CC BY
16PRAXIS
Субсидиарная ответственность государства по долгам унитарных предприятий в практике Европейского Суда по правам человека
Комментарий к постановлению от 9 октября 2014 года по делу «Лисейцева и Маслов против России»1
Наталья Воробьева, Александр Зезекало
В статье авторы анализируют корректировку подхода Европейского Суда по правам человека к вопросу об ответственности государства по долгам несостоятельных унитарных предприятий, образованных на праве хозяйственного ведения. Суд, в частности, уточнил критерии оценки степени самостоятельности предприятий данного вида, выработанные ранее в его прецедентной практике. Суд также уделил значительное внимание вопросу защиты интересов бывших работников таких предприятий и эффективности в этом отношении внутренних средств государства. Вместе с тем неразрешенным остался вопрос о применении правила «шести месяцев».
^ Европейский Суд по правам человека; неисполнение судебных актов;унитарные предприятия; субсидиарная ответственность государства; организационно-функциональная независимость; эффективное средство правовой защиты
1. Ожидаемый прецедент
Право на судебную защиту — как по буквальному смыслу статьи 46 Конституции Российской Федерации, так и по ее смыслу во взаимосвязи с иными конституционными правами и свободами человека и гражданина, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права — является неотчуждаемым правом каждого человека.
Раскрывая конституционное содержание права на судебную защиту, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что оно включает в себя не только правомочие лица на обращение в суд, но и возможность получения им реальной судебной защиты в форме восстановления его нарушенных прав и свобод2. В свою очередь, эффективное восстановление нарушенных прав немыслимо без своевременного и точного исполнения судебных актов.
Подобного подхода придерживается Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд, Суд), полагающий, что закрепленное в статье 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) право на справедливый суд было бы иллюзорным, если бы национальные правовые системы позволяли окончательному и юридически обязательному судебному решению оставаться неисполненным в ущерб одной из сторон3. Однако степень ответственности государства за неисполнение судебных актов во многом зависит от сферы правового регулирования и, в частности, от того, кто выступает обязанной стороной по неисполненному судебному решению.
В одном из своих недавних постановлений Европейский Суд вновь уделил внимание проблемным вопросам исполнения судебных актов, на этот раз в сфере правового регули-
рования отношений с участием унитарных предприятий — юридических лиц, существование которых характеризуется многими отечественными цивилистами как пережиток прошлого и с некоторых пор получает критические отзывы4. Пожалуй, ключевым отличием этих юридических лиц является то, что их имущественная обособленность характеризуется преобладанием ограниченных вещных прав в отношении закрепленного за ними государственного или муниципального имущества. Происходит это благодаря использованию таких правовых конструкций, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления — ограниченных вещных прав особого рода, изобретенных отечественной юриспруденцией советской эпохи специально в целях регламентации прав государственных предприятий на закрепленное за ними имущество, принадлежащее государству. Двум названным видам вещных прав соответствуют два вида унитарных предприятий — основанные на праве хозяйственного ведения и, соответственно, на праве оперативного управления.
В рассматриваемом деле Суд объединил две жалобы, в которых заявители оспаривали неисполнение судебных решений, вынесенных по их искам против бывших работодателей — унитарных предприятий — национальными судами.
Ранее Европейский Суд уже выносил решения против Российской Федерации в делах о неисполнении судебных актов в отношении унитарных предприятий, всякий раз устанавливая, что такие предприятия находятся в сфере эффективного контроля со стороны государства, а следовательно, ответственность за надлежащее исполнение судебных решений против них ложится на государство5. Таким образом, рассматриваемое решение является далеко не первым с точки зрения проблематики ответственности унитарных предприятий, однако оно представляет особый интерес, поскольку предполагалось, что в нем Европейский Суд подробно рассмотрит и даст оценку двум наиболее типичным возражениям Правительства — о неисчерпании внутренних средств и о неприемлемости га-Попе регяопае, с тем чтобы по возможности упростить рассмотрение подобных дел в будущем. Рассмотрим, насколько успешно данная цель была достигнута и какие проблемные
вопросы в этой области остались неразрешенными.
2. Ситуация и жалобы заявителей
Первая заявительница, г-жа Лисейцева, являлась работником муниципального унитарного предприятия «Автоколонна 1126». В 2003—2004 годах судами в ее пользу было вынесено три решения, которыми были частично удовлетворены требования к унитарному предприятию о взыскании заработной платы, компенсаций за задержку выплат и компенсации морального вреда. Предприятие занималось муниципальными транспортными перевозками и предоставляло в числе прочего льготный проезд отдельным категориям лиц, при условии компенсации своих расходов из соответствующего бюджета. Однако названные расходы не были своевременно возмещены из-за задержек в межбюджетных расчетах, что спровоцировало финансовые трудности. В дополнение к этому муниципальные власти провели реорганизацию в форме выделения, изъяв и передав вновь образованному юридическому лицу значительную часть активов унитарного предприятия, что также не могло не отразиться на способности предприятия нормально осуществлять уставную деятельность. В июле 2003 года предприятие было признано банкротом и в отношении него было открыто конкурсное производство, в процессе которого требования заявительницы были удовлетворены лишь частично.
