CC BY
366
Привлечение муниципальных образований и государства к субсидиарной ответственности при банкротстве унитарных предприятий
И.Е. Кабанова ведущий научный сотрудник Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления Высшей школы государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва)
Ирина Евгеньевна Кабанова, [email protected]
Субсидиарная ответственность является одним из подвидов гражданско-правовой ответственности и представляет собой ответственность лиц, которые совместно с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательств в случаях, установленных законом или договором. Субсидиарный должник не имеет своих обязательств перед кредитором, но несет гражданско-правовую ответственность за неисполнение обязательств основным должником, с которым он связан в силу прямого указания закона либо по условиям обязательства (статья 399 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее -ГК РФ).
Закрепленная в ГК РФ конструкция субсидиарной ответственности связывает ее наступление исключительно с нарушением обязательств основным должником и обстоятельствами, за которые он отвечает, а требованию кредитора могут быть противопоставлены только имеющиеся у основного должника возражения. Однако на установление законодателем дополнительных (помимо неисправности основного должника) условий привлечения к субсидиарной ответственности влияет степень зависимости основного должника от субсидиарного. Дополнительный (субсидиарный) характер ответственности заключается в том, что субсидиарный должник обязывается к восстановлению нарушенного субъек-
тивного права вместо основного должника на основании закона либо условий договора вне зависимости от правовой оценки его собственного поведения, в связи с чем субсидиарная ответственность может рассматриваться как в качестве санкции за правонарушение, так и в качестве обеспечительного механизма исполнения обязательств.
В российском гражданском законодательстве реализован принцип самостоятельной ответственности юридических лиц по своим обязательствам с установлением отдельных исключений из этого правила, связанных со спецификой организационно-правовой формы юридического лица либо с усилением гарантий защиты имущественных прав кредиторов юридического лица (см. [2]).
К исключениям из этого общего правила относятся основания применения субсидиарной ответственности муниципальных образований по обязательствам юридических лиц, собственником имущества которых они являются, а именно муниципальных унитарных предприятий.
Особенности привлечения муниципальных образований к субсидиарной ответственности отмечались в постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров
с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ», от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» и от 22 июня 2006 года № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации».
Пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон о МУП) предусматривается, что собственник имущества, переданного в хозяйственное ведение унитарного предприятия, не несет ответственности по обязательствам этого предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность предприятия вызвана действиями собственника.
Нормой пункта 4 статьи 10 Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон о банкротстве) ранее устанавливалось, что собственник имущества, переданного унитарному предприятию, может быть привлечен к субсидиарной ответственности за долги предприятия, если средств должника недостаточно, а несостоятельность вызвана деятельностью собственника. Впоследствии нормы Закона о банкротстве распространили субсидиарную ответственность на так называемых контролирующих лиц, к которым относятся любые лица, имеющие либо имевшие в течение менее чем двух лет до принятия арбитражным судом заявления о признании должника банкротом право давать обязательные для исполнения должником указания или возможность иным образом определять действия должника. Если ущерб причинен кредиторам вследствие указаний контролирующих должника лиц, такие лица
в случае недостаточности имущества должника несут субсидиарную ответственность по его обязательствам. Презюмируется, что несостоятельность юридического лица вызвана действиями контролирующих лиц, если сделка или одобрение сделки должника таким лицом нарушает имущественные права кредиторов. Контролирующее должника лицо не несет субсидиарной ответственности, если докажет, что его вина в признании должника несостоятельным отсутствует. Контролирующее лицо не считается виновным, если может доказать, что действовало разумно и добросовестно в интересах должника.
Положения пункта 4 статьи 10 Закона о банкротстве корреспондируют абзацу 2 пункта 3 статьи 56 ГК РФ, устанавливающему, что субсидиарная ответственность может быть возложена на лиц, которые имеют право давать юридическому лицу обязательные указания или иным образом имеют возможность определять его действия, если несостоятельность юридического лица вызвана такими лицами, а имущества юридического лица недостаточно. Ответственность контролирующих должника лиц является гражданско-правовой, в связи с чем возложение на учредителя обязанности нести субсидиарную ответственность осуществляется по правилам статьи 15 ГК РФ.
Необходимым условием для возложения субсидиарной ответственности по обязательствам должника на учредителя, участника или иных лиц, которые имеют право давать обязательные для должника указания либо имеют возможность иным образом определять его действия, является наличие причинно-следственной связи между действиями таких лиц и банкротством должника. Подтвердить ее существование довольно проблематично, что подтверждается материалами судебной практики.
