CC BY
713
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НОРМИРОВАНИЯ НА ПРИМЕРЕ ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН И США
О.В. Стаценко, канд. хим. наук, доцент Кубанский государственный университет (Россия, г. Краснодар)
DOI: 10.24411/2500-1000-2020-10778
Аннотация. В статье дается определение экологического нормирования и сравнение экологического законодательства в США, Европе и России. Проводится сравнительный анализ систем природоохранных норм и нормативов. Автор выделяет многоуровневый характер системы экологического нормирования. Описываются положения законодательства в большинстве зарубежных стран головными исполнительно-распорядительными органами в области охраны окружающей среды, а также социально ответственное поведение в области экологии в США и Европе, и отличия от России.
Ключевые слова: экологическое нормирование, экология, окружающая среда, природные ресурсы, нормативное регулирование.
В зарубежной практике государственное управление в области охраны окружающей среды (экологическое управление) осуществлялось, как правило, в рамках существовавших государственных структур и иногда для выполнения природоохранных функций в них создавались специализированные подразделения. Например, в США длительное время функции управления охраной вод и атмосферного воздуха выполнились Министерством здравоохранения; в Японии природоохранительные функции выполнялись Министерством внешней торговли и промышленности и Министерством строительства.
С развитием экологического законодательства в экономически развитых странах в основном в 70-е годы прошлого века были созданы специальные государственные структуры. Как правило, в этих государствах функционируют два вида органов -консультативные (совещательные) и исполнительно-распорядительные. В настоящее время специальные органы функционируют практически во всех государствах мира, если же охарактеризовать задачи консультативных органов, то они сводятся к информированию своих исполнительных органов власти о состоянии окружающей среды, прогнозированию воздействия на окружающую среду в процессе разработки и реализации проектов развития; увязыванию интересов различных
ведомств, государственного аппарата с интересами хозяйствующих субъектов, в основном монополий.
Согласно положениям законодательства в большинстве зарубежных стран головными исполнительно-распорядительными органами в области охраны окружающей среды являются министерства, службы, агентства, комитеты, в задачи которых входит разработка экологической политики, разработка и координация программ по охране окружающей среды, разработка экологических стандартов, мониторинг, оказание научно-методической, технической и финансовой помощи региональным и местным органам власти, обеспечение исполнения требований экологического законодательства, международное сотрудничество.
Экологическое нормирование и его значение
Нормирование антропогенных нагрузок на окружающую среду - одно из важнейших теоретических направлений современной экологии и управления природопользованием. Очевидно, что разнообразные последствия хозяйственной деятельности человека для окружающей среды должны быть ограничены таким образом, чтобы природные (и природно-техногенные) системы могли справляться с этими воздействиями. В этом и состоит основная цель экологического нормирова-
ния и его разновидностей. Для выработки оптимальных норм техногенных воздействий необходимо найти границы устойчивости природных и природно-техногенных систем и разработать систему требований (стандартов хозяйственной деятельности) для природопользователей.
При этом человек также вовлечен в структуру природно-антропогенных систем и подвергается разнообразным воздействиям со стороны окружающей его среды. Для нормальной жизнедеятельности человека также необходимо установление границ допустимого воздействия на него с помощью санитарно-гигиенических нормативов.
Существуют разные подходы к определению границ устойчивости природных и природно-техногенных систем, к разработке границ допустимых воздействий на их компоненты и норм качества среды с точки зрения поддержания нормальной жизнедеятельности человека и других компонентов окружающей среды.
Под экологическим нормированием в широком смысле понимается научно обоснованное ограничение воздействия хозяйственной деятельности на ресурсы биосферы, обеспечивающее экологические потребности тарной инспекцией был утвержден перечень ПДК атмосферных загрязнений, в который были включены 40 наименований вредных веществ.
Позднее, в 1955 г., были утверждены соответствующие нормативы допустимого уровня вибрации, а в 1956 г. - нормативы допустимого уровня шума. Эти нормативы первоначально разрабатывались для определения условий вредности труда, а впоследствии их стали использовать в отношении территории поселений. При обосновании их использования в качестве экологических нормативов врачами-гигиенистами под руководством профессора Н.В. Лазарева была предпринята попытка ввести в научный обиход термин «геогигиена», но данный термин не прижился.
Первые нормы ПДК вредных веществ для питьевой воды были утверждены в 1939 г. К 1991 г. существовали такие нормативы уже для 1925 веществ; число нор-
мативов содержания веществ в атмосферном воздухе к 1991 г. составляло 479. В первое десятилетие XXI в. число нормативов качества воздуха превысило 5000: в настоящее время действует более 650 нормативов ПДК веществ в атмосферном воздухе населенных мест, более 1570 нормативов относительно безопасного уровня воздействия (ОБУВ) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест. Для воздуха рабочей зоны установлены значения ПДК более 2400 веществ и ОБУВ более 580 веществ.
Для почв первые нормы ПДК вредных веществ появились в 1980 г., а в настоящее время они установлены для более 40 вредных веществ.
Нормативы качества питьевой воды установлены в отношении более 1340 веществ, а перечень ориентировочных допустимых уровней (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования содержит граничные значения концентраций более 400 веществ.
Однако ежегодно лишь в торговый оборот попадает около 2000 новых наименований химикатов, для большинства из которых оценки возможного влияния на окружающую среду не проводились. Таким образом, существующие и разрабатываемые ПДК никогда не охватят все имеющиеся экологически опасные вещества и не учтут все взаимодействия между ними.
Одним из решений этой проблемы стало моделирование свойств и степени опасности новых веществ с помощью специальных программных средств. На основе данных по структуре молекул, физико-химическим свойствам всех потенциально токсичных веществ возможны ориентировочные оценки свойств новых веществ. Это подход получил название QSAR (количественная зависимость «структура-активность»), однако подобные оценки юридической силы не имеют и могут использоваться лишь на начальных стадиях установления нормативов для ориентировочных оценок.
Начало формирования системы экологических стандартов можно отнести к 1970-м гг., когда появились первые доку-
менты серии ГОСТ «Охрана природы». Действующая в настоящее время система государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды устанавливает:
- требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля;
- ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую среду;
- порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью.
Современная система экологического нормирования обширна и в целом позволяет регламентировать взаимные влияния человека и окружающей среды по многим аспектам. При этом учитываются многие факторы: региональные и местные особенности, жесткость российских нормативов в сравнении с зарубежными, особенности конкретных производств и отдельных технологических процессов и др. В систему нормирования включаются документы, регулирующие качество окружающей среды, воздействия хозяйственной деятельности, нормативы технологических процессов, качества продукции и организационно-управленческие нормативы. Новый стимул к развитию она получает с внедрением принципиально новых для России подходов к управлению природопользованием на основе стандартов серии ИСО 14000, зеленых стандартов в строительстве и энергетике и других отраслях, гармонизации российской системы регулирования с международными нормами.
Значительные изменения в системе экологического нормирования происходят в последнее время. В частности, это коснулось нормирования в сфере воздействий на атмосферный воздух, водные объекты, обращения с отходами, внедрения наилучших доступных технологий. Эти новшества связаны со вступлением в силу Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Россий-
ской Федерации», Федерального закона от 7.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и изменений к Федеральному закону от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Экологические правовые акты и нормативы
В Российской Федерации имеется немало нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области экологического нормирования.
В числе основных следует назвать Закон об охране окружающей среды, гл. V которого - «Нормирование в области охраны окружающей среды» определяет систему экологических нормативов, критерии их установления.
Некоторые специальные требования по экологическому нормированию применительно к регулированию охраны и использования отдельных природных ресурсов установлены в актах природоресурсного законодательства: ЗК РФ (ч. 5 ст. 13), ВК РФ (ст. 109), ЛК РФ (ст. 62), Законах об исключительной экономической зоне РФ (ст. 30), об охране атмосферного воздуха (ст. 11, 12), о животном мире (ст. 17), об отходах производства и потребления (ст. 18).