Второй заявитель, г-н Маслов, работал в Жилищно-коммунальном хозяйстве города Мезень Архангельской области, также имевшем статус муниципального унитарного предприятия. Основной сферой деятельности предприятия являлись услуги по отоплению и водоснабжению, которые тарифицировались муниципальной администрацией. Как было впоследствии установлено судами, именно тарифная политика властей привела к нерентабельности предприятия: оно потеряло значительную часть прибыли без какой-либо компенсации со стороны властей. Более того, в 2005—2006 годах администрация передала большую часть активов предприятия вновь созданному МУП «Мезенские тепловые сети», оставив долги по зарплате «материнскому» предприятию. В 2007 году Жилищно-коммунальное хозяйство было признано бан-
кротом. Суды удовлетворили требования заявителя к нему по выплате заработной платы, однако они не были погашены ввиду отсутствия у должника финансовых средств.
Таким образом, в обоих случаях заявители являлись работниками муниципальных унитарных предприятий и в обоих случаях их исковые требования к работодателям вытекали из трудовых отношений. В обоих случаях имелись вступившие в законную силу решения национальных судов в пользу заявителей и в обоих случаях эти решения не были исполнены (полностью или в части) по причине несостоятельности и, как следствие, ликвидации предприятий-должников.
Последовавшие обращения с исками к соответствующим муниципальным образованиям как учредителям предприятий, ответственным за их несостоятельность, не принесли желаемого результата, поскольку национальные суды не нашли оснований для возложения субсидиарной ответственности.
В своих жалобах в Европейский Суд заявители полагали, что неисполнение вступивших в законную силу судебных решений против муниципальных унитарных предприятий повлекло нарушение их прав, гарантированных статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьей 1 Протокола № 1 к ней.
В дополнение они жаловались на отсутствие в их распоряжении эффективного внутреннего средства защиты, гарантированного статьей 13 Конвенции.
3. Аргументы Правительства
Принципиальная позиция представителей государства-ответчика в этом деле заключалась в неприемлемости жалоб по целому ряду оснований как юрисдикционного (неприемлемость гайоив рвгяоиав), так и процедурного (неисчерпание внутренних средств защиты) характера.
Во-первых, Правительство настаивало, что муниципальные предприятия не могли рассматриваться в качестве государственных организаций, поскольку их учредителями являлись органы местного самоуправления. В связи с этим Правительство указывало на независимость органов местного самоуправления от государства (со ссылкой на ст. 12 Конституции и ст. 1 Федерального закона от
6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Это возражение было отклонено на стадии рассмотрения приемлемости жалобы со ссылкой на прецедентную практику Суда. Дело в том, что в вопросах толкования Конвенции Суд не связан категориями национального права, поэтому правовым терминам придается автономное значение, которое зачастую может не совпадать с тем, которое тот или иной термин имеет в национальном праве государств-уча-стников6. В случае с органами местного самоуправления Суд, в частности, указывал, что они формируются местным населением, обладают широким кругом полномочий в различных сферах жизни и, даже если эти полномочия заметно ограничены по сравнению с областными, республиканскими или федеральными органами власти, они не могут быть охарактеризованы иначе как «публичные» с точки зрения Конвенции7. Следовательно, особый статус органов местного самоуправления в национальном праве сам по себе не может исключать ответственности государства по долгам муниципальных предприятий.
Во-вторых, в качестве основного блока возражений Правительство утверждало, что в своих предыдущих решениях Европейский Суд не исследовал специфику правового регулирования государственных предприятий по законодательству Российской Федерации и не произвел разграничения между такими организационно-правовыми формами коммерческих предприятий, как унитарные предприятия, образованные на праве хозяйственного ведения, и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, а соответственно, не в полной мере оценил доводы властей относительно независимости властей от государства. Признание такой независимости исключало бы государственную ответственность. А поскольку в рассматриваемом деле ответчиками по искам обоих заявителей выступали унитарные предприятия, образованные на праве хозяйственного ведения, Правительство сосредоточилось на обосновании независимости от государства именно этой организационно-правовой формы.
Отправным моментом стал тезис о том, что в соответствии с положениями внутреннего национального права унитарное предприятие, образованное на праве хозяйст-
венного ведения, является самостоятельным юридическим лицом, которое отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, а также имеет уставный фонд, то есть минимальный размер имущества предприятия, гарантирующий интересы его кредиторов. Следовательно, независимо от того, кто является собственником имущества предприятия, оно, по общему правилу, не несет ответственности по обязательствам собственника и наоборот. Исключение из этого правила составляют случаи, охватываемые общим правилом пункта 3 статьи 56 ГК РФ (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела)8, когда несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана собственником его имущества и на собственника, при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия, может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам последнего9.
Далее, поскольку муниципальные унитарные предприятия, образованные на праве хозяйственного ведения, создаются в целях производства товаров или оказания услуг в общественно значимых сферах, они не являются получателями бюджетных средств и, в отличие от бюджетных учреждений, не подчинены соответствующим требованиям бюджетного законодательства. Они осуществляют коммерческую деятельность подобно обычной коммерческой компании, и собственник, подобно участнику обычной коммерческой компании, имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
Кроме того, по мнению властей, в пользу независимости унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, свидетельствует совокупность следующих особенностей:
— имущество, переданное в хозяйственное ведение, выбывает из владения собственника, и унитарное предприятие вправе защищать свое владение даже против собственника (ст. 305 ГК РФ)10;
— собственник, передав имущество во владение унитарному предприятию, не вправе изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться таким имуществом11;
— контроль собственника над совершением сделок касается только недвижимого иму-
щества и не распространяется на движимое имущество (ст. 295 ГК РФ)12;
— распоряжение как движимым, так и недвижимым имуществом, созданным или приобретенным в процессе обычной хозяйственной деятельности унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, возможно без согласия собственника13.
