Джерси в свою очередь заявил, что Закон направлен на защиту окружающей среды, здоровья и благосостояния жителей штата и что ответственность за это возложена действующим законодательством на органы штата.

Суд не согласился с доводами ответчика и указал, что оспариваемые положения Закона штата противоречат торговой оговорке и являются дискриминационными. Установление ограничений хозяйственных отношений между штатами по географическому признаку следует признать неконституционным. Здесь нет противостояния между экономическими и экологическими интересами различных штатов: все отходы, образовавшиеся как в штате Нью-Джерси, так и в других штатах, наносят вред окружающей среде.

Эта трактовка является общепризнанной в судебной практике, однако возможны и исключения, например введение карантина (quarantine laws), запрещающего ввоз на определенную территорию ядовитых веществ.

В сложившейся судебной практике признается также право органов штатов, регионального и локального управления принимать законодательные и другие нормативные правовые акты, хотя и ограничивающие свободную торговлю, но запрещающие ввоз продукции, материалов и веществ, представляющих угрозу для здоровья людей, живых организмов и природных богатств.

Верховный Суд США признал конституционным Закон штата Индиана, запрещающий транспортирование на территории штата мертвых животных. Закон принят в целях предотвращения распространения заразных болезней и эпидемий.

Другой пример.

Федеральный суд признал конституционным Закон штата Мэн, запрещающий ввоз из других штатов живой приманки для ловли рыбы. Это могло бы привести к появлению новых пород рыбы, и в результате смешения c ними могли бы погибнуть ценные местные породы рыбы.

Представляет интерес судебное дело, по которому оспаривалась правомерность нормативного правового акта, принятого на муниципальном уровне.

Муниципалитет г. Чикаго издал ордонанс, запрещающий продажу содержащих фосфаты моющих средств. Изготовители требовали его отмены, заявив, что ордонанс препятствует свободной торговле. Суд отказал в удовлетворении иска, указав в своем решении, что, несмотря на такого рода ограничение торговли, положительный эффект данного положения неизмеримо больше. Цель ордонаса - охрана экологии, обеспечение чистоты и улучшения качества воды в реке Иллинойс и озере Мичиган.

Эту доктрину принято называть «balancing test». При рассмотрении споров, связанных с разграничением компетенции федерации и штатов, суды руководствуются следующими принципами. Первый: Конгресс США имеет неограниченное право издавать природоохранные законы, относящиеся к взаимоотношениям между штатами. Второй: ограничение, введение в определенные рамки законодательной инициативы штатов. Конгресс США имеет на это право независимо от того, принял он по этому вопросу закон или нет. За ним во всех случаях сохраняется преимущественное право законодательного регулирования в области экологии, если затронуты интересы различных штатов. Последнее слово всегда остается за Конгрессом. Он вправе разрешить штатам принять закон по определенному вопросу, несмотря на то что суды признавали такое решение незаконным. И наоборот: Конгресс в любое время вправе принять закон, в результате которого законы штатов по этому вопросу должны признаваться недействительными, хотя до того суды находили их конституционными.

Законы Конгресса не лишают штаты законодательной инициативы при одном условии - законы штатов не должны противоречить федеральным законам. Это положение закреплено в Конституции США (ст. VI Supramacy Clause), установившей верховенство принятых Конгрессом США федеральных законов. Следовательно, при рассмотрении конкретных дел в случаях, когда имеет место коллизия между нормой закона штата и федерального закона, закон штата считается недействительным.

Таким образом, ни Конституция, ни Верховный Суд США не дают критериев разграничения компетенции федерации и отдельных штатов и не определяют, по каким вопросам принимаются федеральные законы, а по каким - законы штатов. Поэтому, учитывая, что экология - предмет законодательного регулирования и федерации, и штатов, Верховный Суд США предлагает судам рассматривать споры о правомерности применения торговой оговорки и выносить решения, основываясь не на правовой норме, а исходя в каждом конкретном случае из хозяйственной целесообразности, экономических и социальных факторов (case-by-case basis).