Законом о санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения определяются требования к санитарно-гигиеническому нормированию в области охраны среды обитания.
Важную роль в экологическом нормировании играет Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. (с изм. и доп.).
В систему экологических нормативов входят:
- нормативы качества окружающей среды;
- нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды;
- нормативы допустимого изъятия природных ресурсов.
Будучи утвержденными специально уполномоченными государственными органами в области природопользования и охраны окружающей среды в пределах их компетенции, экологические нормативы являются обязательными для исполнения. Соблюдение этих нормативов служит критерием оценки правомерности поведения субъектов экологических правоотношений в области оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, лицензирования, сертификации, контроля и др. Согласно ст.22 Закона об охране окружающей среды за превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружаю-
Природоохранные натуральные нормативы - это экономически обоснованные и технически достижимые величины наиболее эффективного использования природных ресурсов (вода, воздух, земля, почва, минеральные ресурсы и т.д.), рассчитываемые, исходя из возможностей научно-технического прогресса.
С помощью натуральных нормативов осуществляются мероприятия по снижению выбросов вредных веществ в окружающую среду, вводу в действие технологических агрегатов и процессов, отвечающих современным экологическим требо-
щей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством.
Природоохранные нормы и нормативы формируются в две стадии: методическая и расчетная. На первой стадии осуществляется подготовка методических указаний и инструкций, а на второй производятся расчеты.
Нормы и нормативы в области охраны окружающей среды включают в себя натуральные и стоимостные нормативы, гарантирующие сохранность природных экосистем.
Система прогрессивных норм и нормативов представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных комплексов натуральных и стоимостных норм и нормативов.
ваниям, внедрению малоотходных технологий и производств.
Нормирование качества окружающей среды
В соответствии с природоохранительным законодательством Российской Федерации нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия, гарантирующих экологическую безопасность населения, сохранение генофонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельно-
Таблица 1. Система природоохранных норм и нормативов
Область природоохранной деятельности Нормы и нормативы
Стоимостные Натуральные
Охрана атмосферного воздуха Базовый норматив платы за выброс 1 т. любого загрязняющего вещества в границах предельно допустимых выбросов. Удельный норматив платы за топливо различных видов для транспорта ПДК, предельно допустимые выбросы (ПДВ). Выбросы в пределах установленных лимитов. Удельные выбросы вредных веществ
Охрана и рациональное использование водных ресурсов Базовый норматив платы за сброс 1 г. Конкретного загрязняющего вещества в размерах, не превышающих предельно допустимые нормативы ПДК, ПДС. Сбросы в пределах установленных лимитов
Охрана недр и рациональное использование минеральных ресурсов Базовый норматив платы за 1т. размещенных отходов. Платежи за пользование недрами. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы Потери полезных ископаемых, ра-зубоживание руд, извлечение полезных компонентов
сти. При этом под воздействием понимается антропогенная деятельность, связанная с реализацией экономических, рекреационных, культурных интересов и вносящая физические, химические, биологические изменения в природную среду.
Определенная таким образом цель подразумевает наложение граничных условий (нормативов) как на само воздействие, так и на факторы среды, отражающие и воздействие, и отклики экосистем. Принцип антропоцентризма верен и в отношении истории развития нормирования: значительно ранее прочих были установлены нормативы приемлемых для человека условий среды (прежде всего, производственной). Тем самым было положено начало работам в области санитарно-гигиенического нормирования. Однако человек не самый чувствительный из биологических видов, и принцип «Защищен человек - защищены и экосистемы», вообще говоря, неверен. Экологическое нормирование предполагает учет так называемой допустимой нагрузки на экосистему. Допустимой считается такая нагрузка, под воздействием которой отклонение от нормального состояния системы не превышает естественных изменений и, следовательно, не вызывает нежелательных последствий у живых организмов и не ведет к ухудшению качества среды. К настоящему времени известны лишь некоторые попытки учета нагрузки для растений суши и для сообществ водоемов рыбохозяй-ственного назначения (несколько слов об этом будет сказано в разделе, посвященном нормированию качества воды).
Как экологическое, так и санитарно-гигиеническое нормирование основаны на знании эффектов, оказываемых разнообразными факторами воздействия на живые организмы. Одним из важных понятий в токсикологии и в нормировании является понятие вредного вещества. В специальной литературе принято называть вредными все вещества, воздействие которых на биологические системы может привести к отрицательным последствиям. Кроме того, как правило, все ксенобиотики (чужеродные для живых организмов, искусственно
синтезированные вещества) рассматривают как вредные.
Нормативы, ограничивающие вредное воздействие, устанавливаются и утверждаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных стандартов. В основе санитарно-гигиенического нормирования лежит понятие предельно допустимой концентр а-ции.
Предельно допустимые концентрации (ПДК) - нормативы, устанавливающие концентрации вредного вещества в единице объема (воздуха, воды), массы (пищевых продуктов, почвы) или поверхности (кожа работающих), которые при воздействии за определенный промежуток времени практически не влияют на здоровье человека и не вызывают неблагоприятных последствий у его потомства.
Практика разработки нормирования в США
Деятельность по охране природы в США и многих других странах мира регламентирована положениями эколого-экономического регулирования
Environmental Impact Assessment (EIA). EIA основана на системе нормативов ПДК, квотах на выбросы для близко расположенных источников загрязнения и на стандартах качества окружающей среды (The air quality..., 1986). В EIA основной упор сделан на экономическое регулирование антропогенного воздействия на природу. Как выяснилось, экономические меры являются гораздо более эффективным рычагом управления и контроля, нежели административное принуждение и прямой контроль (Быстрова,1980; цит. по Воро-бейчик и др., 1994). Основополагающим федеральным законом в плане нормирования в ВО в США является «Закон о чистой воде», принятый в 1972 г. Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency, EPA) является Федеральным органом, осуществляющим в различных штатах США координацию действий по охране и восстановлению ВО,
включая вопросы нормирования. В соответствии с Кодексом федеральных правил (Code of Federal Regulations..., 2005), в обязанности ЕРА входит публикация рекомендованных значений стандартов и критериев качества вод. Цель принятия «Закона о чистой воде» - восстановление и поддержание химической, физической и биологической целостности поверхностных водных объектов на уровне, обеспечивающем сохранение и воспроизведение рыб, водных организмов и дикой природы, а также рекреационного потенциала водных объектов. В качестве инструмента контроля процесса достижения этой цели выступает система стандартов качества воды (Water Quality Standards). Данная система включает в себя следующие элементы: - виды водопользования (Designated Uses); - критерии качества воды (Water Quality Criteria); - антидеграда-ционная политика (Antidegradation). Среди видов водопользования выделяют следующие: питьевое водоснабжение, рекреация, поддержание водных форм жизни, сельскохозяйственное водоснабжение, промышленное водоснабжение. Критериями качества воды выступают параметры, отражающие допустимое качество, соответствующее определённому виду водопользования, т.е. физические характеристики вод и допустимые концентрации химических веществ. Антидеградационная политика служит для исключения возможности снижения показателей качества воды в ВО, превосходящих в лучшую сторону по физико-химическим характеристикам критерии для соответствующего вида водопользования. Система нормирования в США первоначально была довольно примитивна и отличалась от Российской незначительно, но с 1972 г. претерпела существенные изменения. Во-первых, было принято решение стремиться к виду водопользования «поддержание водных форм жизни» для всех водных объектов, во-вторых, была предусмотрена возможность учёта региональных особенностей формирования стока, в-третьих, всё большее внимание стало отводиться биологическим индикаторам состояния ВО, т.е. была признана их решающая роль в инте-
гральной оценке состояния ВО. Рекомендованные федеральные критерии (нормативы) качества воды ЕРА регулярно обновляет и публикует на своем сайте (http://epa.gov/waterscience/criteria/wqcriteri a.html). Все нормативы разделены на три группы:
- приоритетные загрязняющие вещества (120 позиций);
- неприоритетные загрязняющие вещества (47 позиций);
- вещества, имеющие органолептиче-ский эффект (23 позиции).