Исходя из сказанного, Правительство заключило, что собственник имущества унитарного предприятия «настолько отстранен от владения, пользования и распоряжения своим имуществом, обособленным на балансе предприятия», что предусмотренное законом полномочие контроля в отношении предприятия (определение предмета и целей деятельности, реорганизация и ликвидация, назначение руководителя и получение части прибыли от использования имущества14) является лишь средством, обеспечивающим ему сохранение титула собственности. При этом государство лишено возможности требовать от руководителей выполнения определенных качественных показателей, определять эти показатели, эффективно контролировать финансово-хозяйственную деятельность. Таким образом, в целом, по мнению властей, унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают практически полной независимостью от государства.
В-третьих, с процедурной точки зрения, Правительство настаивало на неприемлемости жалоб вследствие неисчерпания внутренних эффективных средств защиты. Так, г-жа Лисейцева подала два иска о привлечении муниципальной администрации к субсидиарной ответственности, настаивая на том, что банкротство предприятия было вызвано действиями властей. Суды установили, что ответственность за накопление долгов предприятием несли федеральные и региональные органы власти, а не муниципальная администрация, и оставили иски без удовлетворения. Г-н Маслов также подал иск о привлечении к субсидиарной ответственности местной администрации, который был удовлетворен судом первой инстанции со ссылкой на практику Европейского Суда, но впоследствии отклонен в кассации.
По мнению Правительства, г-жа Лисейцева не обжаловала бездействие судебных приставов-исполнителей в соответствии со статьей 121 Федерального закона от 26 ок-
тября 2002 года № 127-ФЗ «Об исполнительном производстве»15 и статьей 441 ГПК РФ. Кроме того, она не воспользовалась правом кредитора требовать обращения взыскания на имущество должника, незаконно полученное третьими лицами, гарантированным пунктом 11 статьи 142 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». Г-н Маслов в целом не инициировал процедуру исполнительного производства, а также не потребовал включения своих требований в реестр кредиторов и не обжаловал действия конкурсного управляющего. Кроме того, он не реализовал право требовать возмещения вреда, причиненного государственными или муниципальными органами, а также их должностными лицами, в порядке статьи 1069 ГК РФ.
4. Европейский Суд по правам человека
Аргументы Правительства о неисчерпании внутренних средств правовой защиты явились отправной точкой для Европейского Суда при рассмотрении дела по существу. Этот вопрос было решено исследовать в рамках анализа жалобы по статье 13 Конвенции.
Правило исчерпания национальных, или внутренних, средств правовой защиты является общепризнанным в международном праве: заявитель должен поставить вопрос о нарушении своих прав по существу перед соответствующим государственным органом16. На государство-ответчика, в свою очередь, возложена обязанность доказать, что средство было эффективным как на практике, так и в законодательстве, а также доступным для заявителя.
Следует отметить, что предполагаемая неэффективность внутренних средств правовой защиты в делах о неисполнении или несвоевременном исполнении решений национальных судов, вынесенных против государственных органов, нередко становилась предметом рассмотрения Европейского Суда по правам человека17. В ряде таких дел Суд установил, что в российской правовой системе отсутствует как превентивное средство правовой защиты, которое позволяло бы ускорить исполнение судебных актов18, так и компенсаторное средство, обеспечивающее адекватное и достаточное возмещение в связи с их длительным неисполнением19. Признав это
структурной проблемой в деле «Бурдов против России (№ 2)»20, Европейский Суд применил процедуру пилотного постановления и обязал Россию ввести средство правовой защиты, которое обеспечивало бы эффективное возмещение в связи с длительным неисполнением судебных решений, вынесенных против государства или его органов. В этих целях был принят Федеральный закон от 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»21. Впоследствии Европейский Суд стал отклонять жалобы заявителей на длительный срок рассмотрения дела или неисполнения судебного решения, если они не были в первую очередь адресованы национальным судам в порядке, предусмотренном названным законом22.
Однако в делах о неисполнении судебных решений государственными и муниципальными унитарными предприятиями вопрос о наличии внутренних эффективных средств защиты оставался открытым, поскольку прежде ни один заявитель не жаловался на нарушение статьи 13 Конвенции. Тем не менее российские власти неоднократно пытались поднять данный вопрос в рамках рассмотрения жалоб по аналогичным делам на предмет приемлемости, однако не смогли доказать эффективность таких средств, как обжалование действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей и конкурсного управляющего23, а также обращение с заявлением об индексации присужденных сумм или о замене ликвидированного должника24. В рассматриваемом деле подобные аргументы также были отклонены: по мнению Европейского Суда, обжалование действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей или конкурсного управляющего заявителями не имело реальных перспектив в национальных судах. Кроме того, требование об обращении взыскания на имущество должника, незаконно полученное третьими лицами в соответствии с пунктом 11 статьи 142 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», также не имело перспектив в национальных судах в отсутствие установленных фактов такой незаконности.