В США нет федеральных УК, ГК и ГПК, они принимаются каждым отдельным штатом. Поскольку федеральные суды и суды штатов - неза-

висимые друг от друга судебные системы, каждая из них руководствуется своими собственными гражданско-процессуальными нормами. Федеральные суды рассматривают дела в соответствии с федеральным законом - Федеральными правилами гражданского процесса (Federal Rules of Civil Procedure). Каждый штат принимает свой гражданско-процессуальный закон, обычно ГПК.

Эти общие для правовой системы США положения находят отражение и при рассмотрении гражданско-правовых споров в области охраны окружающей среды и дел о применении административной и уголовной ответственности за совершение экологических правонарушений. Подсудность рассматриваемых судами дел определяется исходя из правила общей юрисдикции (general jurisdiction). Повышение роли судебной власти в области охраны окружающей среды обычно связывают с концом 1960-х гг., когда в США произошла, как принято говорить, «зеленая революция» и сложилась действующая система природоохранного законодательства. Судебная практика формирует общественное мнение и является одним из факторов, определяющих государственную экологическую политику. Деятельность суда не ограничивается разрешением споров: судебные прецеденты являются источником права и призваны заполнять «правовой вакуум». Роль судебной власти возросла, причем как в правоохранительной, так и правообразующей сферах.

Важным этапом в развитии экологического права США явилось рассмотренное федеральным судом в 1965 г. дело по иску общественной экологической организации к федеральному органу государственного управления3.

Ответчик - Федеральная комиссия по энергетике выдала компании Consolidated Edison разрешение на сооружение системы электроснабжения в горах штата Нью-Йорк на берегу реки Гудзон. Граждане выступили против реализации указанного проекта, поскольку это могло бы стать причиной значительного экологического вреда, уничтожения природных богатств уникального заповедного места. Они создали временную Ассоциацию (Scenic Hudson Preservation Conference), призванную добиться запрещения названных работ в этой местности.

Федеральная комиссия отклонила протест граждан и отказалась пересмотреть вопрос об отмене этого разрешения. Тогда Ассоциация обратилась с иском в федеральный суд, который согласился с доводами Ассоциации, признанной истцом по делу, и обязал Комиссию пересмотреть вопрос о целесообразности выдачи разрешения.

В итоге компания отказалась от сооружения системы электроснабжения в данном месте.

Решение суда кардинальным образом изменило судебную практику. В нем впервые было сформулировано требование, что государственые органы при утверждении проектов и программ, а также выдаче раз-

Scenic Hudson Preservation Conference v. Federal Power Commission.

Justice. Vol. 2, no. 2. 2020

решений (сертификатов, лицензий) на проведение определенных работ должны учитывать наряду с технико-экономическими также экологические факторы.

Принятие такого рода решений должно основываться на предварительном анализе возможного негативного воздействия на качество окружающей среды, который должен быть доведен до широкой общественности. Все это позволило обеспечить всесторонний и эффективный государственный надзор и общественный экологический контроль. Соответствующие положения были затем закреплены в Законе «О национальной политике в области охраны окружающей среды» (National Environmental Policy Act - NEPA), принятом Конгрессом США в декабре 1969 г. и введенном в действие с 1 января 1970 г.4 Этот Закон стал поворотным пунктом в деле охраны окружающей природной среды и началом современного этапа развития природоохранного законодательства США5.

Судебные решения стали прецедентами для предъявления связанных с охраной окружающей среды исков общественными экологическими организациями. Начиная с середины 1960-х гг. такие иски постоянно рассматриваются американскими судами. Более того, большинство исков, связанных с причинением экологического вреда, предъявляется экологическими организациями. Они изменили судебную практику, традиционно ориентированную на защиту индивидуальных интере-