Большая часть из этих веществ включена в два предыдущих списка. Можно отметить тот факт, что число физико-химических показателей качества воды в ВО, по которым установлены нормативы качества, в США на порядок меньше, чем в России. В приведённых группах нормативы делятся на нормативы кратковременного и долгосрочного воздействия. Нормативы кратковременного воздействия (Criteria Maximum Concentration) представляют собой оценку максимальной концентрации вещества в поверхностных водах, при кратковременном воздействии которых не происходит неприемлемых изменений в сообществе водных организмов. Нормативы долгосрочного воздействия (Criterion Continuous Concentration) - максимальные концентрации, не приводящие к неприемлемым изменениям при неограниченном по времени воздействии. Для учёта в нормировании региональных природных особенностей территория США разбита на 14 экорегионов, различающихся по физико-географическим условиям формирования стока. Для каждого экоре-гиона ЕРА публикует рекомендованные значения нормативов качества по биогенным элементам: общему фосфору и общему азоту. Установление численных значений нормативов производят путём статистической обработки данных наблюдений за эталонным водным объектом (объектами). В качестве эталонного ВО может быть принят водный объект того же типа, что и исследуемые (глубокий или мелкий водоем, большая (малая) река и т.п.), находящийся в сходных физико-географических условиях и не подвержен-
ный ощутимому антропогенному воздействию. Для расчета нормативного значения используют верхний квартиль (75%) распределения наблюдаемых на эталонном ВО значений фактора, т.е. делают допущение, что состояние изучаемого ВО, к которому следует стремиться, может быть на 25% распределения значений фактора хуже эталонного. Если по каким-либо причинам нет возможности получить значения эталонного ВО, установление нормативов проводят на основании данных, собранных по всем ВО исследуемого района. В качестве норматива используют нижний квартиль 25% распределения наблюдаемых значений, т.е. подразумевают, что состояние изучаемого ВО, к которому следует стремиться, должно быть по крайней мере на 25% распределения значений фактора лучше медианы по всем водным объектам исследуемого района.
Современная система государственного экологического контроля в США, т.е. контроля за соблюдением закрепленных в нормативном порядке требований к качеству окружающей среды, базируется на общем правиле: выброс загрязняющих веществ запрещается, за исключением случаев, когда это допускается установленными в соответствии с законодательством правилами, а количество и концентрация выбрасываемых загрязняющих веществ лимитируются выданным в установленном порядке сертификатом. Исходя из этого правила, предприятия (организации, учреждения) - потенциальные источники загрязнения окружающей среды, обязаны осуществлять внутрипроизводственный экологический контроль (self-auditing). Создание в 1969 г. Агентства по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency - EPA) как федерального органа, ответственного за улучшение качества окружающей среды в целях охраны здоровья людей и осуществляющего функции межотраслевого управления в трех ее сферах - воды, атмосферного воздуха и земли, а также принятие в 1970-х гг., основополагающих федеральных законов в области экологии принципиально изменили наряду с системой нормирования качества ОС также систему государст-
венного экологического контроля. В настоящее время он осуществляется специально созданными для этого органами на всех уровнях государственного управления: федеральном, штатов и местного самоуправления (графств, городов, округов, районов и других административно-территориальных единиц).
Цель внутрипроизводственного экологического контроля - предотвращение любых экологических нарушений. В случаях же их выявления, например, выброс в воды или атмосферный воздух загрязняющих веществ в количестве, превышающем нормативы сертификата, предприятия обязаны немедленно уведомить об этом соответствующий контролирующий орган и принять необходимые меры по прекращению нарушения и устранению его последствий. Они должны представлять отчеты об уровне загрязнения (количество и концентрация сброшенных загрязняющих веществ) в EPA по его требованию или в установленные им сроки. Законом может быть предусмотрена обязанность предприятий вводить мониторинг, что предполагает установку необходимого оборудования, использование специальных методов наблюдения и контроля, отбор и хранение образцов, ведение учетно-отчетной документации. Так, согласно Закону «О чистоте вод» предприятия промышленности и муниципальные водоочистные станции, на которых распространяется Национальная программа прекращения загрязнения вод (The National Pollution Discharge Elimination System), должны иметь законодательную систему мониторинга, т.е. наблюдения и контроля за сбрасываемыми загрязняющими веществами, а также соответствующую отчетность. На них возложен ряд обязательств: установка и применение необходимого для мониторинга оборудования с использованием различных методов, включая биологические; отбор и хранение образцов сточных вод после их очистки; ведение учетно-отчетной документации; представление по требованию ЕРА либо периодически, в установленные им сроки, отчетов (discharge monitoring report - DMR) об уровне загрязнения, т.е. о количестве и концентра-
ции сбрасываемых ими в воды загрязняющих веществ. К отчету должна прилагаться вся документация, позволяющая определить. Во всех случаях к отчету должен быть приложен перечень токсичных загрязняющих веществ, выпускаемых промышленным предприятием, а также перечень токсичных веществ, применяемых им в процессе производства. Выявление нарушений в таких случаях - дело довольно простое. Достаточно сравнить указанные в
сертификате нормативы с данными отчета. Разумеется, EPA вправе проводить полную проверку деятельности источников загрязнения, когда сочтет это необходимым, не ограничиваясь лишь ознакомлением документов.
Сравнительная характеристика состава и структуры выбросов загрязняющих веществ между РФ и США представлена в таблицах 2 и 3.
Таблица 2. Состав выбросов загрязняющих веществ в РФ и США за 2011 г., тыс. т
Загрязняющие вещества РФ США
Стационарные источники Передвижные источники Стационарные источники Передвижные источники
Твердые вещества 3 400 200 22 043 852
Жидкие и газообразные вещества 15 800 13 200 33 910 49 635
диоксид серы 4 343 112 6 102 66
оксид углерода 1 880 1 682 4 718 7 181
оксиды азота 5 754 10 062 14 692 38 502
углеводороды и летучие органич. соединения 3 823 1344 8 398 3 886
Итого 19 200 13 400 55 953 50 487
Всего 32 600 106 440
Таблица 3. Структура выбросов загрязняющих веществ в РФ и США за 2011 г., %
Загрязняющие вещества РФ США
Стационарные источники Передвижные источники Стационарные источники Передвижные источники
Твердые вещества 10 1 21 1
Жидкие и газообразные вещества 48 40 32 47
диоксид серы 13 0 6 0
оксид углерода 6 5 4 7
оксиды азота 18 31 14 36
углеводороды и летучие органические соединения 12 4 8 4
Итого 59 41 53 47
Всего 100 100
Данные таблиц свидетельствуют, что структура выбросов стационарными и передвижными источниками различна в каждой стране. Доля выбросов передвижных источников в Европе составляет порядка 30%, в США - 47%, в РФ - 41%. Также различна и структура выбросов по элементам. В России и США большая доля выбросов оксидов азота приходится на передвижные источники (более 30%), в Европе на выбросы оксидов азота от передвижных
источников приходится 16%. С другой стороны, на долю выбросов оксида углерода от передвижных источников в РФ и США приходится 5-7%, а в Европе - 1011%. Кроме того, в России отмечается большая доля выбросов оксидов серы (13%), в то время как в других странах она не превышает 6-7%. Причина различия в структуре выбросов - разные действующие экологические стандарты. В Европе с 2008 г. действует стандарт Евро-5, а в Рос-
сии только в 2013 г. принят стандарт Евро-3.
