CC BY
296
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
УДК 35.07
СУБСИДИАРНОСТЬ КАК БАЗОВЫЙ ПРИНЦИП ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Дергачев Сергей Валентинович,
кандидат социологических наук, доцент кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Марийского государственного университета, Заслуженный работник государственной службы Республики Марий Эл, действительный государственный советник Республики Марий Эл 2-го класса, г. Йошкар-Ола. E-mail: dergachev_sv@mail.ru
В статье рассматривается субсидиарность как один из основных принципов управленческой практики. Автором рассматривается возможность актуализации указанного принципа в ходе реформирования и развития институтов государственной гражданской службы и муниципальной службы.
Ключевые слова: субсидиарность, государственное управление, принципы государственного управления, принцип субсидиарности, государственная гражданская служба, муниципальная служба.
Итоги реализации федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» свидетельствуют, что далеко не все поставленные в этой сфере государственного управления задачи выполнены, не все плановые показатели достигнуты. Прежде всего, это касается вопросов формирования на государственной гражданской службе (далее также - гражданская служба) высокопрофессионального кадрового корпуса современных управленцев. Поэтому вновь и вновь руководство государства, обращая внимание на эту проблему, требует внедрения новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы (курсив - мой), а также разработки современных кадровых механизмов, технологий и процедур [2; 3].
На наш взгляд, в данном контексте каждый элемент функциональной управленческой цепочки «государство - государственное управление - государственная служба - кадровая политика в системе государственной службы - кадровые механизмы и технологии» с необходимостью должен воспроизводить базовые принципы (основы), присущие современному Российскому государству и закрепленные в его законодательстве. Поэтому и государственное управление в целом, и государственная служба, и муниципальная служба должны следовать соблюдению принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и других законах России.
Напомним, что принципом государственного управления является система онтологических элемен-
тов, выраженная в форме концепции или определенного научного положения, закрепленного в большинстве случаев (курсив мой - С. Д.) правом и применяемого специалистами по управлению в теоретической и практической деятельности. Понятие «принцип государственного управления» призвано в начале в научной, а затем и в правовой форме отражать закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционирования [8, с. 284].
В современной литературе по проблемам государственного и муниципального управления существует достаточно много подходов к выделению тех или иных принципов в качестве основополагающих в этой сфере. Чаще всего применительно к отечественной системе государственного и муниципального управления упоминаются принципы разделения властей, демократизма, законности, федерализма, публичности и др. Однако некоторые специалисты, как, например, И. В. Гедимин, считают что основными для системы государственного и муниципального управления являются принципы разделения властей, комплементар-ности, субсидиарности, суверенности, демократизма, гомогенности [7]. Среди приведенных обратим внимание на принцип субсидиарности (от лат. subsidiаrius - вспомогательный, дополнительный), который достаточно редко рассматривался в самостоятельном проявлении, оставаясь, тем не менее, важнейшим признаком демократизма, права и социальности современного государства. Имея изначально
Ф1
Государственное и муниципальное управление
социально-управленческую трактовку, принцип субсидиарное™ признавался европейской политической мыслью, преимущественно, как принцип построения гражданского общества, применение которого создает такие условия, при которых нижестоящий уровень способен сам решать свои проблемы и осуществлять возложенные на него задачи [13].
В новейшей литературе по проблемам федерализма субсидиарность называется в качестве одного из ключевых принципов и признаков федерализма [12]. Как отмечают современные исследователи, принцип субсидиарности в качестве и организационного, и правового инструментария проникает в сферу государственного устройства, сферу экономики, социальную сферу, пронизывает все стороны общественной жизни, образуя тем самым, своеобразную систему саморегулирования и позволяя обеспечить сбалансированное распределение полномочий между несколькими субъектами власти, как по вертикали, так и по горизонтали [10]. Например, современные комментаторы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» считают, что при перераспределении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо руководствоваться принципом субсидиарности, установленным Европейской хартией местного самоуправления [9].
В Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 326-р, отмечается, что «в Российской Федерации, где региональное и этнокультурное многообразие - историческая традиция, делегирование части полномочий и функций с более высокого властного уровня является естественным. Это в определенной мере относится и к общественным институтам, которым в соответствии с принципом субсидиар-ности могут делегироваться отдельные функции» [5]. Нетрудно заметить, что в приведенных примерах суб-сидиарность означает, что различные уровни государственного управления (муниципальной власти) должны не только взаимодействовать в регулировании общественных процессов, но и в существенной степени дополнять друг друга при осуществлении основных целей, задач, функций государства. Таким образом, в настоящее время субсидиарность проявляет себя как принцип социального (в т. ч. государственного и муниципального) управления, согласно которому вопросы, которые могут быть решены на низовых уровнях управления, решаются именно здесь, а властные органы более высокого уровня вмешиваются в них лишь тогда, когда нижестоящие не в состоянии самостоятельно решить данную проблему.
Определенное отражение указанный принцип находит и в области гражданской службы. В настоящее время законодательство России, регулирующее отношения в данной сфере, не называет принцип субсиди-
арности в числе основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, хотя и оговаривает его применение на гражданской службе в отношении нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права [1; 4]. Однако многие положения базовых законов о государственной гражданской службе и муниципальной службе содержат положения, опирающиеся именно на принцип субсидиарности. Например, право государственного органа самостоятельно устанавливать квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по конкретным должностям, образованным в данном государственном органе, или же право представителя нанимателя определять порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы, а также порядок выплаты материальной помощи гражданским служащим [1].