42 U.SC. & 7401-7671q.

В 1970-1990-х годах в развитие Закона NEPA были принятые основополагающие федеральные природоохранные законы по отдельным сферам окружающей среды, а также о контроле за производством, транспортированием, хранением и использованием отдельных видов продукции и веществ, являющихся потенциальными источниками негативного воздействия на окружающую среду. На базе этих законов сложилась действующая в настоящее время система правового регулирования в области охраны окружающей среды. В их числе законы: «О чистоте атмосферного воздуха» 1970 г., c дополнениями 1977 и 1990 гг. (Clean Air Act - CAA); «O чистоте вод» 1972 г., с дополнениями 1977 и 1987 гг. (Clean Water Act - CWA); «O консервации и утилизации отходов» 1976 г., с дополнениями 1986 г. (Resource Conservation and Recovery Act - RCRA); «O пригодности питьевой воды» 1974 г. (Safe Drinking Water Act - SDWA); «Об охране живой природы» 1973 г. (Endangered Species Act - ESA); «O контроле токсичных веществ» 1976 г. (Toxic Substances Control Act - TSCA); «O предотвращении загрязнения окружающей среды» 1990 г. (Pollution Prevention Act - PPA); «O пестицидах» 1996 г. (Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act - FIFRA); «O загрязнении окружающей среды в результате утечки нефти» 1990 г. (Oil Pollution Act - OPA); «Об устранении последствий, компенсациях и возмещении вреда, причиненного окружающей среде» с дополнениями 1986 г. (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act - CERCLA). Сокращенно этот Закон обычно называют Superfund или CERCLA. В связи с международным терроризмом, представляющим собой серьезную угрозу человечеству, следует отметить важную роль принятого в США Закона «О безопасности жизни и здоровья людей и мерах по предотвращению угрозы биотерроризмa» 2002 г.

4

5

сов, - возмещение вреда, причиненного определенным субъектам права: физическим и юридическим лицам. Соответствующие дополнения были внесены в основополагающие законы.

Природоохранное право (законодательство) США - это комплекс законодательных и иных нормативных правовых актов, основополагающих и текущего нормотворчества (так называемое писаное право), и судебных прецедентов, т. е. ранее принятых по аналогичным делам судебных решений, на которые ссылаются стороны и которыми руководствуется суд при вынесении решения по конкретному делу в случаях, когда в действующем законодательстве нет соответствующей правовой нормы (общее, прецедентное право).

Общее право не только «прокладывает дорогу» писаному праву, но и дополняет его. Это означает, что возможна ситуация, когда те или иные отношения регулируются одновременно законом, федеральным и (или) штата, и положениями общего права. Рассмотрим такой пример применительно к возмещению экологического вреда. По американскому праву в отличие от российского возмещение причиненного вреда осуществляется в виде не только взыскания положительного ущерба и упущенной выгоды (компенсационные выплаты), но и взыскания с нарушителя штрафных выплат (punitive damages). Они взыскиваются в пользу истца, если суд установит, что действия или бездействие нарушителя носили умышленный, злостный характер или имели место преступная небрежность, различные формы принуждения и обмана либо иные отягчающие обстоятельства. Взыскание компенсационных выплат предусмотрено законодательством.

Другое дело - взыскание штрафных выплат. В случаях, когда в результате экологического правонарушения вред причинен физическим и юридическим лицам и иски предъявляются в защиту частных интересов, штрафные выплаты взыскиваются в соответствии с гражданскими кодексами штатов.

Так, в течение нескольких лет принадлежащая крупной корпорации Engineering, Inc. шахта по добыче минералов в скалах Graves Mountain, штат Джорджия, сбрасывала в близлежащие земли сточные воды c повышенной концентрацией кислот, в том числе серной кислоты. Это было вызвано высокой кислотогенерирующей способностью содержащих пирит скальных пород. Несмотря на многочисленные жалобы владельцев земельных участков, надлежащая очистка сточных вод не производилась. В результате степень загрязнения почвы оказалась такой, что эти земли стали непригодными для использования в сельскохозяйственных целях, и землевладельцы обратились с иском в суд. Жюри вынесло вердикт, согласно которому корпорация - ответчик по делу должна была уплатить 23 землевладельцам в возмещение причиненного вреда компенсации на общую сумму 47 000 долл. и сверх того - штрафные выплаты в размере 45 млн долл. Суд первой инстанции, рассмотрев дело по существу и руководствуясь Гражданским ко-

дексом штата Джорджия, в конечном итоге снизил размер штрафных: выплат до 4,35 млн долл. Апелляционный суд оставил это решение в силе6.

Если в результате экологического правонарушения вред причинен неопределенному кругу лиц (загрязнение водоема, подземного источника питьевой воды, выброс в атмосферу токсичных загрязняющих веществ, представляющих опасность для здоровья жителей населенного пункта, и т. п.) и, следовательно, иск предъявляется в защиту общественных интересов (экологический вред), штрафные выплаты взыскиваются в соответствии с положениями общего права. Разумеется, взысканные средства должны быть направлены исключительно на решение экологических проблем.