Так, например, истцу не удалось доказать, что именно администрация муниципального образования своими действиями по отчуждению имущества и занижению и несвоевременному утверждению тарифов
на услуги должника довела его до банкротства (см. [8, 9]). По мнению заявителя, МУП «Водоканал» был признан банкротом в результате действий собственника имущества, который изымал из хозяйственного ведения должника имущество, необходимое для нормальной экономической деятельности, а также не устанавливал экономически обоснованные тарифы на водоснабжение и водоотведение. Однако в результате рассмотрения дела судом было установлено, что на основании постановлений главы муниципального образования «Город Воркута» у МУП «Водоканал» действительно изымалось имущество в пользу казны муниципального образования, но действия по изъятию имущества были совершены задолго до подачи заявления о признании МУП «Водоканал» банкротом. Иные доказательства того, что банкротство МУП «Водоканал» явилось следствием указанных действий собственника, представлены не были, в связи с чем в удовлетворении требования о привлечении муниципального образования в лице его администрации к субсидиарной ответственности по обязательствам должника и о взыскании с нее за счет казны муниципального образования убытков было отказано.
Если изъятие муниципального имущества не являлось препятствием к осуществлению муниципальным унитарным предприятием своей уставной деятельности, а убыточность деятельности была связана с ее неэффективностью, но не с действиями учредителя, поскольку последним проводились необходимые проверки и давались указания, направленные на восстановление платежеспособности предприятия, которые не исполнялись его руководством, наличие причинно-следственной связи между действиями администрации муниципального образования и банкротством муниципального унитарного предприятия не выявляется, основания для привлечения муниципального образования к субсидиарной ответственности также отсутствуют (см., например, [10, 11]).
При наличии подтвержденной причинно-следственной связи между действиями собственника муниципального имущества и банкротством муниципального унитарного предприятия требования о привлечении муниципального образования к субсидиарной ответственности по обязательствам муниципального предприятия - банкрота удовлетворяются полностью либо в части, поскольку размер субсидиарной ответственности определяется с учетом отчета об оценке имущества, возвращения части имущества в конкурсную массу (см. [12]).
Доказательством причинно-следственной связи между действиями собственника имущества и банкротством юридического лица может являться анализ финансового состояния должника, демонстрирующий существенное снижение выручки после изъятия имущества в казну муниципального образования. Несмотря на то, что по одному из споров администрация муниципального образования отмечала разумность и добросовестность своих действий в интересах должника и кредиторов, поскольку списание вышедших из строя и нефункцио-нирующих сетей теплоснабжения, а также изъятие нефункционирующей котельной не повлияли на финансово-хозяйственную деятельность предприятия и не могли повлечь его банкротство, цифры свидетельствовали об обратном - до изъятия котельной выручка должника составляла более 16 миллионов рублей, после изъятия - около 5 миллионов рублей, в связи с чем судом был сделан вывод о наличии оснований для привлечения муниципального образования к субсидиарной ответственности (см. [12]). Судом были приняты во внимание период образования задолженности перед кредиторами, финансовое положение должника на момент изъятия указанного имущества, осведомленность администрации о наличии неисполненных должником обязательств, о возможности за счет изъятого имущества проводить расчеты с кредиторами, а также перечисление администрацией денежных
средств, произведенное муниципальным образованием отдельным кредиторам.
Отечественная судебная практика установила, что для привлечения собственника к субсидиарной ответственности по долгам унитарного предприятия требуются причинная связь между действиями собственника и несостоятельностью унитарного предприятия и вина собственника (см. [13]). Следовательно, здесь имеет место презумпция невиновности муниципального образования и привлечение его к ответственности только при наличии вины, так как в таких случаях требуется установление причинной связи между изъятием имущества и несостоятельностью юридического лица и вины собственника имущества юридического лица, что несвойственно для иных случаев привлечения к ответственности публичных субъектов (государства и муниципальных образований), когда они должны нести ответственность за причиненный вред при отсутствии вины.
Также вопросы привлечения публично-правовых образований к субсидиарной ответственности при банкротстве созданных ими предприятий не раз рассматривались Европейским Судом по правам человека.
Основным критерием, по которому Европейский Суд оценивает обоснованность привлечения к ответственности публичного собственника, выступает степень институциональной и оперативной независимости унитарного предприятия от публичного собственника (см. [14-16]). В подобных делах Европейский Суд учитывает целый ряд факторов, таких как правовой статус организации по внутреннему национальному праву, права, которыми наделяется организация, природа и сфера деятельности организации, а также контекст, в котором такая деятельность осуществляется, организационная и функциональная независимость, ни один из которых, взятый в отдельности, не может иметь решающего значения (см. [17, с. 127-139]).
