CC BY
108
УДК 336.027
субсидии как инструмент повышения эффективности межбюджетных отношений
К. Б. БЕКСУЛТАНОВ,
начальник отдела E-mail: Kamil.Beksultanov@mail.ru Министерство регионального развития Российской Федерации
В статье рассматриваются проблемы совершенствования межбюджетных отношений как важного слагаемого бюджетной реформы в России. Особое внимание обращено на повышение эффективности межбюджетных отношений с учетом специфики бюджетного процесса. Показана перспективная роль инструмента субсидий для повышения эффективности межбюджетных отношений и для использования принципа «управления по результату».
Ключевые слова: межбюджетные отношения, эффективность, финансовое выравнивание, субсидии, управление по результату.
Документы Правительства Российской Федерации, касающиеся реформирования межбюджетных отношений, достаточно подробно определяют цели и принципы совершенствования форм экономического (финансового) взаимодействия между различными уровнями власти через разнообразные бюджетные механизмы. Основной задачей является ориентация межбюджетных отношений на укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, на создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты, улучшение качества управления государственными и муниципальными финансами, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов. Важной задачей является также оказание методологической и консультационной помощи субъектам Федерации для повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами.
Решение этих задач должно обеспечить завершение долговременного процесса системного реформирования межбюджетных отношений в
Российской Федерации, а также создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации — системы, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих, стратегических интересов. Однако на практике решение этих задач в полном объеме осуществляется медленно, а финансово-бюджетные взаимоотношения бюджетов различных уровней пока явно не обрели некой завершенной формы, отвечающей современным требованиям стратегического планирования и качества бюджетного процесса.
Российская модель налогово-бюджетного федерализма, несмотря на поставленную задачу повышения самостоятельности субфедеральных бюджетов, на деле обнаруживает устойчивую тенденцию к усилению централизации бюджетных ресурсов. В результате основные налоговые полномочия и, как следствие, основная масса налоговых поступлений концентрируется на федеральном уровне. Удельный вес налоговых доходов в общей сумме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2004—2009 гг. устойчиво снижался с 74,39 % в 2004 г. до 63,62 % в 2009 г. (рис. 1). В состав налоговых доходов входят поступления от федеральных, региональных и местных налогов. Доля поступлений от региональных и местных налогов, в отношении которых полномочия закреплены за органами власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, чрезвычайно низка. По существующим оценкам, более 80 % налоговых доходов региональных и местных бюджетов
Бюджетная политика
2(44) - 2011
Трлн руб. 7
6 5 4 3 2 1
2004 2005 2006
| | Доходы, всего (левая шкала) I I Безвозмездные поступления (левая шкала)
%
рис. 1. Доходы консолидированных бюджетов субъектов российской Федерации за 2004-2009 гг.
Налоговые доходы (левая шкала)
30 10 0
2007 2008 2009
■ — Удельный вес налоговых поступлений (правая шкала)
Удельный вес безвозмездных поступлений (правая шкала)
формируются за счет отчислений от федеральных налогов [1]. На фоне снижения доли налоговых доходов в системе субфедеральных финансов растет удельный вес безвозмездных поступлений. Таким образом, увеличивается значимость межбюджетного регулирования посредством перераспределения средств из федерального бюджета.
Безусловно, значительный абсолютный и относительный рост межбюджетных трансфертов в 2008—2009 гг. во многом был обусловлен и внешними причинами — последствиями мирового финансового кризиса. Тем не менее тенденция к централизации доходов на уровне Федерации отмечается и оценивается экспертами преимущественно негативно в связи с уменьшением роли регионального звена российской экономики в обеспечении условий для ее устойчивого инновационного развития [4].
В этих условиях задача повышения эффективности межбюджетных трансфертов приобретает особое значение. При росте объемов финансовой помощи, предоставляемой регионам федеральным бюджетом, у органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления пропадают стимулы к эффективному управлению своими финансами, к проведению мер по наращиванию налогового потенциала, к улучшению налогового администрирования, повышению эффективности бюджетных расходов.
Избежать подобных негативных тенденций можно при условии жесткого контроля за результативностью средств, передаваемых в субфедераль-
ные бюджеты в виде межбюджетных трансфертов, а также использования тех инструментов бюджетной политики, которые в наибольшей мере интегрируют механизмы такого контроля.