Взыскание судом штрафных выплат исключительно важно, когда в результате нарушения природоохранного законодательства происходят экологические катастрофы, имеющие долгосрочное негативное воздействие на окружающую среду и жизнедеятельность людей, а весь объем причиненного вреда невозможно не только оценить, но и предвидеть. Штрафные выплаты, перечисляемые в бюджет, становятся важным источником возмещения экологического вреда, а также вреда, причиненного гражданам и организациям правонарушителями, а не государством.

В качестве таких классических примеров можно привести длившиеся в течение многих лет дела о юридической ответственности судоходной компании Exxon Shipping, а также корпорации Exxon Mobil, в состав которой эта компания входила.

24 марта 1989 г. следовавший в порт Long Beach, Южная Калифорния (крупнейший грузовой порт США), супертанкер Exxon Valdez, на борту которого находилось примерно 55 млн галлонов (210 тыс. куб. м) сырой нефти, потерпел аварию в заливе Prince William Sound, в 100 милях (161 км) юго-восточнее Анкориджа - крупнейшего города штата Аляска. Был причинен колоссальный экологический вред: нефтью были покрыты воды океана общей площадью примерно 11 тыс. кв. миль (28 тыс. кв. км) протяженностью вдоль береговой линии приблизительно 1300 миль (2100 км), в том числе 900 миль (1448 км) с очень высокой степенью загрязнения, представляющей серьезную опасность для людей и живой природы. В водах залива, бывших до этого неторонутыми заповедными местами дикой природы, погибли 300 тюленей, 3000 морских выдр, 250 лысых орлов, 22 кита, 250 тыс. перелетных: птиц и миллиарды икриных яиц лосося и сельди. Естественно, последствия этой экологической катастрофы отразились на популяции этих и других биологических видов. Многомиллиардные убытки невозможно было оценить в денежном выражении, поскольку загрязнение океанских вод оказало долгосрочное воздействие на окружающую среду и, соответственно, экономику и жизнедеятельность населения близлежащих территорий. Федеральное правительство и правительство штата Аляска предъявили

6 Johansen v. Combustion Eng'g, Inc., 170 F.3d 1320, 1336 (11th Cir. 1999).

Правосудие. Том 2, № 2. 2020

гражданские иски. Было достигнуто мировое соглашение, в соответствии с которым ответчики обязались перечислить в доход бюджета (федеральный и штата) в течение 10 лет в возмещение экологического вреда компенсационные и штрафные выплаты на общую сумму 900 млн долл. Причем особо оговаривалось право истцов предъявить позднее дополнительные требования на сумму до 100 млн долл. в возмещение экологического вреда, который к моменту рассмотрения дела не мог быть выявлен. Общая сумма штрафов, подлежащих взысканию в бюджет, составила 1,1 млрд долл.. Тысячи истцов, в том числе граждане, компании, и прежде всего рыболовные и по переработке рыбы, организации и муниципалитеты, предъявили иски о возмещении понесенных ими убытков. Ответчики - корпорация и компания выплатили в добровольном порядке без судебного разбирательства миллионы долларов в возмещение причиненного ущерба, включая уже фактически причиненный ущерб и будущие экономические потери, вызванные ухудшением качества окружающей среды. Принимая решение о компенсационных выплатах непосредственно понесшим убытки жителям Аляски, суд учитывал, что рыболовство в прибрежных водах, подвергшихся значительному загрязнению, было полностью запрещено на весь сезон 1989 г., а это, в свою очередь, весьма болезненно отразилось на всей экономической инфраструктуре районов, где лов и переработка рыбы - основная отрасль индустрии. Корпорация и компания обязались также внести 50 млн долл. в финансируемый компаниями нефтяной индустрии специальный фонд, средства которого используются для разработки и реализации мероприятий по предотвращению утечки нефти [Брославский, Л.И., 2019, с. 272-279].

Дела, связанные с охраной окружающей среды, довольно редко доходят до Верховного Суда США. Тем не менее вынесенные Верховным Судом решения оказали серьезное влияние на реализацию государственной экологической политики. Так, большой общественный резонанс вызвало решение Верховного Суда от 2 апреля 2007 г. Это было первое рассмотренное Верховным Судом дело о выбросе в атмосферу парниковых газов (Massachusetts, et al., Petitioners v. Environmental Protection Agency).