Особое внимание в своем анализе Европейский Суд уделил «компенсаторным» средствам правовой защиты, на которые ссыла-
лось Правительство. К таким средствам в отношении чрезмерной длительности судебного разбирательства Суд уже выработал особые критерии25, которые применимы также в делах о неисполнении решений26. Во-первых, обращение заявителя о компенсации должно быть рассмотрено в разумный срок. Во-вторых, компенсация должна быть выплачена безотлагательно и, как правило, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения о присуждении компенсации. В-третьих, процессуальные правила, регулирующие обращение о компенсации, должны соответствовать принципу справедливости, гарантируемому статьей 6 Конвенции. Кроме того, правила относительно юридических издержек не должны возлагать на стороны чрезмерное бремя в случае, когда иск обоснован. Наконец, уровень компенсации не должен быть неразумным по сравнению с суммами, присуждаемыми Европейским Судом в схожих делах.
Одним из таких компенсаторных средств в российской правовой системе является иск о возмещении вреда, предъявляемый в порядке, предусмотренном главой 59 ГК РФ. Однако указанными нормами напрямую не предусмотрена компенсация морального вреда, причиненного в результате неисполнения судебных решений. За исключением случаев, перечисленных в статьях 1070 и 1100 ГК РФ, на заявителя возложено бремя доказывания вины государственных или муниципальных органов либо их должностных лиц. В делах о неисполнении судебных решений это представляет особую сложность в силу объективных обстоятельств, таких как отсутствие денежных средств у должника27.
Обращение в суд за компенсацией при нарушении права на исполнение судебного акта в разумный срок28 возможно только в случаях, предусматривающих взыскание за счет средств государственных или муниципальных бюджетов. Соответственно, унитарные предприятия, пусть и учрежденные государством, не могут быть надлежащими ответчиками в таких делах.
Последнее компенсаторное средство правовой защиты, которому Европейский Суд уделил наибольшее внимание, — это обращение в суд с иском о привлечении к субсидиарной ответственности. Пункт 3 статьи 56 ГК РФ в редакции до 5 мая 2014 года преду-
сматривал, что в случаях, когда несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана в том числе собственником имущества юридического лица, на последнего может быть возложена субсидиарная ответственность. Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» предусмотрен специальный порядок обращения с заявлениями о привлечении к субсидиарной ответственности в рамках дела о банкротстве и до завершения процедуры конкурсного производства. При этом соответствующий иск мог быть предъявлен конкурсным управляющим29. Согласно поправкам, внесенным в закон в 2009 году30 и распространившим субсидиарную ответственность на «контролирующих должника лиц»31, право подачи заявления о привлечении таких лиц к субсидиарной ответственности принадлежало арбитражному управляющему, который мог обратиться в суд по своей инициативе либо по решению собрания кредиторов или комитета кредиторов. Поскольку заявители самостоятельно инициировать подобный иск до окончания конкурсного производства не могли, данное средство правовой защиты, по мнению Европейского Суда, было для них недоступно32.
Такой вывод косвенно подтвердил и Конституционный Суд РФ, рассмотревший дело об оспаривании конституционности отдельных положений закона «О несостоятельности (банкротстве)»33. Заявители указывали, что оспариваемые нормы34 противоречат Конституции РФ, поскольку не относят бывших работников должника к числу лиц, обладающих правом на подачу в рамках дела о банкротстве заявления о привлечении учредителей должника к субсидиарной ответственности. Конституционный Суд же посчитал, что, поскольку заявители относятся ко второй очереди кредиторов, чьи требования удовлетворяются преимущественно перед конкурсными кредиторами, оспариваемые нормы не нарушают их конституционные права. Кроме того, законные интересы работников должника защищаются их представителем, который законом отнесен к числу лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве.
Однако в рассматриваемом деле оба заявителя воспользовались правом подачи иска о привлечении к субсидиарной ответственности в порядке пункта 3 статьи 56 ГК РФ. Следует отметить, что Европейский Суд оцени-
вал эффективность данного компенсаторного средства через призму ранее рассмотренных критериев.
Доступность средства. Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда, если иск о привлечении к субсидиарной ответственности не был подан в процессе конкурсного производства, то его мог предъявить каждый кредитор предприятия35. Однако арбитражная практика толкует данную гражданско-правовую норму иным образом: иски о привлечении к субсидиарной ответственно -сти должны подаваться во время конкурсного производства до завершения ликвидации юридического лица36. Таким образом, заявители исключаются из круга лиц, уполномоченных подавать такие иски в свете ранее рассмотренных норм о банкротстве. Тем не менее в рассматриваемом деле суды общей юрисдикции рассмотрели иски заявителей по существу, несмотря на то что они были предъявлены после ликвидации предприятий-должников. В силу данных обстоятельств Европейский Суд уклонился от развития аргумента о доступности данного средства.
Вопросы, рассмотренные судами. Примечательно, что в комментируемом деле российские суды исследовали вопрос об осуществлении государством контроля за деятельностью унитарных предприятий, а их выводы были значимы для анализа Судом такого критерия, как «организационно-функциональная независимость». Однако иски были оставлены без удовлетворения на том основании, что заявители не смогли доказать причинно-следственную связь между действиями собственника и банкротством предприятия (Лисейце-ва), а если и доказали, то вина собственника отсутствовала (Маслов). В частности, суды сделали вывод о том, что изъятие активов у предприятий и их передача вновь образованным юридическим лицам была законной. По мнению Европейского Суда, прокурор мог оспорить такие действия, однако этого не сделал, в связи с чем заявители едва ли смогли бы доказать их незаконность. Данный вывод национальных судов не позволил им в полной мере проанализировать, обладали ли предприятия организационной и функциональной независимостью в данном деле, что поставило под сомнение эффективность средства.