Формирование системы органов экологического управления американских штатов происходило под воздействием двух тенденций, свойственных системе государственного управления США в целом. С одной стороны - усиление роли федерального правительства в ряде сфер социально-экономического регулирования и управления, в том числе в области охраны окружающей среды. Данная тенденция привела к потере органами власти штатов монополии на осуществление ряда функций по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов (борьба с загрязнением вод, регулирование размещения твердых отходов, борьба с шумом). С другой - усложнение социальных проблем, и в частности экологических, неспособность федерального правительства достигнуть их эффективного решения, что обусловило перераспределение функций между центральным и низовыми уровнями власти и фактическое возвращение штатам полномочий по отдельным аспектам экологической политики. Если для начала 70-х годов характерно доминирующее воздействие первой тенденции, то с конца 70-х годов -постепенное усиление второй.
Федеральное правительство определяет экологическую политику в целом, осуществляет общее руководство и контроль, оказывает техническую, финансовую и иную помощь, к штатам же перешли основные обязанности по практической реализации федеральной политики и решению экологических проблем регионального масштаба. В штатах этот процесс сопровождался расширением функций государственных аппаратов и образованием департаментов, комитетов, комиссий, агентств, отвечающих за охрану окружающей среды, или соответствующим перепрофилированием уже действующих. Каждый штат создал собственную систему природоохранных органов, различающихся по структуре, сферам и объему полномочий. Но в целом на основе анализа законодательства, результатов исследований советских и зарубежных специалистов, а также в соответствии с принятой в США
классификацией можно выделить 4 типа органов управления:
- Управление сориентировано преимущественно на решение хозяйственно-ресурсных проблем. Здесь ключевая позиция принадлежит департаменту природных ресурсов.
- Управление преимущественно охраной здоровья населения, которое возглавляет департамент здравоохранения
- Управление в высшей степени консолидировано, существует супер-агентство по охране окружающей среды и регулированию природопользования, другие экологические органы координируются агентством или их нет совсем.
- Управление в высшей степени рассредоточено, экологических органов более десятка и ни один из них не занимает лидирующего положения.
Структура всех природоохранных департаментов штатов в целом одинакова. Обычно их возглавляет секретарь (министр) или комиссионер, назначенный и подчиняющийся губернатору. В отдельных штатах руководство осуществляется коллегиально. Сильно развиты и юридические службы штатов. Для защиты своих природоохранных интересов в судах отдельные штаты создали специальные отделы при департаментах юстиции, в других эти обязанности выполняют уже действующие отделы. Координацию деятельности органов экологического управления обеспечивают специальные отделы или соответствующие должностные лица, находящиеся непосредственно в исполнительном аппарате губернатора. Немаловажную роль в экологическом управлении штатов играют и общественные организации, объединяющие представителей различных слоев населения, профессий, регионов. В большинстве штатов таких организаций насчитывается до 50, и их общее воздействие на принимаемые решения значительно. Власти штатов проявляют внимание к деятельности общественных организаций, создают условия для непосредственного привлечения последних к управлению, поскольку они наиболее полно знают территориальные и социальные особенности представляемых регионов. К
примеру, одна из наиболее авторитетных и мощных общественных организаций штата Орегон - Совет по охране окружающей среды - объединяет 70 организаций, среди которых «Граждане штата Орегон за чистый воздух», «Ассоциация зеленой зоны р. Уилламет» и др., а также 2200 индивидуальных членов. Представители Совета приглашаются в природоохранные органы штата для консультаций, обсуждения и составления заявлений о воздействии на окружающую среду, представляют свои законопроекты в легислатуру штата.
Таким образом, управление охраной окружающей среды и регулирование природопользования в каждом штате - сложный процесс, протекающий с учетом, как общих тенденций государственного управления, так и исторических, географических, экономических и других особенностей штатов. Штаты проявляют значительную заинтересованность в решении экологических проблем. В некоторых случаях действующее штатное законодательство служит основой для разработки соответствующего федерального законодательства.
Первыми среди законов, касающихся охраны живой природы, были приняты законы о налоге на владение рыболовным и охотничьим снаряжением, а также законы, требующие получения специального разрешения на занятия охотой и рыболовством. Средства, полученные за счет этих налогов, шли на покупку земель с целью создания заказников для исчезающих видов животных и растений. На эти цели в итоге были собраны миллионы долларов.
В 1966 г. конгресс США принял закон о сохранении исчезающих видов млекопитающих и птиц, который преследует цель не только защитить живую природу, но и обозначить рамки проблемы исчезновения ненарушенной природы. Законом было предусмотрено составление списков исчезающих видов с указанием численности оставшихся особей, а также областей их распространения. В 1973 г. этот закон был значительно усилен в результате принятия серии поправок к нему. В законе отмечалось, что его действие ограничивается только пределами территории США, по-
этому он не в силах защитить виды, обитающие в других частях земного шара. Была также выделена еще одна категория видов: виды-кандидаты на регистрацию в «Красной книге». Эти виды пока еще не исчезают, но тенденция к их исчезновению уже наметилась. Другая важная поправка к закону состояла в том, что к списку исчезающих видов животных был добавлен список исчезающих видов растений. Кроме того, согласно принятым поправкам, федеральным органам запрещалось воплощать в жизнь какие-либо проекты, создающие угрозу для существования того или иного вида и его местообитания. Несмотря на то что этот пункт поправки к закону не вызвал особых замечаний, при ее рассмотрении в конгрессе именно он стал основой конфликта, возникшего при строительстве плотины на р. Теллико. В том виде, в каком он записан, закон не позволял сопоставлять выгоды от осуществления проектов с возможными последствиями исчезновения видов.
Сразу же после вступления в силу федерального Закона о национальной политике в области охраны окружающей среды (1969 г.) во многих штатах были приняты идентичные законы, благодаря чему обеспечено единообразие в применении природоохранительного законодательства. В отдельных случаях штатные законы содержат даже более жесткие, чем в федеральных актах, требования. Особо важную роль законодательство штатов играет в случае пробельности федерального. В частности, штаты занимают определяющие позиции в таких областях, как охрана подземных вод и сельскохозяйственных земель. В штатах Нью-Йорк и Нью-Джерси, например, действуют комплексные законы по охране подземных вод, размещению твердых отходов, охране сельскохозяйственных земель. Специально уполномоченные административные органы штатов провели классификацию подземных источников и разработали стандарты качества вод для различных категорий источников загрязнения. На их основе установлены приоритеты водопользования и осуществляется выдача разрешений. При утверждении водохозяйственных проектов в
прибрежной зоне право решающего голоса остается за штатами.
Резко изменился объем участия штатов в экологическом управлении в начале 80-х годов. Началась «децентрализация» управления, штатам переданы основные обязанности по охране окружающей среды в стране. За короткий срок федеральное правительство главным образом методами вне правового регулирования, в частности путем ликвидации или сокращения финансирования природоохранных мероприятий, фактически перестало заниматься проблемами охраны окружающей среды. Признавая неправильным отступление федерального правительства от участия в управлении охраной окружающей среды, Совет по качеству окружающей среды при президенте США все же подтверждает и ошибочность излишней централизации природоохранных обязанностей, предпринятой в 70-х годах. По его мнению, следует развивать методы стимулирования добровольного участия штатов в общенациональной природоохранной деятельности, отказавшись от администрирования.
Как видно, в федеральной природоохранной системе США низовые уровни управления начинают играть существенную роль в реализации политики государства. Правовое определение круга и объема полномочий, а также функций штатных органов представляет сегодня сложный и важный аспект американской деятельности по совершенствованию экологического управления. Практический опыт США полезно изучать и учитывать в разработке соответствующих решений в нашей стране.
Международное сотрудничество в сфере экологического нормирования
Экологические проблемы, которые встали перед человечеством во второй половине XX в., стали предметом озабоченности всего мирового сообщества. Необходимость их решения в общепланетарном масштабе предполагает объединение усилий международного сообщества, развитие международного сотрудничества в целях охраны окружающей природной среды.
Международные конвенции и соглашения известны с XIX в. Соглашение об ох-
ране морских котиков, достигнутое в 1897 г. между Россией, США и Японией, ряд конвенций и соглашений по рыболовству.