Ссылки на действующее национальное законодательство, ограничивающее от-
ветственность публичного собственника за долги унитарных предприятий, на самостоятельный правовой статус таких предприятий, на наличие вины самого предприятия в возникновении состояния неплатежеспособности не принимаются Европейским Судом во внимание как не влияющие на сформировавшуюся прецедентную практику применения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протокола № 1 к ней (см. [18]). По мнению Европейского Суда, правовой статус предприятия, приобретенный в соответствии с национальным законодательством, хотя и является важным фактором, но не имеет решающего значения при установлении ответственности государства по долгам предприятия.
Европейский Суд установил, что юридические лица могут считаться «правительственными организациями», если они выполняют определенные публичные обязанности под надзором государственных органов или являются публичными предприятиями, действующими в различных сферах государственной деятельности (см. [19-21]). Для отнесения конкретного юридического лица к категории «правительственные организации» должны быть приняты во внимание его правовой статус, права, которые предоставляются ему этим статусом, характер осуществляемой деятельности и контекст, в котором она осуществляется, а также степень независимости юридического лица от органов публичной власти.
В постановлении по делу «Лисейцева и Маслов против России» Европей ски й Суд подробно рассмотрел вопрос об ответственности государства по долгам муниципальных унитарных предприятий, проходящих процедуру банкротства, в контексте неудовлетворения требований работников-кредиторов, основанных на судебных решениях по искам к таким предприятиям, а также вопрос о наличии в российском законодательстве эффективных средств правовой защиты в такой ситуации (см. [22, с. 3-9]).
Несмотря на то что унитарное предприятие, как и любое коммерческое юридическое лицо, создается с целью получения прибыли, имеет некоторую степень независимости в управлении переданным им имуществом и доходами от деятельности, как правило, не получает бюджетного финансирования и самостоятельно в принятии ряда решений, в том числе о судебной защите закрепленного за ним имущества, Европейский Суд пришел к выводу о том, что рассматриваемые предприятия не обладали достаточной степенью независимости от государства, так как последнее осуществляло контроль за соблюдением уставных целей, за использованием и распоряжением закрепленным за предприятиями имуществом, а также обладало иными значимыми полномочиями в отношении создания, управления, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий.
Специфический статус органов местного самоуправления в национальном праве сам по себе не может исключать ответственности государства по долгам муниципальных предприятий, поскольку в вопросах толкования Конвенции Европейский Суд не связан категориями национального права, поэтому правовым терминам придается автономное значение, которое зачастую может не совпадать с тем, которое тот или иной термин имеет в национальном праве государств-участников. В случае с органами местного самоуправления Европейский Суд, в частности, указывал, что они формируются местным населением, обладают широким кругом полномочий в различных сферах жизни и, даже если эти полномочия заметно ограничены по сравнению с региональными или федеральными органами власти, они не могут быть охарактеризованы иначе как «публичные» с точки зрения Конвенции (см. [23]).
Рассматривая указанные дела, Европейский Суд не нашел достаточных оснований для вывода о том, что государство несет ответственность за все муниципальные унитарные предприятия, но нашел основания
для такого вывода в отношении тех конкретных муниципальных унитарных предприятий, о которых идет речь в жалобах заявителей. Причем важно отметить, что к ответственности было привлечено именно государство, а не муниципальное образование - собственник имущества муниципального унитарного предприятия.
Однако решение о привлечении публично-правовых образований к ответственности в связи с банкротством унитарных предприятий не является абсолютной практикой Европейского Суда. Так, в деле со сходной фабулой «Самсонов против России» (см. [24]) Европейский Суд не нашел оснований для вывода о том, что государство несет ответственность перед сотрудниками конкретного сельскохозяйственного предприятия, поскольку ни устав этого предприятия, ни доказательства по делу не свидетельствуют о том, что оно имело какой-либо особый статус в связи с выполнением функций публичной власти. Предприятие было институционально и опера-ционно независимо от государства, и при рассмотрении жалобы не было представлено никаких доказательств того, что государство вмешивалось в управление предприятием. Заявитель не утверждал, что государство было причастно к банкротству предприятия, захватило его имущество или давало через свои органы обязательные указания, которые привели бы к убыткам (в отличие от дел Лисейцевой и Маслова), и банкротство предприятия не являлось результатом просчетов в управлении со стороны публичного собственника.
Муниципальные унитарные предприятия, образованные на праве хозяйственного ведения, в принципе могут обладать некоторой степенью юридической и экономической независимости. Тем не менее национальное законодательство предоставляет собственникам имущества таких предприятий обширные возможности по осуществлению контроля в отношении ключевых аспектов их деятельности, при этом степень эффективности контроля со стороны пу-
бличного собственника может изменяться в зависимости от сферы деятельности предприятия. Если муниципальное унитарное предприятие не имеет достаточной институциональной и оперативной независимости от муниципалитета, то муниципальное образование или государство должно привлекаться к субсидиарной имущественной ответственности, несмотря на то, что муниципальное унитарное предприятие является самостоятельным юридическим лицом.