Суть дела состояла в следующем. Ряд экологических организаций обратились в Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency - EPA) с петицией об утверждении во исполнение Закона «O чистоте атмосферного воздуха» обязательных нормативов, направленных: на сокращение выброса в атмосферу парниковых газов, и прежде всего содержащейся в выхлопных газах автотранспортных средств двуокиси углерода, а также метана и др.7 Эти требования основывались на том, что автотран-

EPA - самостоятельный федеральный орган в рамках исполнительной власти, на который возложено решение природоохранных задач. Его возглавляет руководитель (Administrator), назначаемый президентом США как главой исполнительной власти и одобряемый Конгрессом.

спорт - один из серьезных источников выброса в атмосферу парниковых газов. Его деятельность способствует глобальному потеплению, которое оказывает негативное воздействие на экологию и причиняет вред здоровью людей. По данным EPA, наибольшая доля выброса в атмосферу двуокиси углерода в США приходится на транспорт, и прежде всего автотанспорт. Ежегодно все автотранспортные средства страны преодолевают расстояние более 3 трлн миль (4,8 трлн км). При такой дальности автопробега примерно за 10 лет человек мог бы добраться до ближайшей звездной системы - Альфа Центавра. При этом каждая автомашина в течение года выбрасывает в атмосферу 4,6 т двуокиси углерода [Greenberg, Р., 2020].

EPA отклонило петицию, аргументируя это тем, что, во-первых, оно не вправе устанавливать обязательные правила и нормативы, связанные с глобальным потеплением; и, во-вторых, проблема глобального потепления и изменения климата как результат деятельности человека вообще и выброса в атмосферу парниковых газов в частности является достаточно спорной. Правительства нескольких штатов, ряд органов местного самоуправления и экологических организаций обратились в федеральный суд, который отказал в удовлетворении иска.

В конечном итоге дело было рассмотрено Верховным Судом США. Он должен был. решить два вопроса: первый - имеет ли EPA право согласно названному Закону устанавливать нормативы выброса выхлопных газов для новых моделей автотранспортных средств; второй - имеет ли EPA свободу выбора, т. е. право принимать решение о необходимости и целесообразности закрепления таких нормативов.

Исходя из положений данного Закона, Верховный Суд вынес следующее решение: выброс в атмосферу парниковых газов следует рассматривать как загрязнение воздуха, являющееся причиной экологического вреда, а также вреда, причиняемого жизни и здоровью людей,; нормативно-техническое регулирование выброса парниковых газов - не только право, но и обязанность EPA, и поэтому отказ EPA от принятия обязательных стандартов, исходя из возложенных на него законом функций, является неправомерным и должен рассматриваться как невыполнение возложенных на EPA обязанностей.

Во исполнение решения Верховного Суда и на основе проводимых исследований EPA утвердило план и ведет работу по утверждению обязательных федеральных стандартов, направленных на ограничение выброса в атмосферу парниковых газов. Так, EPA по согласованию с Министерством транспорта утвердило федеральные стандарты, закрепляющие нормативы расхода топлива автотранспортными средствами в зависимости от дальности пробега. Начиная с 2016 г., расход топлива не должен превышать в среднем 35,5 mpg, т. е., израсходовав один галлон топлива, автомашина должна пройти 35,5 миль (57,13 км). Для легковых автомашин этот показатель - 39 mpg (62,8 км), а для внедорожников и пикапов - 30 mpg (48,3 км).

Цель последовательного ограничения выброса в атмосферу парниковых газов - стимулирование автопроизводителей искать новые конструктивные решения, направленные на уменьшение количества потребления энергоресурсов.