В 1970-х гг. большую роль сыграли соглашения, заключенные между бывшим СССР и США (1972), - о сотрудничестве в области изучения и охраны окружающей среды; Канадой (1973) - по проблемам охраны природы; Францией, Швецией, Финляндией и рядом других стран - по некоторым вопросам охраны природы, о международном научно-техническом сотрудничестве; со странами Восточной Европы - по вопросам охраны природы и рационального использования природных ресурсов. 23 июня 1995 г. было подписано двустороннее соглашение по развитию сотрудничества между США и Россией в области охраны окружающей среды. Новое соглашение подписано взамен соглашения 1972 г. по окружающей среде между СССР и США и также курируется Environment Protection Agency (USEPA). Кроме того, комиссия объявила: подписано соглашение о совместной работе по снижению риска, связанного с обращением с жидкими радиоактивными отходами низкой активности в Российской Арктике; выданы грант USAID (1 млн долл. США) для поддержки института в Санкт-Петербурге; грант USEPA (50 тыс. долл. США) для развития международного сотрудничества по защите озонового слоя.
Широко известна международная общественная природоохранная организация под названием «Гринпис» (Greenpeace). Она была основана в 1971 г. в Канаде. Первоначально организация занималась борьбой против ядерных испытаний США, но постепенно распространила свою деятельность на весь спектр экологических проблем, таких как, например, защита биологических видов, захоронение отходов, вырубка тропических лесов и др. В настоящее время основной целью этой организации является содействие решению глобальных экологических проблем.
Уголовная ответственность и уголовные меры наказания США
Уголовная ответственность наступает за совершение преступления, под которым
признается предусмотренное уголовным законом общественно опасное деяние.
Среди западных юристов довольно широко распространено мнение о предпочтительности уголовно-правовых санкций перед остальными. Уголовные санкции предают эффективность программам по ООС, и в связи с этим предлагается установить еще более строгие санкции.
Уголовное право и уголовное наказание применяется в сфере ООС в Канаде, ФРГ, Японии, Великобритании, хотя в последней предпочтение отдается административным наказаниям. УК этих стран учитывает практически все случаи нанесения ущерба ОС, и действует мощная система мер наказания за нарушение экологических нормативов. В то же время ряд правоведов считают Уголовное право неприемлемым в сфере ООС и более эффективными признают экономические стимулы.
Основные федеральные законы США (о чистом воздухе, контроле ТВ, борьбе с шумом, бытовых отходов) предусматривают, на ряду с гражданской, уголовную ответственность в форме высоких штрафов и тюремного заключения, приостановку действия контрактов, заключенных с лицами, преследуемыми в гражданском или уголовном порядке за нарушение природоохранного законодательства.
Согласно статье 113 Закона о чистом воздухе, виновный в невыполнении норм ПДВ для 28 категорий промышленных предприятий (новых источников загрязнения) и норм ПДВ ТВ подвергается штрафом в размере до 25 тыс.долл./сутки с момента нарушения или лишению свободы на срок до одного года либо и тому, и другому. При повторном нарушении закона штраф возрастает до 50 тыс.долл./сутки, а срок лишения свободы - до двух лет, и оба наказания могут так же применяться одновременно. Эта же статья предусматривает штраф в размере до 10 тыс.долл. и/или лишение свободы на срок до шести месяцев за дачу ложной информации.
При подготовке поправок к Закону США о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов в 1983 году предлагалось применять к лицам, виновным в намеренном транспортировании, хранении и
удалении вредных отходов способами, подвергающими других людей опасности серьезного ущерба здоровью или гибели, штрафы в размере 25 тыс.долл./сутки и лишении свободы до 15 лет, а для компаний штрафы до 1 млн.долл..
В соответствии с федеральным Законом о снижении шума умышленное нарушения закона карается штрафом до 25 тыс.долл за каждый день нарушения или 1 годом тюремного заключения, либо тем и другим вместе. Наказание удваивается при повторном нарушении Закона.
Закон о безопасной питьевой воде и контроле ТВ, принятый легислатурой шт. Калифорния в ноябре 1986 г., предусматривает штраф в рамках уголовной ответственности за незаконный сброс вредных отходов. Он устанавливается в размере 5100 тыс.долл./сутки, а в случае смерти потерпевшего или нанесения ему тяжелого физического ущерба возрастает до 250 тыс.долл./сутки. Уполномоченный государственный служащий не сумевший раскрыть нарушение закона в течении 72 ч., подвергается штрафу в размере 5-25 тыс.долл. и лишению свободы сроком на 1 год.
Часть юристов США считает, что уголовное преследование руководителей предприятий-нарушителей вряд ли правильно, если надзорные органы им ранее предупреждений и не накладывали на них штрафов. Другие юристы считают уголовные наказания оправданными и эффективными, особенно в случае злостных нарушений, приводящих к экологическим авариям.
Государственные учреждения США активизировали уголовные гражданские санкции против корпораций, их руководящих должностных лиц и акционеров последние 6-7 лет. В 1984 г. ЭПА начало 79 новых уголовных расследований, передав из них 31 дело в Министерство юстиций и добившись 17 вердиктов о виновности. В 1998 г. ЭПА возбудило 59 уголовных дел к 372 уже рассматривавшимся в то время. В федеральных судах уголовным делам придается высшая приоритетность. В этой связи Министерство юстиций считает уголовное преследование наиболее подходя-
щим инструментом привлечения к ответственности компании, не выполняющий административных распоряжений, или руководящего должностного лица корпорации, допустившего по экономическим соображениям нарушение природоохранительного законодательства. Штаты так же расширили сферу применения уголовного преследования, особенно если дело касается токсичных или ОО.
ЭПА, сочтя, что уголовный процесс над индивидуальными и должностными лицами, владельцами корпораций - эффективное средство поддержания экологического правопорядка, активизировало усилия в этом направления.
Компания «Джонсон и Тауэр» и два её должностных лица (прораб и начальник транспортного отдела) были признаны виновными в преступном сговоре, трёх нарушениях Закона о сохранении и восстановлении природных ресурсов и одном нарушении Закона о чистой воде. Эти должностные лица сбросили растворители в канаву, из которой опасные вещества поступили в близлежащий ручей. Федеральные агенты раскрыли, что сброс произведён без соответствующего разрешения.
Третья выездная сессия окружного суда сочла, что Закон о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов распространяется и на индивидуальных работников по найму, которые преднамеренно производят обработку, складирование или удаление ОО, и постановила, что работники по найму могут подвергаться уголовному преследованию только в том случае, если они знали или должны были знать, что не соблюдается требование о наличии разрешения, введенное статьей 6925. Единственным оправданием обвиняемого, согласно Закону о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов, будет факт соблюдения им условий действующего разрешения. Суд не освободил индивидуальных лиц от уголовной ответственности только на том основании, что они не являются «владельцами или операторами» предприятия, связанного с ОО. Отмечалось, что в процессе удаления ОО занято много людей, и цель Закона о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов бу-
дет достигнута, если все они будут нести ответственность. Надо только доказать, что индивидуальное лицо знало, что требуется разрешение и что корпорация такого разрешения не имеет. Суд присяжных сможет установить это из позиции индивидуального лица.
Одиннадцатая выездная сессия окружного суда применила эту упрощенную норму в деле «Соединенные штаты против «Хейс Интернэшнл корп». В указанном деле работник по найму корпорации, ответственный за удаление ОО, был признан виновным на основании Закона о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов в незаконной транспортировке ОО - топлива для реактивных самолетов и смеси растворителей с красками. Сборщик отходов заплатил за топливо, а растворитель с красками взял бесплатно.