Как известно, с 2004 г. начался очередной (по оценкам ряда экспертов — уже четвертый) этап развития системы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Прежде всего, этот этап был связан с проведением полномасштабной бюджетной реформы, основными целями которой были:
- переход к формированию бюджетов и управлению общественными финансами на принципах среднесрочного финансового планирования и управления по результатам;
- реформа межбюджетных отношений; оптими -зация сети бюджетных организаций [3]. Принятые на этом этапе поправки в Бюджетный кодекс РФ и ряд федеральных законов в части регулирования межбюджетных отношений позволили добиться ощутимых положительных результатов. К ним можно отнести:
- упорядочение бюджетного устройства Российской Федерации (в части организации местного самоуправления);
- разграничение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти;
- установление стабильных источников дохода бюджетов (закрепление за каждым уровнем власти собственных налогов);
- определение общих принципов формирования и распределения межбюджетных трансфертов.
7х"
55
0
В 2005 г. федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации впервые были исполнены в условиях законодательно установленного четкого разграничения расходных обязательств и доходных источников.
Еще более важно то, что в ходе этого этапа реформы, в контексте совершенствования межбюджетных отношений, впервые был сделан переход от системы распределения дотаций как основного инструмента финансового выравнивания к использованию иных бюджетных инструментов. Речь идет об инструментах, обеспечивающих как существенное усиление стимулирующей функции межбюджетных отношений, так и значительные большие возможности управления бюджетными расходами и достигаемыми на их основе экономическими и социальными результатами. К числу таких инструментов относится бюджетная субсидия.
Главным признаком субсидии служит ее целевая направленность, такими образом, она представляет собой целевой грант. Для целей исследования предлагаем следующее определение межбюджетной субсидии. Межбюджетная субсидия — это целевой грант, предоставляемый бюджетом одного уровня бюджету другого уровня.
Очевидно, что отличие субсидии от остальных видов межбюджетных трансфертов заложено в исконном значении термина «субсидия». Микроэкономический анализ оперирует с субсидией как суммой средств, сокращающих бюджетные ограничения экономического субъекта (частного или публичного сектора экономики), приобретающего определенные работы, товары или услуги. Однако чаще всего субсидия предоставляется на единицу потребляемого (производимого) товара (услуги), поэтому в теории анализ воздействия субсидии является зеркальным отображением результата действия налога. В этой связи субсидии иногда называют «отрицательным налогом».
Без государственного вмешательства в хозяйственную жизнь посредством субсидий результат взаимодействия рыночных механизмов был бы иным, в частности рыночная цена товара не позволяла бы многим потребителям приобретать данное благо. Субсидируя потребителей (или производителей), государство, с одной стороны, достигает поставленной цели (увеличение потребления социально значимого товара или услуги), с другой стороны, сохраняет общие принципы рыночного взаимодействия.
Определяя сущность субсидии, предоставляемой из бюджета одного уровня системы государс-
твенного управления в бюджет другого уровня, примем в качестве основной экономической характеристики такого трансферта сохранение общих принципов функционирования сложившейся бюджетной системы. Определяющими признаками межбюджетной субсидии следует считать:
- целевую направленность;
- наличие у бюджета, получающего трансферт, расходных полномочий, обусловленных целью получения субсидии;
- условие финансирования расходов из бюджета, получающего субсидию.
Этот механизм межбюджетного регулирования более предпочтителен для федерального бюджета как донора субфедеральных бюджетов, т. к. позволяет четко устанавливать целевую направленность трансфертов и (через софинансирование) обеспечивать заинтересованность получателя трансфертов в эффективном использовании получаемых финансовых ресурсов.
Структура безвозмездных перечислений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ показана на рис. 2.
Приведенные данные показывают, что если в 2007 г. около 40 % межбюджетных трансфертов состояло из дотаций (преимущественно — на выравнивание бюджетной обеспеченности), то в 2008 г. на долю дотаций приходится только 35,06 % общей суммы перечислений из других бюджетов. Такое снижение удельного веса дотаций произошло в основном за счет повышения роли субсидий (их доля составила 38,94 %). Однако уже в 2009 г. наблюдается обратная ситуация — вновь выросла доля дотаций, а доля субсидий снизилась до 35,84 %, что было связано с кризисной ситуацией в экономике России, которая вновь потребовала масштабных мер по выравниванию уровней бюджетной обеспеченности наиболее пострадавших регионов страны.
Опыт реформ убедительно показал, что возможности интегрировать стимулирующие начала в дотационные методы финансового выравнивания достаточно ограничены [2]. Эти стимулирующие начала могут быть в полной мере реализованы лишь при сокращении объемов и доли дотационной финансовой помощи с замещением дотаций субсидиями как инструментом целевого характера, основанном на принципе софинансирования экономически и социально наиболее значимых видов расходов территориальных бюджетов.