Правотворчество суда - отличительная черта американской правовой системы На базе судебной практики формулируются правовые доктрины (концепции), на которые обычно ссылаются в мотивировочной части принятого судом решения. Например, доктрина strict liability, т. е. гражданско-правовая ответственность независимо от вины при-чинителя вреда. Массив законодательства, в том числе природоохранного, постоянно растет и развивается. Однако идеи общего права и даже способ мышления составляют саму суть, «плоть и кровь» американской правовой системы. Законодательные и иные правовые нормы по-настоящему входят в систему американского права лишь после того, как они неоднократно применялись и истолковывались судами. Судебные решения весьма объемны, поскольку в них, даже при наличии соответствующих норм законодательства, наряду со ссылкой на эти правовые нормы приводятся судебные прецеденты как обоснование принятого судом решения.

Многие специалисты в сфере экологии считают необходимым содержащиеся в решении Верховного Суда положения закрепить законом Конгресса. Их оппоненты настаивают на запрещении EPA регулировать выброс парниковых газов, поскольку это отрицательно скажется на экономике. Приведенное решение Верховного Суда базируется на толковании действующего Закона. Однако в случае запрещения Законом регулировать деятельность, связанную с выбросом парниковых газов, решение Верховного Суда теряет силу.

Есть три главные силы, деятельность которых оказывает непосредственное воздействие на качество окружающей среды, предотвращение ее ухудшения и грозящей деградации: 1) промышленность, сельское хозяйство, транспорт и другие отрасли экономики; 2) государственные органы власти и управления; 3) граждане и создаваемые ими общественные экологические организации.

Государственные органы, действуя в рамках своих полномочий, призваны принять оптимальное решение, найти своего рода компромисс между требованиями экологических организаций, с одной стороны, и отраслей экономики - с другой. И если такое решение не найдено, то в результате этого или ухудшается качество окружающей среды, или создаются неоправданные препятствия развитию экономики. Руководители предприятий промышленности, прежде всего добывающей, нефтеперерабатывающей и строительной, нередко оспаривают нормативы стандартов, заявляя, что они слишком «жесткие» и препятствуют их производственно-хозяйственной деятельности. Общественные экологические организации, наоборот, требуют дальнейшего ужесточения этих нормативов, ут-

верждая, что в противном случае поставленные природоохранными законами задачи не будут решены. Естественно, что при этом возникают конфликты. Суд является арбитром, призванным их разрешать.

Суд не вправе «подменять» своими решениями нормы законов, т. е. брать на себя функции законодательной власти. Ведь принятие законов, федеральных и штатов, а также внесение в них изменений и дополнений - исключительное право органов законодательной власти: Конгресса США и легислатур штатов. Задача суда - зашита законных прав и интересов, как частных, так и общественных (в нашем случае экологический вред). Суд должен определить правомерность и обоснованность действий или бездействия органов власти и управления, юридических и физических лиц и, установив, имело ли место несоблюдение, нарушение или невыполнение предусмотренных законом обязательств, вынести соответствующее решение.

В настоящее время одна из актуальнейших и насущных проблем мирового сообщества - обеспечение надлежащего качества и безопасности окружающей среды в условиях изменения климатических условий, вызванных глобальным потеплением. Специалисты предупреждали об этом еще в 1970-х гг. Однако лишь в последние несколько лет начались практические мероприятия, направленные на: уменьшение негативного воздействия на окружающую природную среду в результате хозяйственной и иной деятельности человека; адаптацию к изменяющимся климатическим условиям и создание благоприятной среды обитания человека XXI в., соответствующей достигнутому уровню развития цивилизации.

В работах специалистов и в СМИ все чаще говорится о сложившейся на планете чрезвычайной климатической ситуации (climate emergency) и необходимости незамедлительных действий как на мировом, так и на национальном уровнях. И это не комплекс рассчитанных на определенный срок мероприятий, а перестройка экологической, энергетической и всей экономической политики, базирующаяся на поддержке граждан и массовом общественном движении.

В рамках настоящей статьи закономерен вопрос о роли судебной власти в проведении этой политики. В последние годы общественные экологические организации, выступающие за проведение целенаправленной борьбы с глобальным потеплением и изменением климата, все чаще прибегают к судебной защите с тем, чтобы уменьшить все возрастающее давление на окружающую среду в результате выброса в атмосферу парниковых газов.

Весьма показательно следующее дело, рассмотренное федеральным cудом США.