Решение окружного суда было в пользу обвиняемого, хотя суд присяжных вынес вердикт о его виновности. По апелляции одиннадцатая сессия суда пересмотрела решение. Суд отверг объяснения обвиняемого, что он не разобрался в правилах и «не знал», что сборщик отходов не имеет разрешения на их транспортировку. Суд постановил, что, поскольку область деятельности с ОО сильно регулируется, обвиняемый должен был бы разбираться в соответствующих правилах. Суд также постановил, что знание об отсутствии разрешения вытекает из обстоятельств дела. Следовательно, обвиняемый сознательно нарушил правила, чтобы сэкономить на операции удаления ОО, требующей значительных издержек. Далее, сборщик отходов не потребовал у обвиняемого манифеста об отходах, как это предписывается Законом о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов. Обвиняемый в качестве защиты выдвинул аргумент, что он «ошибся», думая, что отходы идут на ре-циклизацию. В соответствии с Законом о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов отходы, подлежащие рециклиза-ции, исключаются из-под действия некоторых требований о составлении манифеста. Суд постановил, что такая «ошибка», совершенная с «честными» намерениями, может служить смягчающим обстоятель-
ством. Однако в этом деле другие обстоятельства указывали на то, что обвиняемый должен был знать, что отходы не предназначались для рециклизации. В решении суда было записано, что, как свидетельствуют документы, адекватное удаление отходов входит в должностные обязанности обвиняемого; безусловно, он знал, что делал.
По ряду причин Закон о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов является актом, к которому чаще всего обращаются в случае возбуждения уголовного дела в сфере ООС. В нем предусмотрены самые строгие меры наказания (как по величине штрафов, так и по длительности сроков лишения свободы) по сравнению с другими природоохранными законами. Правила, изданные на основе этого закона, охватывают более широкий круг должностных лиц, так как они регулируют транспортировку, складирование и удаление ОО. Закон о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов 1976 г. и Комплексный закон о реагировании, компенсации и ответственности в случае нанесения ущерба ОС предусматривают также возможность уголовного преследования в случае загрязнения подземных вод. Для этого органы власти должны доказать факт совершения уголовно наказуемых деяний, а также то, что они были совершены сознательно, а не в силу ошибки или невнимательности.
Президент химической посреднической фирмы был приговорен к 1 году и 1 дню лишения свободы за сговор о нарушении указанного Закона. Он также был осужден на 2 года условно и еще на 3 года условно за другие нарушения названного Закона. Незаконная деятельность обвиняемого состояла в том, что он приказал подчиненному осуществить незаконный сброс на ближайшей ферме.
Закон о контроле ТВ послужил основой для возбуждения в 1988 г. уголовного преследования за нарушение правил удаления ПХБ. Управляющий предприятием химической компании «Мартин К. Роуз» был приговорен к 2 годам лишения свободы за сговор с целью обмана ЭПА. Управляющий был признан виновным в фальсификации отчетности и в получении с заказчи-
ков платы за удаление ПХБ, хотя на самом деле удаления не производили. В результате противоправной деятельности управляющего с 1 сентября 1982 г. по 1 июля 1986 г. было незаконно складировано и удалено свыше 0,5 млн. кг ПХБ.
Закон о чистой воде запрещает сброс ЗВ в ОС без соответствующего разрешения. Кроме того, компании обязаны отчитываться перед ЭПА об объеме сброса за сутки и возможных аварийных сбросах сточных вод. Законом возлагается прямая личная ответственность на «ответственных должностных лиц корпорации», а также на саму корпорацию. Лицо может быть признано виновным либо в небрежности, либо в преднамеренном нарушении требований Закона о чистом воздухе. Небрежность карается штрафом в размере до 25 тыс. долл./сут. и/или лишением свободы на срок до 1 года. Преднамеренное нарушение закона может караться штрафом в размере до 50 тыс. долл./сут. и/или лишением свободы на срок до 3 лет. По Закону о чистом воздухе преступлением считается любое нарушение его положений об ограничении выбросов, нарушении предписаний, внесении платежей по гражданской ответственности и т. д. Законом предусматривается привлечение к уголовной ответственности должностных лиц корпорации. Так, несколько приговоров было вынесено по делам о нарушении норм ПДВ асбеста. Закон о сохранении и восстановлении природных ресурсов также предусматривают строгое наказание за «намеренное причинение вреда». Если лицо намеренно нарушает условия разрешения на сброс или производит сброс без разрешения и, в то же время понимает, что тем самым оно подвергает другое лицо неизбежному риску смерти или тяжелого ущерба здоровью, этот нарушитель приговаривается к штрафу в размере до 250 тыс. долл. и/или к лишению свободы сроком до 15 лет. Организации могут быть оштрафованы до 1 млн долл.
В ноябре 1988 г. техасский суд присяжных признал компанию «Бейтенк» и трех ее руководящих должностных лиц виновными в нарушении законов о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов, о чис-
той воде и о суперфонде в связи со сбросом загрязнений в прибрежные воды. Кроме того, они подделали отчетность по мониторингу, не уведомили ЭПА о залповом сбросе опасных веществ и были виновными в незаконном хранении опасных веществ на территории своего предприятия. Виновным должностным лицам пришлось заплатить штраф в размере 50 тыс. долл. Компания была приговорена к лишению свободы условно на 5 лет. Ей было поставлено условие, что должностные лица отчитаются перед общественностью о проведении очистных работ в зал.
Правовая охрана природы в США
Охрана природы в современном обществе - проблема комплексная: политическая, техническая, экономическая и правовая.
В США природоохранительное законодательство - сравнительно новая и быстро развивающаяся отрасль, включающая нормы различных отраслей материального и процессуального права: гражданского, административного, финансового, уголовного. Значительное количество юристов-практиков специализируются в области охраны природы. Ученые-правоведы ведут исследования, направленные на разработку теоретических концепций, подготовку рекомендаций для законодателя, уделяют значительное внимание комментированию обширной судебной практики.
Природоохранительное законодательство в США имеет 3 цели:
- предотвращать ущерб природе и окружающей среде;
- обеспечивать неуклонное применение, соблюдение и исполнение правил по её защите во всех сферах частной и производственно-хозяйственной деятельности;
- привлекать к ответственности виновных в нарушении установленных обязательных требований в области охраны природы.
Действующая система правового регулирования в области охраны природы сложилась на основе двух принципиально важных факторов: во-первых, в США действует общее право, находящееся во взаимосвязи и взаимодействии с обширным и детально разработанным массивом писа-
ного права, и эти две составные части взаимно дополняют друг друга; во-вторых, сыграли роль особенности создания и развития США как федерального государства.
Можно выделить 3 группы (вида) источников права:
- законы и иные нормативные акты, то есть писаное право, к которым обычно применяют термин «законодательство» в широком смысле этого слова;
- судебные прецеденты, то есть общее право;
- международные договоры, соглашения, конвенции.
Несмотря на то, что право США по своей структуре относится к семье общего права, неуклонно возрастает роль закона как источника права. Развитие американской правовой системы все больше направляется законами, принимаемыми во многих важных сферах. Охрана окружающей среды - одна из них. В США, в отличие от Англии, страны - создателя общего права, эта тенденция наметилась давно. Практически сразу же после завоевания независимости начался процесс повышения роли писаного права. Этому способствовал ряд факторов, наиболее важным среди которых является действие федеральной Конституции.
В систему законодательства включаются:
- законы, издаваемые конгрессом США и законодательными собраниями штатов;
- иные нормативные акты, принимаемые на трех уровнях управления - федеральном, штатов и местного самоуправления.
Конституция США действует более двухсот лет, и основные её положения доказали свою жизнеспособность и эффективность. Однако потребности современного, технически развитого общества выдвигают новые задачи, которые нельзя было даже предвидеть при принятии Конституции. Охрана окружающей среды - одна из них. Такие задачи решаются текущим законодательством. При этом принципиально важное значение имеют решения Верховного суда США и федеральных судов, осуществляющих проверку законов на соответствие их Конституции.