Проявлением субсидиарности можно считать и правовое регулирование отдельных аспектов муниципальной службы законами субъекта Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Вместе с тем, по нашему мнению, остаются вне отношений дополнительности многие вопросы, непосредственно связанные с прохождением государственной гражданской (муниципальной) службы. Это, в первую очередь, вопросы, связанные с формированием кадрового потенциала государственных органов и органов местного самоуправления: кадровые технологии замещения должностей, должностного роста, оценки, профессионального развития. Здесь по сию пору установления и рекомендации, поступающие с федерального уровня государственного управления, воспринимаются нижестоящими субъектами как директивные, не допускающие какого-либо управленческого творчества. Такой подход, на наш взгляд, выхолащивает сущностное содержание кадровой политики и кадровой работы в этих публичных институтах, существенно сужает возможности для реализации других основополагающих принципов, таких, например, как принципы стабильности гражданской службы, профессионализма и компетентности гражданских служащих. Об этом свидетельствуют, в частности, материалы социологического исследования, проведенного учеными РАНХиГС в 2015-2016 гг. по актуальным проблемам кадровой политики и управления персоналом предприятий, организаций и учреждений различных направлений деятельности и форм собственности в Российской Федерации [6].
Как справедливо полагает О. И. Пименова, одним из важнейших преимуществ применения принципа субсидиарности является формирование условий, при которых нижестоящие управленческие звенья способны самостоятельно решать свои проблемы и осуществлять возложенные на них задачи. В этом контексте понятие субсидиарности более адекватно совместному осуществлению общих целей. По ее мнению, необходимость практической реализации
Дергачев С. В.
т
данного преимущества также предопределяет актуальность и ценность теоретических исследований принципа субсидиарности [10]. На наш взгляд, это верно, поскольку новый этап развития институтов государственной гражданской службы и муниципальной службы предполагает уделить ключевое внимание вопросам оптимизации кадровых ресурсов в текущей экономической ситуации и привлечения квалифицированных кадров для решения задач в сфере государственного управления. При этом, как отметил министр труда и социальной защиты России М. А. Топилин, главными задачами здесь определяются подготовка изменений в законодательство, направленных на правовое закрепление современных кадровых технологий на гражданской службе, в том числе механизмов отбора и оценки, непрерывного профессионального развития гражданских служащих; завершение работы над Справочником квалификационных требований к должностям гражданской службы, оказание методического содействия органам местного самоуправления во внедрении современных кадровых технологий и применении законодательства о противодействии коррупции на муниципальной службе [11].
Литература
1. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
2. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.
3. Проект Указа Президента Российской Федерации «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)» и плане мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы)» (по состоянию на 29.01.2015) (подго-
товлен Минтрудом России). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// regulation.gov.ru/ (дата обращения 01.05.2016).
4. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года № Пр-1496 [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.businesspravo.ru (дата обращения 01.05.2016).
5. Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 326-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 11. Ст. 1552.
6. Актуальные проблемы кадровой политики и управления персоналом предприятий, организаций и учреждений различных направлений деятельности и форм собственности в Российской Федерации. Информационные материалы социологического исследования (2015-2016 гг.). М.: Изд-во РАНХиГС, 2016. 39 с.
7. Гедимин И. В. Основные принципы организации системы государственного и муниципального управления [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lektsii.com/1-114749.html (дата обращения: 30.04.2016).
8. Государственная служба: Энциклопедический словарь / под общ. ред. В. К. Егорова, И. Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008. 432 с.
9. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2015. 673 с.
10. Пименова О. И. Принцип субсидиарности и его роль в европейских интеграционных процессах: правовое развитие до и после Лиссабонского договора // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 6. С. 121-138.
11. Тезисы выступления Министра М. Топилина на расширенном заседании коллегии Минтруда России 3 апреля 2015 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.rosmintrud.ru/ (дата обращения: 05.04.2016).
12. Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. М., 2001. 42 с.
13. Янцен Л. В. Становление механизма распределения конституционно-правовой ответственности в учениях XIX века в Германии // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность / под ред. А. С. Горшкова. СПб.: СЗАГС, 2008. Т. 1. С. 323.
S. V. Dergachev
SUBSIDIARITY AS A BASIC PRINCIPLE OF THE ORGANIZATION AND FUNCTIONING OF THE MODERN STATE CIVIL SERVICE AND MUNICIPAL SERVICES
The article deals with subsidiarity as one of the basic principles of management practices. The author examines the possibility of actualization of this principle in the course of reform and development of institutions of civil service and municipal service.
Keywords: subsidiarity, governance, the principles of governance, the principle of subsidiarity, the civil service, municipal service.
DERGACHEV Sergey V. - Candidate of Sociology, Associate Professor, Department of Legal support of State and Municipal management of the Mari State University, Honored Worker of Civil Service of the Republic of Mari El,. State Councilor of the Republic of Mari El of class 2, Yoshkar-Ola. E-mail: dergachev_sv@mail.ru