Процессуальные гарантии. Бремя доказывания таких элементов юридического со-
става, как причинно-следственная связь между действиями собственника и банкротством предприятия, а также вина собственника в делах о привлечении к субсидиарной ответственности, ложится на заявителя. Более того, заявители оказываются в неравном положении с властями, поскольку не имеют доступа к информации об активах предприятия и его финансовом состоянии. Такой аргумент был приведен в деле г-на Маслова, однако российские суды его отклонили.
Рассмотренные критерии вкупе с отсутствием судебной практики по удовлетворению аналогичных исков позволили Европейскому Суду сделать вывод о том, что процедура привлечения к субсидиарной ответственности в порядке пункта 3 статьи 56 ГК РФ является неэффективной. Несмотря на то что в деле г-на Маслова суд первой инстанции удовлетворил его иск со ссылкой на прецедентную практику Европейского Суда, данное решение было впоследствии отменено в кассационном порядке.
Таким образом, ни одно из национальных средств правовой защиты, на которые ссылалось Правительство или которые были использованы заявителями, не является эффективным. С данным выводом Европейского Суда сложно не согласиться, поскольку ни одна процедура не позволяет в полной мере исследовать вопрос об осуществлении государством эффективного контроля за деятельностью унитарных предприятий и, соответственно, ответственности по их долгам. Представляется, что единственное средство, которое могло бы стать эффективным в подобных делах, — это подача иска о компенсации при нарушении права на исполнение судебного акта в разумный срок к соответствую -щему бюджету бюджетной системы Российской Федерации, при условии внесения соответствующих поправок в закон37. Однако это потребовало бы принятия на себя государством ответственности за долги всех унитарных предприятий, что вызвало бы неоправданные бюджетные расходы. Кроме того, и Европейский Суд признает, что государство не должно отвечать за все предприятия; некоторые из них все-таки могут находиться вне сферы эффективного контроля с его стороны38. Поэтому вопрос о наличии эффективных средств правовой защиты в таких делах остается открытым.
Основная часть возражений о неприемлемости гайопе рег^опае была разрешена в рамках рассмотрения по существу жалобы по статье 6 Конвенции и статье 1 Протокола № 1. Здесь особое внимание было уделено главному аргументу Правительства, повторяющемуся в аналогичных делах, о самостоятельности унитарных предприятий, образованных на праве хозяйственного ведения по российскому праву, и об отсутствии ответственности государства по их долгам.
Решающее значение при этом Суд придавал результатам применения теста организационно-функциональной независимости. Впервые в деле «Михайленко и другие против Украины»39 при помощи этого теста Суд установил ряд элементов, указывающих на публичную природу компании должника независимо от ее формальной классификации в национальном праве. Впоследствии Суд применял этот тест в ряде других дел, касающихся ответственности государства по обязательствам подконтрольных ему компаний40.
Представляется, что основные критерии этого теста были заложены еще в делах по статье 34 Конвенции, в которых задачей Суда было определить, является ли та или иная организация «государственной» для целей данной статьи. Так, упомянутый выше тест организационно-функциональной независимости напрямую заимствовал основные критерии, выработанные и сформулированные в деле «Радиовещательная корпорация "Радио Франс" и другие против Франции»41.
В делах такого рода Европейский Суд принимает во внимание целый ряд факторов, ни один из которых, взятый в отдельности, не может иметь решающего значения. Ключевыми факторами являются при этом правовой статус организации по внутреннему национальному праву (юридическое лицо публичного или частного права), права, которыми наделяется организация (характерны ли данные права для органов власти), природа и сфера деятельности организации (публичные, общественно полезные функции или обыкновенная коммерческая деятельность), а также контекст, в котором такая деятельность осуществляется (например, монопольное положение, деятельность в условиях жесткого государственного регулирования), организационная независимость (пределы государственного участия) и функциональная независи-
мость (степень государственного контроля и надзора).
Все эти критерии приобрели немаловажное значение для определения ответственности государства по долгам коммерческих организаций с государственным участием. Однако в последнем случае следует иметь в виду и ряд дополнительных факторов, таких как действия государства в условиях тяжелого финансового положения организации или ее несостоятельности, а также принятие государством субсидиарной ответственности по долгам организации полностью или в части.
В результате подробного и тщательного анализа Суд пришел к весьма осторожному выводу о том, что, в отличие от унитарных предприятий, образованных на праве оперативного управления, унитарные предприятия, образованные на праве хозяйственного ведения, в принципе могут обладать некоторой степенью юридической и экономической независимости. Тем не менее национальное законодательство предоставляет собственникам имущества таких предприятий обширные возможности по осуществлению контроля в отношении ключевых аспектов их деятельности, при этом степень эффективности контроля со стороны государства может изменяться в зависимости от сферы деятельности предприятия. Суд принял во внимание аргумент национальных властей относительно характерной «отстраненности» собственника (государства или муниципального образования) от владения, пользования и распоряжения имуществом, переданным в хозяйственное ведение унитарного предприятия, однако указал при этом, что именно полномочие контроля, являющееся, по мнению Правительства, единственным средством, обеспечивающим собственнику имущества сохранение его титула, отличает унитарное предприятие от классической частной компании и потому требует тщательного изучения. Поэтому необходимо всякий раз исследовать, насколько контроль государства являлся эффективным в каждом конкретном деле на основе теста организационно-функциональной независимости, а также с учетом сферы деятельности предприятия.