Социально-экологическая ответственность компаний
Целью данного исследования является проведение сравнительного анализа деятельности компаний России, Германии и США в области экологической ответственности. Но, прежде чем перейти к анализу, хотелось бы уточнить понятие социально-экологическая ответственность.
Социально-экологическая ответственность - это осознанное и мотивированное участие бизнеса в разнообразных мероприятиях, направленных на предупреждение и минимизацию негативных воздействий на окружающую среду, рациональное природопользование, экономию сырьевых и энергетических ресурсов в процессе хозяйственной деятельности, вовлечение отходов в хозяйственный оборот, предупреждение аварийных и чрезвычайных ситуаций, поддержку мер по охране здоровья, сохранению культурно-исторического наследия, биоразнообразия и особо охраняемых природных территорий, сохранению исчезающих биологических видов и др. Идеи экологической ответственности и обязательства государств были закреплены в принятой в 1992 г. декларации на конференции в Рио-де-Жанейро, в которой приняли участие 179 стран мира, где и были провозглашены 27 рекомендательных принципов достижения цивилизацией устойчивого развития.
Экологическая ответственность бизнеса рассматривается как добровольная разработка программ и мероприятий, выходящих за рамки законодательства в сфере охраны окружающей среды, и их реальное осуществление.
Во всем мире наиболее значимыми для социально ответственных компаний являются следующие экологические проблемы:
- загрязнение всех компонентов природной среды (атмосферы, водных объектов, почв и др.), превышающее ассимиляционный потенциал экосистем;
- истощение невозобновляемых природных ресурсов (нефть и др.) и некоторых возобновляемых природных ресурсов (пресная вода, леса и др.);
- снижение и утрата биологического разнообразия. Необходимость сохранения мест обитаний флоры и фауны и целых экосистем: исчезновение одного вида животных или растений, нарушение ландшафта может повлечь за собой необратимые последствия для экосистемы в целом;
- изменение климата, которое может привести к необратимым последствиям: например, таяние ледников может привести к повышению уровня мирового океана и затоплению больших территорий, а также к дефициту пресной воды в тех регионах, где население пользуется водой из рек с ледниковым питанием.
Экологическая ответственность, в первую очередь, связана с существующими стандартами экологической безопасности и ресурсосбережения, принятыми в том или ином государстве, а ее качественное выполнение - с введением более жестких требований к экологии со стороны государства. М. Портер одним из первых поставил вопрос о согласовании достижения бизнесом конкурентных преимуществ на основе достижения высоких экологических результатов и отмечал, что эффективность менеджмента существенно зависит от качества институциональной среды предпринимательской деятельности.
Анализ свидетельствует, что в разных странах отношение к экологически проблемам на законодательном уровне отличается, что не может не сказаться на отношении компаний к деятельности в данном направлении.
В настоящее время проведение оценки воздействия на окружающую среду (включая стратегическую экологическую оценку) регламентируется следующими основными законодательными актами:
- Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция ЭСПО) представляет собой международное соглашение, инициированное ЕЭК ООН и подписанное в ЭСПО (Финляндия) в 1991 г., вступившее в силу в 1997 г. Россия подпи-
сала Конвенцию 6 июня 1991 г., но до настоящего времени не ратифицировала.
- Протокол по стратегической экологической оценке 2003 г. Конвенцию ЭСПО дополняет Протокол о стратегической экологической оценке, принятый 21 мая 2003 г. в Киеве на конференции министров «Окружающая среда для Европы».
- Сертифицирование системы экологического менеджмента (соответствие ISO 14001). ISO 14001 - это общепринятый международный стандарт, который определяет механизм внедрения эффективной системы экологического менеджмента (СЭМ). Этот стандарт призван обеспечить хрупкое равновесие между сохранением рентабельности и уменьшением воздействия на окружающую среду.
В США экологическая деятельность регулируется законодательными актами: Закон о национальной экологической политике (National Environmental Policy Act -NEPA); Закон об улучшении качества окружающей среды (the Environmental Quality Improvement Act of 1970) 1970 г. с поправками (42 Свод законов США 4371 и след.); Раздел 309 Закона о чистом воздухе с поправками (42 Свод законов США 7609); Указ президента США 11514, предусматривающими процедуру проведения экологической оценки. В США экологическая оценка начала применяться в 1960-х гг. как часть рационального процесса принятия решений. Она рассматривалась как техническая оценка для принятия решения. В законодательное поле США она была введена в 1969 г. в Закон о национальной экологической политике -National Environmental Policy Act (NEPA) 1969. С тех пор она развивалась и стала использоваться во всем мире.
В странах-членах Европейского союза основополагающей директивой в области ОВОС является Директива 85/337/ЕЭС Совета ЕС «Об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду» от 27 июня 1985 г. В марте 1997 г. Совет ЕС принял Директиву 97/11/ЕС, изменяющую Директиву 85/337/ЕЭС «Об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду» в целях
приведения её положений в соответствие с Конвенцией ООН «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте за пределы национальных границ». В 2001 г. в рамках Европейского союза был сделан еще один шаг в развитии процедуры оценки воздействия - Европар-ламентом и Советом принята Директива 2001/42/ЕС от 27 июня 2001 г. об оценке влияния некоторых программ на окружающую среду. В 2003 г. основная директива, регулирующая оценку воздействия, -Директива 85/337/ЕЕС - была дополнена Директивой Европарламента и Совета 2003/35/ЕС, обеспечивающая участие общественности в разработке некоторых планов и программ, касающихся окружающей среды, и вносящая изменения относительно участия общественности и доступа к правосудию в Директивы Совета 85/337/ЕЭС и 96/61/ЕС.
В России правовое поле оценки воздействия на окружающую среду чрезвычайно узко. Основным документом, регулирующим эту процедуру, является Приказ Минприроды России № 222 от 28 декабря 2000 г. «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». На законодательном уровне действует экологическая экспертиза, предусмотренная Федеральным законом об экологической экспертизе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (с изм., внесенными Федеральными законами от 15 апреля 1998 г. № 65-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (с изм. от 29 декабря 2004 г.), от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ). Экспертиза является, по существу, закрытой процедурой обсуждения проектов, не предполагает широкого участия населения и в целом носит менее демократичный характер, чем международно-признанная процедура оценки воздействия.
Таким образом, мы можем констатировать, что наиболее требовательно на законодательном уровне относятся в Европейского союзе, хотя Закон об экологической безопасности впервые был принят в США.
Сравнительный анализ социально-экологической политики компаний из России, Германии и США показал, что компании в разной степени участвуют в вопро-
сах окружающей среды. Нами для сравнения были выбраны ряд компаний из трех стран: Россия (Аэрофлот, ОАО «Интер РАО ЕЭС», ОАО «Газпром», ОАО «Российские железные дороги»); Германия
(HiPP, Henkel, Güntner, Siemens, Ritter Sport); США (Apple, The Coca Cola Company, Google, Starbucks). В таблице представлена деятельность компаний из трех стран в области экологии.
Таблица 4 Классификация видов социально-экологической деятельности компаний России, Германии и США.
Страна Россия Германия США
Вид деятельности
Защита окружающей среды + + +
Обращение с вредными химическими веществами +
Обучение сотрудников экологически сознательному отношению к ресурсам + +
Переработка и вторичное использование отходов + + +
Применение природных хладагентов +
Развитие биологических ресурсов +
Ресурсоэффективность в производстве + +
Сертифицирование системы экологического менеджмента (соответствие ISO 14001) + + +
Снижение выбросов в атмосферу + + +
Уменьшение выбросов солей +
Энергоэффективное использование производственных зданий + +
Эффективное водопользование + + +
Вертикально в алфавитном порядке располагаются виды деятельности компаний, а горизонтально - названия стран, к которым эти компании принадлежат. Убирая схожие понятия, можно сузить виды деятельности компаний до 12 пунктов. Знаком «плюс» отмечены страны, занимающиеся данным видом деятельности. Таким образом, анализ выявил, что в настоящий момент социально ответственное поведение в области экологии в США и Европе несколько отличается от России. Россия, конечно, не на первом месте, но она стремительно догоняет лидеров в этой области. В России отставание по некоторым направлениям социально экологической ответственности происходит потому, что уровень требовательности к бизнесу со стороны общества и государства не высок.