В целом, следует отметить, что Европейский Суд усматривает наличие институциональной и операционной зависимости от публичного собственника в том случае, если унитарное предприятие действует в сфере коммунального хозяйства и реализует свою продукцию или услуги по устанавливаемым тарифам и ценам (муниципальные унитарные предприятия в сфере водоснабжения, теплоснабжения, транспортного обслуживания, ремонта и обслуживания муниципального жилого фонда (см., например, [25]. В этом деле в пользу заявительницы с муниципального образования было взыскано 60 729 рублей и предписано починить крышу дома заявительницы). В остальных случаях Европейский Суд, как правило, не находит достаточных оснований для привлечения публично-правового образования к субсидиарной ответственности при банкротстве унитарного предприятия. В российской судебной практике вопрос о привлечении публичных собственников к субсидиарной ответственности при банкротстве муниципальных унитарных предприятий также решается неоднозначно - в зависимости от установления причинно-следственной связи между действиями собственника и банкротством предприятия и иных обстоятельств дела, выявляемых в каждом конкретном случае.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
2. Габов А. В., Оболонкова Е. В., Глазко-ва М. Е. Вопросы ответственности государства по обязательствам учрежденных им юридических лиц в российском законодательстве и практике Европейского Суда // Гражданское право и современность: сборник статей, посвященный памяти М.И. Брагинского / С. С. Алексеев, Ф. О. Богатырев, Б. А. Булаевский [и др.] ; под ред. В. Н. Ли-товкина, К. Б. Ярошенко / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М. : Статут, 2013. 766 с. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
3. О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ : постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 21 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. № 8.
4. О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации : постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 23 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. № 8.
5. О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ : постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 21 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. № 8.
6. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях : Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 48, ст. 4746.
7. О несостоятельности (банкротстве) : Федеральный закон от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ // Собрание законодатель-
ства Российской Федерации, 2002, № 43, ст. 4190.
8. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 января 2018 года № 301-ЭС17-19654 по делу № А29-1633/2011. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
9. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 октября 201 7 года № Ф01 -3944/201 7 по делу № А29-1633/2011. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
10. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29 января 2018 года № Ф05-1 0962/201 4 по делу № А41 -28960/2012. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
1 1 . Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23 января 2018 года № Ф09-8002/17 по делу № А50-17769/2014. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
12. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 6 июля 201 7 года № Ф09-3065/17 по делу № А76-811/2014. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
13. Решение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 9 апреля 2013 года по делу № ВАС-5058/13. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
14. Постановление Европейского Суда от 25 сентября 2008 года по делу «Шафранов против Российской Федерации». Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
15. Постановление Европейского Суда от 4 апреля 2006 года по делу «Лисянский против Украины». Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
16. Постановление Европейского Суда от 22 февраля 2005 года по делу «Шаренок против Украины». Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
17. Воробьева Н. Н., Зезекало А. Ю. Субсидиарная ответственность государства по долгам унитарных предприятий в практике
Европейского Суда по правам человека. Комментарий к постановлению от 9 октября 2014 года по делу «Лисейцева и Маслов против России» // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 3.
18. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в городе Риме 4 ноября 1950 года) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 2, ст. 163.
19. Постановление Европейского Суда от 22 февраля 2005 года по делу «Ново-селецкий против Украины» (Novoseletskiy v. Ukraine), жалоба № 47148/99. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
20. Постановление Европейского Суда от 27 июля 2004 года по делу «Ромашов против Украины» (Romashov v. Ukraine), жалоба № 67534/01, § 46-47. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
21. Постановление Европейского Суда от 15 декабря 2005 года по делу «Кучеренко против Украины» (Kucherenko v. Ukraine), жалоба № 27347/02. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
22. Сучкова М. А. Лисейцева и Маслов (Liseytseva and Maslov) против России: ответственность государства по долгам унитарных предприятий. Постановление Европейского Суда по правам человека от 9 октября 2014 года // Международное правосудие. 2015. № 1.
23. Постановление Европейского Суда от 12 февраля 2013 года по делу «Дзугае-ва против России» (Dzugayeva v. Russia), жалоба № 44971/04. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
24. Решение Европейского Суда от 18 сентября 2014 года по делу «Самсонов против России» (Samsonov v. Russia), жалоба № 2880/10. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
25. Постановление Европейского Суда от 18 сентября 2008 года по делу «Ляцкая против России» (Lyatskaya v. Russia), жалоба № 33548/04. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