В связи с этим Суд подчеркнул, что впредь следует уделять особое внимание таким факторам, как природа и сфера деятельности предприятия, для того чтобы судить о том, насколько публичной являлась такая дея-
тельность и, соответственно, насколько пристальным был контроль со стороны государства. При этом вне зависимости от сферы деятельности во всех случаях следует оценивать степень фактического участия государства или местных властей в управлении активами предприятия.
Таким образом, Суд уклонился от однозначного вывода об ответственности государства во всех подобных случаях, предложив более гибкий и взвешенный подход к решению проблемы, который, как представляется, будет теперь применяться и в дальнейшем.
Примечательно, что в рамках данного дела для совместного рассмотрения были объединены две ситуации, достаточно типичные с точки зрения сферы деятельности унитарного предприятия-должника и степени его контроля со стороны государства или муниципальных властей.
Отклоняя аргументы Правительства о неприемлемости жалоб, Суд в обоих случаях пришел к выводу, что степень государственного контроля в управлении деятельностью и активами предприятий являлась достаточной для того, чтобы сделать заключение об отсутствии их организационно-функциональной независимости, исключающей ответственность государства за неисполнение вынесенных против них судебных решений.
При этом в деле Маслова организационные связи унитарного предприятия с местной администрацией усиливались благодаря характеру осуществляемой предприятием деятельности в сфере ЖКХ. Такая деятельность имеет первостепенное значение для местного населения, и потому российское законодательство содержит ряд специальных положений, особо оговаривающих судьбу имущества, передаваемого в хозяйственное ведение таким предприятиям. Кроме того, тарифное регулирование в сфере горячего и холодного водоснабжения, предоставляемого предприятием, осуществлялось местной (районной) администрацией, и применяемая ею тарифная политика также оказала ощутимый эффект на финансовое состояние предприятия.
В деле Лисейцевой деятельность транспортного предприятия-должника представляла собой пример деятельности смешанного публично-коммерческого характера. Однако с учетом конкретных обстоятельств данного дела Суд также пришел к выводу о бесспор-
ном наличии государственного контроля в отношении активов предприятия. В результате подлежащая возмещению из бюджета деятельность предприятия в части осуществления льготных перевозок, не будучи своевременно оплаченной, спровоцировала финансовые трудности, которые были усилены реорганизацией, при которой большая часть активов была передана вновь образованному унитарному предприятию.
Вместе с тем тот факт, что результатом рассмотрения данного дела явилось установление нарушения Конвенции, не означает односторонности избранного подхода. Подтверждением тому может служить дело «Самсонов против России», при рассмотрении которого Суд имел дело с еще одной весьма распространенной ситуацией — когда Суду не было предоставлено убедительных доказательств ни общественной значимости осуществляемой деятельности, ни фактического государственного контроля в отношении предприятия. В результате Суд отказался признать государственное унитарное предприятие «государственной организацией» по смыслу Конвенции и в отсутствие иных нарушений жалоба была признана неприемле-
мой42.
5. Что осталось «за кадром»
Очевидно, что за рамками рассмотрения данного дела остался вопрос о применении правила шести месяцев. Объяснить это можно тем, что вопрос о применении шестимесячного срока тесно связан с проблемой эффективного средства правовой защиты, исчерпание которого, по общему правилу, открывает путь отсчету давности, а следовательно, в период исчерпания шестимесячный срок не течет. Поэтому, с одной стороны, чтобы исключить для заявителей возможность безосновательно откладывать отсчет давности заведомо бесперспективными жалобами, в расчет должны приниматься только действительно эффективные средства43. С другой стороны, поскольку эффективность того или иного внутреннего средства зачастую не является очевидной, Суд в своей прецедентной практике исходит из того, что одних лишь сомнений заявителя недостаточно для освобождения его от обязанности обратиться к имеющемуся в его распоряжении доступному средству44, а
напротив, в его интересах обратиться в компетентный суд для того, чтобы тот посредством толкования имел возможность развить существующую судебную практику45. Следовательно, в ситуации, когда заявитель, действуя разумно и добросовестно, не мог предполагать неэффективность средства, к которому он прибег для защиты своих интересов, время, затраченное на обращение к такому средству, также должно учитываться при исчислении шестимесячного срока46. В рассматриваемом деле заявители прибегли к обращению в суды с исками о возложении субсидиарной ответственности, которые были рассмотрены национальными судами по существу, а следовательно, ничто не предполагает, что заявители знали или должны были знать о неэффективности выбранного средства.
Вместе с тем теперь, когда Европейский Суд признал отсутствие эффективных средств правовой защиты для подобных жалоб, шестимесячный срок должен отсчитываться с даты обжалуемых событий или решений, то есть с даты исполнения судебного решения или даты признания объективной невозможности такого исполнения47. Примером последней может служить дата решения арбитражного суда о завершении процедуры банкротства или дата окончательного судебного акта, утвердившего данное решение. Так, в деле «Соколов и другие против Сербии»48, касавшемся неисполнения решений против государственной компании, Суд отклонил жалобы, поданные по истечении двух лет после завершения процедуры банкротства и ликвидации компании, в связи с пропуском шестимесячного срока, указав при этом, что длящаяся ситуация неисполнения судебных решений не может отложить течение давности на неопределенный срок. По мнению Суда, заявителям следовало обратиться с жалобами «без неоправданного промедления», как только для них стало очевидным отсутствие разумных перспектив положительного исхода дела на национальном уровне — как только они узнали или должны были узнать о завершении процедуры банкротства и ликвидации компании без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другому лицу и при отсутствии ликвидационного остатка. Можно предположить, что в будущем в делах против Российской Федерации, касающихся ответственности государства за долги унитарных
предприятий, вопрос о шести месяцах будет разрешен Судом с учетом данного подхода.