Как видно, во многих зарубежных странах в настоящее время уже сложилось понимание того, что экономическое развитие должно пойти по иному пути, перестав столь активно разрушать окружающую среду. В соответствие с рекомендациями
конференций ООН по окружающей сред и развитию (Рио-де-Жанейро,1992; Йоханнесбург, 2002), основными критериями оценки прогресса в переходе к устойчивому развитию в сфере сохранения окружающей среды и использования природных ресурсов наряду с мероприятиями по преодолению негативных тенденций, созданием современных технологий, научно-методического обеспечения и масштабами позитивных результатов может служить создание условий устойчивого природопользования, включающих наличие адекватной нормативно- правовой базы и наличие единства целей и воли в действиях органов государственной власти, бизнеса и населения в достижении задач устойчивого развития. Следовательно, необходимо также найти оптимальное сочетание в деятельности институтов гражданского общества и государственных структур в сфере охраны природы. При этом развитие гражданского общества ни в коем случае не должно осуществляться за счет ослабления государства или отстранения его от вы-
полнения вверенных ему функций в облас- сегодня, когда российское общество пере-ти охраны окружающей среды, природо- живает переходный период. И делать это пользования и обеспечения экологической следует, опираясь на авторитет общест-безопасности. Особенно важно всемерно венности: от каждого конкретного челове-укреплять государственно-властные орга- ка до международных общественных эко-ны, обеспечивающие законность и право- логических организаций. порядок в этой важнейшей сфере именно
Библиографический список
1. Бринчук, М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: Юристъ, 1998. - 688 с.
2. Лебедева А.Н. Природоохранное законодательство развитых стран: Аналит. обзор / РАН. Сиб. отделение. ГПНТБ. В 3-х ч. Ч. 2. Защита окружающей среды от загрязнения: методы контроля и регулирования. - Новосибирск, 1992. - 360 с.
3. Брославский Л.И. Правовая охрана природы в США // Журнал российского права. -2005. - № 6. - С. 89-98
4. Брославский Л.И. Государственный экологический контроль в США // Журнал российского права. - 2010. - №4.
5. Рисник Д.В. Подходы к нормированию качества окружающей среды. Законодательные и научные основы существующих систем экологического нормирования // Успехи современной биологии. - 2012. - Т. 132, № 6. - С. 531-550.
6. Гурьева М.А. Международное экологическое сотрудничество // Теория и практика общественного развития. - 2015. - № 13. - С. 43-46.
7. Хаустов А.П. Нормирование и снижение загрязнения окружающей среды: учебник для академического бакалавриата / А.П. Хаустов, М.М. Редина. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-во Юрайт, 2017. - 387 с.
8. Садыков, О.Ф. Современные проблемы и перспективы прикладной экологии // Развитие идей академика С.С. Шварца в современной экологии. - М.: Наука, 1991. - C. 143213.
9. Садыков О.Ф. Популяционные аспекты экотоксикологии // Экотоксикология и охрана природы. - М.: Наука, 1988. - С. 108-126.
10. Бикбулатов Э.С. Функции желательности Харрингтона для оценки качества природных вод // Экологическая химия. - 2011. - Т. 20. Вып. 2. - С. 94-109.
11. Об охране окружающей среды. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. -2002. - 36 с.
12. Кузьмич, В.Н. О совершенствовании системы природоохранного нормирования // Вопросы экологического нормирования и разработка системы оценки состояния водоемов. - М.: Товарищество научных изданий КМК, 2011. - С. 128-135.
13. Горюнова, С.В. К вопросу о применении экологических нормативов для оценки качества окружающей природной среды // Вестник Рос. Ун-та дружбы народов. Сер. Эколог. и безопасн. жизнедеятельности. - 2003. - №7. - С. 109-115.
14. Израэль Ю.А. Экология и контроль состояния природной среды. - М.: Гидрометео-издат, 1984. - 560 с.
15. Левич А.П. Теоретические и методические основы технологии регионального контроля природной среды по данным экологического мониторинга. - М.: НИА-Природа, 2004. - 271 с.
16. Левич А.П. «In situ» - технология установления локальных экологических норм // Вопросы экологического нормирования и разработка системы оценки состояния водоемов. - М.: Товарищество научных изданий КМК, 2011. - С. 32-57.
17. Экологически безопасное удаление опасных отходов. Возможные варианты действий для «Повестки дня XXI века». - А / Conf. 151. PC / 42 / Add. 9. - 10 с. - ([Материалы] / Подгот. ком. конф. ООН по окружающей среде и развитию. 3-я сессия. Женева, 12 авг. - 4 сент. 1991 г.)
18. Финдер С.А. Основные принципы права окружающей среды США // Изв. вузов. Правоведение. - 1988. - №5. - С. 80-88.
19. Соколов В.И. Природопользование в США и Канаде: экономические аспекты. - М.: Наука, 1990. - 156 с.
20. Программа ЮНЕСКО «Человек и биосфера». 1974. - Найроби, 1974.
21. Правовые проблемы экологии. - М., 1980. - С. 176.
22. Порфирьев, Б.Н. Финансирование природоохранных мероприятий в развитых зарубежных странах // Экономика и управление природопользованием (Зарубеж. опыт) / ВИНИТИ. Итоги науки и техники. Сер. Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов. - Т. 26. - М., 1990. - С. 84-117.
23. Петров, В.В. Экология и право. - М.: Юрид. лит., 1981. - 224 с.
24. Новый закон о чистом воздухе США // Правовые вопр. ООС: ЭИ. - 1991. - №10. -С. 2-4.
25. Лисицын Е.Н. Экологическая политика США. - М.: Наука, 1986. - 161 с.
26. Лисицын Е.Н. Охрана природы в зарубежных странах. - М.: Агропромиздат, 1987. -215 с.
27. Линдпере Х.В. Краткий обзор структуры и деятельности Агентства по охране окружающей среды США (ЭПА) / АН ЭССР. Эст. НИИТЭИ. - Таллин, 1980. - 61 с.
28. Кулешова И.П. Применение положений Закона о национальной политике в области ООС к зарубежным проектам США. - 1991. - №24. - С. 7-14.
29. Виноградова А.Е. Расходы США на выполнение природоохранительного законодательства // Правовые вопр. ООС: ЭИ. - 1991. - №6. - С. 11-12.
30. Абалкина И.Л. Утилизация отходов в США // США: экономика, политика, идеология. - 1988. - №7. - С. 78-86.
31. Бахтин, Ю.К. Факторы формирования здоровья человека и их значение // Молодой ученый. - 2012. - №5. - С. 397-400.
32. Государственный доклад «О состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации» за период 2000-2012 годы // Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
33. Приказ Минприроды России № 222 от 28 декабря 2000 г. «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации».
34. Боравская Т.В. Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. - 2009. - № 3. - С. 21-24.
FOREIGN EXPERIENCE OF ECOLOGICAL NORMING ON THE EXAMPLE OF
WESTERN EUROPEAN AND USA
O.V. Statsenko, Candidate of Chemical Sciences, Associate Professor Kuban State University (Russia, Krasnodar)
Abstract. The article defines environmental regulation and compares environmental legislation in the United States, Europe and Russia. A comparative analysis of environmental standards and norms is carried out. The author emphasizes the multi-level nature of the system of environmental regulation. The provisions of legislation in most foreign countries are described by the main executive and regulatory bodies in the field of environmental protection, as well as socially responsible behavior in the field of ecology in the USA and Europe, and differences from Russia.
Keywords: environmental regulation, ecology, environment, natural resources, normative regulation.