Целевой характер субсидий как инструмента межбюджетных отношений позитивно дополня-
Бюджетная политика
2(44) - 2011
20 15 10 5
39,85 39,13
38,94
35,06
Дотации бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований
Субсидии бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)
Субвенции бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований
Иные межбюджетные трансферты
Рис. 2. Структура безвозмездных перечислений от других бюджетов бюджетной системы российской Федерации в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2007-2009 гг., %
2007 г.
I I 2008 г. I I 2009 г.
19 76
16,11
9,9
0
ется их органичной встроенностью в программно-целевые методы управления, а также более высокой степенью контролируемости за их использованием, что соответствует в бюджетной политике принципу «управления по результату».
Выделение регионам субсидий как инструмента их финансовой поддержки из федерального центра призвано повысить эффективность бюджетных расходов, а также поддержать отдельные направления развития экономики и социальной сферы регионов, стимулировать укрепление и более эффективное использование их собственной налогово-бюджетной базы. Еще одно преимущество субсидий как инструмента межбюджетных отношений — способность целевым образом стимулировать инвестиционную активность в экономике регионов и муниципальных образований. Это позволяет сделать давно назревший шаг в бюджетной политике — перейти от финансового выравнивания к экономическому. Именно этот переход в настоящее время и определяет собой совокупность представлений об экономической эффективности межбюджетных отношений.
Таким образом, под выравниванием следует понимать более глубокий процесс, а именно — сокращение социально-экономической дифференциации между регионами России. Для решения этой задачи разрабатывались различные концепции, но радикального результата так и не было достигнуто.
Проблема выравнивания не может быть решена исключительно системой дотаций. Однако и механизм субсидий сам по себе также ничего не гарантирует. Согласно ст. 132 Бюджетного кодекса РФ, совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. Однако в настоящее время приоритет отдан программным методами «канализации» субсидий. Речь идет о субсидиях, имеющих четкую целевую направленность, и прежде всего ориентированных на активизацию инвестиционного процесса в регионах как за счет расширения источников финансирования, так и за счет создания благоприятных условий для инвестиционного процесса в целом (развитие региональной инфраструктуры, развитие образования и подготовки кадров и пр.).
У субсидирования, как и у любой иной системы межбюджетного регулирования, есть как положительные, так и отрицательные стороны. Любая система, предусматривающая субсидированное финансирование органов власти субнационального уровня и органов местного самоуправления, позволяет вышестоящим финансовым органам осуществлять достаточно точное финансовое планирование и контроль за расходованием передаваемых средств. Но в то же время такая практика ограничивает самостоятельность субфедеральных органов управления, возможность формировать собственную финансовую и инвестиционную
политику, осуществление маневра бюджетными ресурсами и пр.
Порядок предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ установлен постановлением Правительства РФ от 26.05.2008 № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» [4]. Правила выделения субсидий предусматривают соблюдение следующих принципов:
- целевое назначение субсидий;
- единообразные условия предоставления и расходования субсидий;
- четкие критерии отбора субъектов РФ для предоставления субсидий.
При решении вопроса о выделении субсидии предполагается обязательное наличие таких документов, как методика распределения субсидий между субъектами РФ; методика расчета уровня софинанси-рования за счет средств федерального бюджета конкретного расходного обязательства каждого субъекта РФ; порядок оценки эффективности использования субсидий; сроки и порядок представления отчетности об исполнении условий предоставления субсидий; порядок и предельный объем сокращения и перераспределения субсидий в случае невыполнения субъектами РФ условий предоставления субсидий.
Новый порядок распределения субсидий позволит существенно повысить социально-экономическую эффективность бюджетных расходов в целом и в
части межбюджетных трансфертов, а также усилить контроль за реализацией субъектами бюджетного планирования их функций. Однако при этом должны быть учтены и интересы субъектов РФ, сохранена возможность гибко определять и осуществлять ими финансовую и инвестиционную политику, оперативно корректировать объемы и направления расходования средств в связи с изменением социально-экономической ситуации в регионе.
Список литературы
1. Баранова С. Е. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Ставрополь: РАГС, 2006.
2. Бухвальд Е. М., Игудин А. Г. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России на современном этапе экономического развития // Федерализм, 2008, № 2.
3. Бюджетная реформа в России 2004—2006. URL: http://www.ir-pep.ru/analytics/bor/pdf/ budg_reform.pdf.
4. О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 26.05.2008 № 392.
5. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / отв. ред. С. Д. Валентей. СПб.: Алетейя, 2008.
ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также
монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.
По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий
(495) 721-85-75 DOSt@fin-izdat.ru