6. Заключение
«Лисейцева и Маслов против России» — не первое дело, в котором Европейский Суд рассмотрел вопрос субсидиарной ответственности государства по долгам унитарных предприятий. Поэтому постановление по данному делу важно не новизной и оригинальностью с точки зрения его проблематики или изложенных в нем правовых позиций, а, скорее, наоборот, последовательной приверженностью своей практике и ранее примененным подходам. Прежде всего, это касается обобщения и уточнения критериев оценки ответственности государства с точки зрения приемлемости гationepeгsonae. Суд не сформулировал универсального решения, а, напротив, при оценке эффективности государственного контроля предложил уделять внимание индивидуальным обстоятельствам каждого конкретного случая. Что же касается того, насколько этот подход способен упростить рассмотрение подобных дел в будущем, то это вопрос времени.
Ценность рассмотренного решения заключается и в том, что Европейский Суд установил отсутствие эффективных внутренних средств защиты по делам о неисполнении судебных решений государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Заявителям, желающим подать аналогичные жалобы в Европейский Суд по правам человека, в будущем не придется обращаться в российские суды с различными исками и заявлениями. Однако в свете того, что вопрос о применении шести месяцев остался неразрешенным, такие жалобы, вероятнее всего, следует подавать до завершения процедуры банкротства предприятия или же в течение шести месяцев после вступления в законную силу определения арбитражного суда о завершении конкурсного производства (о прекращении производства по делу о банкротстве). Несомненно, что в последующих делах Европейский Суд неизбежно обратится к данному вопросу при рассмотрении жалоб на предмет приемлемости — по собственной инициативе или же в свете аргументов Правительства.
Воробьева Наталья Николаевна -юрист Секретариата Европейского Суда
по правам человека, кандидат юридических наук.
natvor@mail.ru
Зезекало Александр Юрьевич — юрист Секретариата Европейского Суда по правам человека, кандидат юридических наук.
a857400@mail.ru
Взгляды авторов, выраженные в настоящей статье, являются субъективным мнением и не отражают официальную позицию Европейского Суда по правам человека или Совета Европы.
1 Applications nos. 39483/05, 40527/10, Liseyt-seva and Maslov v. Russia, Judgment of 9 October 2014.
2 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2013 года № 14-П по делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 1, пункта 1 части 1, частей 6 и 7 статьи 3 Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», частей первой и четвертой статьи 244.1 и пункта 1 части первой статьи 244.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки А. Е. Поповой // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2013. № 6.
3 См.: Application no. 18357/91, Hornsby v. Greece, Judgment of 19 March 1997. § 40.
4 См., например: Суханов Е. А. Сравнительное корпоративное право. М. : Статут, 2014. С. 15, 16.
5 См., например: Application no. 3046/03, Shlepkin v. Russia, Judgment of 1 February 2007; Application no. 13820/04, Grigoryev and Kakaurova v. Russia, Judgment of 12 April 2007; Application no. 1387/04, Yershova v. Russia, Judgment of 8 April 2010.
6 См. об этом, например: Harris D. J., O'Boyle M., Bates E., Buckley C. Law of the European Convention on Human Rights. 2nd ed. Oxford ; New York : Oxford University Press, 2009. P. 16.
7 См., например: Application no. 35016/03, Saliyev v. Russia, Judgment of 21 October 2010. § 69— 70; Application no. 44971/04, Dzugayeva v. Russia, 12 February 2013. § 17.
8 Данная норма исключена из Гражданского кодекса РФ Федеральным законом от 5 мая 2014 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 19. Ст. 2304.
9 Исходя из аргументов Правительства, ссылавшегося на судебно-арбитражную практику, а именно на Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 17 августа 2004 года по делу № Ф03-Ф73/04-1/2330, в случае с унитарными предприятиями такое исключение ограничено рядом условий:
— когда собственник имеет право давать обязательные для предприятия указания;
— когда собственник имеет возможность иным образом определять действия предприятия;
— когда собственник доводит предприятие до банкротства в результате, по сути, неквалифицированного управленческого воздействия на предприятие, ограничивающего его инициативу и самостоятельность.
10 См. также: пункт 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 года № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1998. № 10; пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29 апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Российская газета. 2010. 21 мая. № 109.
11 См. также: пункт 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8 от 1 июля 1996 года «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 1996. 13 августа. № 152. В соответствии с более поздними разъяснениями это правило применяется независимо от наличия или отсутствия согласия предприятия. См.: пункт 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 22 от 29 апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разре-
шении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».
12 Вместе с тем следует учитывать, что и иные сделки унитарного предприятия, образованного на праве хозяйственного ведения, так или иначе входят в сферу контроля собственника имущества, поскольку в соответствии с пунктом 3 статьи 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» любые сделки, в результате которых предприятие лишено возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом, являются ничтожными независимо от их совершения с согласия собственника. Соответственно, собственник имущества вправе подавать иски о признании таких сделок недействительными и о применении последствий недействительности.
13 Правительство ссылалось на Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 апреля 1998 года № 6709/97 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1998. № 7.
14 По всей видимости, здесь же следует упомянуть и известные возможности собственника по контролю за совершением сделок унитарного предприятия.
15 Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 43. Ст. 4190.