В 2008 году жители поселения Kivalina, штат Аляска, предъявили иск более чем к 20 энергетическим компаниям в связи с тем, что в результате их деятельности, способствующей глобальному потеплению, значительно уменьшилась высота ледяного барьера, являющегося естественным буфе-

ром, защищающим поселение от наводнений. Это создает серьезную угрозу жизнедеятельности людей. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска. Федеральный апелляционный суд и Верховный Суд США не нашли оснований для пересмотра дела. При этом апелляционный суд подчеркнул, что дела, связанные с выбросом парниковых газов, подпадают под действие Закона «Об охране атмосферного воздуха» и к ним не применимо прецедентное (общее) право, в частности доктрина ««public nuisance».

Названная доктрина выработана в судебной практике Великобритании, а затем США и других стран, в которых действует система общего права. Суть ее в том, что собственник, арендатор и другой законный владелец недвижимости имеет полное право эффективно пользоваться ею, соблюдая установленные законодательством правила и не нарушая интересов других субъектов права. В случаях создания препятствий, неудобств, различного рода помех со стороны других субъектов права, означающих вмешательство (interference) в его жизнедеятельность и, следовательно, ограничение, ущемлена права пользования, такой субъект признается потерпевшим и вправе прибегать к судебной защите.

Эту правовую категорию можно сравнить с негаторным иском по российскому гражданскому праву, но только когда речь идет об устранении нарушений, препятствующих осуществлению права пользования или распоряжения имуществом.

Что же касается категории «nuisance», то она шире, поскольку направлена не только на защиту прав, связанных с владением и пользованием недвижимостью, но и на защиту здоровья и безопасности граждан, действующего правопорядка, сложившегося нормального образа жизни. «Nuisance» подразделяется на «private nuisance» и «public nuisance». В первом случае речь идет о нарушении частных интересов, во втором - общественных, к которым и относятся рассматриваемые дела, связанные с глобальным потеплением. Приведенная характеристика доктрины «nuisance» полностью относится к судебным делам, связанным с защитой личных, частных интересов. «Public nuisance» предполагает неоправдaнное вмешательство (interference), нарушающее общественные интересы; имеется в виду ограничение, ущемление права неопределенного круга лиц пользоваться недвижимостью, которая находится в их владении на законном основании. В американском праве есть два вида «nuisance»: «nuisance in fact», или «nuisance per accidents», и «nuisance per se». Первый вид - это отдельные, конкретные нарушения, второй - нарушения частных и/или общественных интересов, продолжающиеся в течение какого-то периода времени.

Причинение экологического вреда бесспорно является нарушением общественных интересов. Однако для привлечения какого-либо хозяйcтвующего субъекта к гражданско-правовой ответственности и предъявления исковых требований о возмещении убытков истцы должны доказать не только факт и характер причиненного им вреда, но и при-

чинную связь между наступившими для истцов негативными последствиями и, соответственно, материальными потерями и деятельностью каждого ответчика. Только такое решение суда будет обоснованным. Более того, по нашему мнению, для решения в судебном порядке проблемы негативных последствий глобального потепления и, соответственно, изменения климатических условий нет перспективы. Это задача других ветвей государственной власти - законодательной и исполнительной. Суд должен действовать только в пределах своей компетенции и выполнять функции, присущие судебной власти, исходя из принципа разделения властей.

Обсуждение и заключение

Таким образом, в зависимости от субъектного состава и основания можно выделить следующие виды рассматриваемых судами США дел:

1) о разграничении полномочий Конгресса США и легислатур отдельных штатов, а также органов законодательной и исполнительной власти; о несоответствии законов штатов федеральным законам;

2) о признании недействительными нормативных актов органов управления. Особая разновидность последних - дела о правомерности принятия стандартов и других обязательных документов технического регулирования и обоснованности закрепленных в них норм, требований и правил. В отношении судебных дел первых двух видов применяется термин judicial review - судебный пересмотр актов законодательной и исполнительной власти, т. е. проверка их обоснованности, правомерности и законности;

3) о невыполнении органами исполнительной власти своих обязанностей принять нормативные правовые акты на основе и в развитие законодательных актов;

4) о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан и имуществу (собственности) физических и юридических лиц;

5) о возмещении экологического вреда;

6) о применении административной ответственности и административно-правовых санкций за нарушение природоохранного законодательства;

7) об уголовной ответственности за совершение экологических преступлений.