16 Статья 35 § 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливает данное требование как одно из условий приемлемости жалобы к рассмотрению.
17 См., например: Application no. 21071/05, Was-serman v. Russia (no. 2), Judgment of 10 April 2008.
18 См., например: Application no. 24395/02, Losit-skiy v. Russia, Judgment of 14 December 2006. § 29-31; Application no. 20745/04, Isakov v. Russia, Judgment of 19 June 2008. § 21-22.
19 См.: Application no. 33509/04, Burdov v. Russia (no. 2), Judgment of 15 January 2009. § 105117.
20 Ibid. § 131-135.
21 Федеральный закон от 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 18. Ст. 2144.
22 См., например: Applications nos. 26716/09, 67576/09, 7698/10, Fakhretdinov and Others v. Russia, Decision of 23 September 2010.
23 См.: Application no. 1387/04, Yershova v. Russia, Judgment of 8 April 2010. § 64-65.
24 См.: Application no. 33548/04, Lyatskaya v. Russia, Judgment of 18 September 2008. § 13.
25 См.: Application no. 36813/97, Scordino v. Italy (no. 1) [GC], Judgment of 29 March 2006. § 195, 198, 200-206.
26 См.: Application no. 21071/05, Wasserman v. Russia (no. 2), Judgment of 10 April 2008. § 4950.
27 Такой вывод Суд сделал в деле: Application no. 20937/07, Moroko v. Russia, Judgment of 12 June 2008. § 29.
28 В порядке, предусмотренном Федеральным законом «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
29 См.: пункт 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 1 июля 1996 года «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 1996. 13 августа. № 152.
30 См.: Федеральный закон от 28 апреля 2009 года № 73-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 18 (ч. I). Ст. 2153.
31 В частности, это лица, которые имеют или имели в течение двух лет до подачи заявления о признании должника банкротом право давать ему обязательные для исполнения указания или возможность иным образом определять его действия. Однако такие лица освобождались от ответственности за вред, причиненный имущественным правам кредиторов, если могли доказать, что действовали добросовестно и разумно в интересах должника (п. 4 ст. 10 закона «О несостоятельности (банкротстве)»).
32 Хотя это и не означает, что данное средство является неэффективным «как таковое», судебной практике известны случаи привлечения к субсидиарной ответственности собственника имущества предприятия-банкрота, если конкурсным управляющим доказано, что банкротство должника вызвано действиями ответчика по изъятию имущества. См., например: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 декабря 2010 года № ВАС-17518/10 по делу № А60-51192/2009-С11 // СПС «КонсультантПлюс».
33 Определение Конституционного Суда РФ от 25 сентября 2014 года № 2119-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Ла-ушкина Бориса Александровича и Неходы Людмилы Викторовны на нарушение их конституционных прав абзацами четвертым и восьмым статьи 2, абзацем вторым пункта 5 статьи 10, пунктом 1 статьи 34 и пунктом 1 статьи 35 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» // СПС «КонсультантПлюс».
34 Речь шла об абзацах четвертом и восьмом статьи 2, абзаце втором пункта 5 статьи 10, пункте 1 статьи 34 и пункте 1 статьи 35 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».
35 См.: пункт 7 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 декабря 2004 года № 29 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» // СПС «КонсультантПлюс».
36 См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 июня 2012 года по делу № А32-21726/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
37 См.: Федеральный закон от 30 апреля 2010 года № 68-ФЗ (ред. от 21 июля 2014 года) «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // СПС «Кон-сультантПлюс».
38 См., например: Application no. 2880/10, Sam-sonov v. Russia, Decision of 16 September 2014.
39 Applications nos. 35091/02, 35196/02, 35201/ 02, 35204/02, 35945/02, 35949/02, 35953/02,
36800/02, 38296/02, 42814/02, Mykhaylenky and Others v. Ukraine, Judgment of 30 November 2004.
40 Cm. TaKxe: Application no. 60642/08, Alisic and Others v. Bosnia and Herzegovina, Croatia, Serbia, Slovenia and «the former Yugoslav Republic of Macedonia», Judgment of 6 November 2012. § 68.
41 Application no. 53984/00, Radio France and Others v. France, Decision of 23 September 2003.
42 Cm.: Application no. 2880/10, Samsonov v. Russia, Decision of 16 September 2014.
43 Cm.: Application no. 14881/04, Fernie v. the United Kingdom, Decision of 5 January 2006.
44 Cm.: Application no. 69789/01, Brusco v. Italy, Decision of 6 September 2001.
45 Cm.: Applications nos. 28851/95, 28852/95, Earl Spencer and Countess Spencer v. the United Kingdom, Commission decision of 16 January 1998 // DR 92-A. P. 56; Application no. 35555/03, Ciupercescu v. Romania, Judgment of 15 June 2010. § 169.
46 Cm. mutatis mutandis: Application no. 46477/99, Edwards v. the United Kingdom, Decision of 7 June 2001; Applications nos. 16064/90, 16065/ 90, 16066/90, 16068/90, 16069/90, 16070/90, 16071/90, 16072/90, 16073/90, Varnava and Others v. Turkey [GC], Judgment of 18 September 2009. § 157.
47 Cm.: Application no. 4615/02, Kravchenko v. Russia, Judgment of 2 April 2009. § 34; Applications nos. 9457/09, 9531/09, Babich and Azhogin v. Russia, Decision of 15 October 2013. § 48-49.
48 Application no. 30859/10, Sokolov and Others v. Serbia, Decision of 14 January 2014.