Представляется, что анализ судебной практики США, касающейся охраны окружающей среды, представляет интерес для специалистов современной России, перед которой стоят те же экологические проблемы и где система государственной власти также построена в соответствии с принципом разделения властей. В современных условиях неуклонно возрастает роль судебной власти в деле охраны среды обитания человека и защиты конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Ее качество - неотъемлемая часть качества

жизни людей цивилизованного общества. Граждане и создаваемые ими общественные экологические организации должны всемерно использовать предоставленные ими законом права и обращаться в суд с исками о защцте как своих личных интересов (возмещение вреда, причиненного их здоровью и собственности в результате нарушения хозяйствующими субъектами экологических требований), так и общественных интересов (экологический вред).

Экологическое и правовое воспитание - необходимый элемент системы образования. Требуется подготовка квалифицированных кадров юристов, специализирующихся в области экологии. В этой связи представляет интерес система подготовки юристов в американских университетах. Она в значительной степени основана на анализе судебных решений по большинству учебных дисциплин, в том числе экологического и даже конституционного права. Профессора обычно указывают в списке литературы, обязательной для изучения данного предмета, наряду с учебниками (textbooks) также учебные пособия (supplements), содержащие детальный анализ судебных решений, и прежде всего Верховного Суда США, ставших хрестоматийными и широко используемыми сторонами в обоснование своих позиций в судебных спорах, а судами -при вынесении решений.

Идея проста - приучить будущих юристов мыслить, делать критический анализ судебных дел, находить убедительные аргументы в пользу той или иной точки зрения, позиции. Таким способом студенты познают суть права, его концепции и доктрины. Кроме того, практически по каждому предмету студенты должны наряду со сдачей экзамена подготовить исследование определенной проблемы (research papers), основанное, как правило, на анализе судебной практики. Такую практическую направленность на закрепление получаемых знаний было бы целесообразно применять при подготовке российских юристов.

Список использованной литературы

Брославский Л.И. Зарубежное экологическое право : природоохранное законодательство США : учеб. пособие. М. : Инфра-М,

2019. 300 с.

Давид Р. Основные правовые системы современности. М. : Прогресс, 1988. 496 с.

Brown M. California, China sign climate deal after Trump's Paris exit // AP News. 2017. June 6. URL: https://apnews.com/9c3ede893ff84d-f2a04f16a78415d93d/California,-China-sign-climate-deal-af-ter-Trump-Paris-exit

Greenberg P. A Climate Diet for the New Year // The New York Times.

2020. January 1.

Murthy S. California's Cap-and-Trade Agreement with Quebec // Environmental & Energy Law Program. URL: https://eelp.law.har-vard.edu/2019/11/californias-cap-and-trade-agreement-with-que-bec-surviving-constitutional-scrutiny/

References

Broslavskij, L.I., 2019. Zarubezhnoe ekologicheskoe pravo: prirodoohrannoe zakonodatel'stvo SShA = [Foreign environmental law: the environmental laws of the United States]. Textbook. Moscow: Infra-M. (In Russ.)

David, R., 1988. Osnovnye pravovye sistemy sovremennosti = [The main legal systems of our time]. Moscow: Progress. (In Russ.) Brown, M., 2017. California, China sign climate deal after Trump's Paris exit. AP News, June 6. Available at: <https://apnews.com/9 c3ede893ff84df2a04f16a78415d93d/California,-China-sign-climate-deal-after-Trump-Paris-exit/>. (In Eng.)

Greenberg, P., 2020. A Climate Diet for the New Year. The New York Times, January 1. (In Eng.)

Murthy, S., 2019. California's Cap-and-Trade Agreement with Quebec. Environmental & Energy Law Program. Available at: <https://eelp. law.harvard.edu/2019/11/californias-cap-and-trade-agreement-with-quebec-surviving-constitutional-scrutiny/>. (In Eng.)

Информация об авторе / Information about the author:

Брославский Лазарь Израилевич, консультант юридической фирмы Z.L. Broslavsky & Wienman (США, г. Лос-Анджелес), кандидат юридических наук, доцент [Lazar I. Broslavsky, Consultant to a law firm Z.L. Broslavsky & Wienman (Los Angeles, USA), PhD (Law), USA]. E-mail: LazarBros@aol.com