CC BY
70
Н. Ю. Лапина
СУБЪЕКТЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ: ДВА РЕГИОНАЛЬНЫХ СЛУЧАЯ
В России довольно долгое время сохранялась уверенность в том, что только государство способно выполнять функцию субъекта социальной политики. Десять лет спустя после начала реформ стало очевидным, что субъектное поле социальной политики изменилось, на нем появились новые акторы. Каждый из них сообразует свою деятельность в социальной сфере с имеющимися ресурсами и стоящими перед ними задачами.
Политическая регионалистика, изучающая феномен региональных политических режимов, основное внимание уделяет функционированию властных институтов и элит (см.: Гельман, 1998; Гельман, 2002; Гельман, Рыженков, Бри, 2000; Колосов, Стрелецкий, 1996; Магомедов, 1994; 1995; 2000; 1_а!!етап<1, 1998). Проблемам формирования социальной политики в большинстве регионоведческих исследований уделяется небольшое, в основном подчиненное, место. Неисследованным до сих пор остается социальное направление деятельности экономических субъектов, работающих в регионе.
В данной статье анализируются акторы и модели социальной политики, сложившиеся в двух регионах России — Ярославской и Пермской областях. Эмпирическую базу исследования составили материалы опроса, проведенного автором в 2003-2004 гг. в ряде регионов России при поддержке Фонда им. Дж. Д. и К. Т. МакАртуров (грант № 02-73285-000-088). В ходе исследования было проведено 72 интервью с руководителями и собственниками предприятий (в выборку вошли наиболее значимые для экономики региона предприятия и бизнес-группы), представителями региональных администраций и гражданского общества.
Вектор изменений в социальной сфере
За прошедшие с начала 1990-х годов реформы в социальной политике произошли существенные сдвиги. Тезисно их можно представить следующим образом.
1. В СССР государство было монополистом в области производства и распределения социальных благ и услуг. Свои социальные функции оно выполняло в рамках модели социального патернализма, отвечая за поддержание благосостояния населения и обеспечивая работой всех трудящихся. В условиях централизованной системы финансирования возможности местных советов в области социального развития были ограничены. Огромные средства, направлявшиеся на строительство и поддержание социаль-
© Н.Ю. Лапина, 2005
ной сферы предприятий, распределялись по ведомственному принципу и местными советами не контролировались.
2. В постсоветской России между уровнями государственной власти произошло своеобразное распределение функций: федеральная власть сконцентрировала свои усилия на реализации экономических реформ (либерализация экономики, приватизация), а решение многих социальных вопросов перешло в ведение региональных властей, хотя официально их полномочия в этой сфере до недавних пор не были четко прописаны.
3. Мощный процесс регионализации, получивший развитие в 1990-е годы в России, сопровождался ростом самостоятельности региональной власти в экономической, политической, административной областях. Слабость государства, отсутствие у него стратегии в социальной сфере привели к децентрализации социальной деятельности и вынудили регионы взять на себя выполнение антикризисной социальной функции. В годы реформ именно они обеспечивали социальное управление территориями и в известной степени спасли Россию от хаоса и социального взрыва. В ряде случаев, хотя далеко не везде, региональный опыт решения социальных вопросов оказался достаточно успешным.
4. В 1990-е годы в большинстве субъектов РФ исполнительная ветвь власти стала автономной, существенно окрепла, за ней были закреплены новые ресурсы и полномочия. В этот период региональные администрации превратились в центрального актора региональной социальной политики (СП), а основные направления социальной политики в большинстве регионов определялись персональным выбором, сделанным первым лицом и его ближайшим окружением.
5. Субъектное поле социальной политики в регионе расширилось. На нем наряду с властью появились новые действующие лица (экономические субъекты в лице крупных российских и региональных бизнес-групп и отдельных предприятий, негосударственные благотворительные организации и организации гражданского общества).
Особенности региональной СП
Социальная политика регионального уровня рассматривается в статье в рамках сформировавшейся в регионе модели власти1. Под моделью власти понимаются утвердившиеся в регионе характер выработки и принятия политических решений, способы взаимодействия между элитными группами, а также между правящей элитой и институтами гражданского общества. В регионах, где проводилось исследование, сложилась модель власти, для которой характерны множественность субъектов и центров принятия решений (сильная и авторитетная исполнительная власть, самостоятельная законодательная ветвь власти, влиятельные группы экономических интересов) и наличие
1 Это понятие было разработано автором совместно с А. Е. Чириковой (Ин-т социологии РАН) и опро-бировано в ряде совместных исследований (см.: Лапина, Чирикова, 1999; 2000; 2002).
112
компромисса между элитными группами. Одновременно компромисс и взаимодействие субъектов в социальной сфере достигаются разными способами: в Ярославской области доминантным актором СП остается исполнительная власть, в Пермской делаются усилия в плане распределения социальной ответственности между властью, бизнесом и гражданским обществом.
Ярославская область. Большое внимание развитию социальной политики уделяют власти Ярославской области. Большинство опрошенных представителей регионального сообщества (4/5 опрошенных) признают исполнительную власть в качестве наиболее влиятельного субъекта СП в своем регионе. Аргументируя свою позицию, респонденты ссылаются на то, что власть обладает системным видением социальной политики; располагает информацией о наиболее острых социальных проблемах региона; имеет административные ресурсы и неформальные каналы влияния. «В нашем регионе, — убежден председатель Государственной Думы Ярославской области А. Крутиков, — давно существует социально ориентированный бюджет, действуют целевые социальные программы. Приоритеты определяет исполнительная власть». Социальная политика региона формировалась поэтапно, на каждом этапе решались свои задачи. В 1990-е годы социальная ситуация была «неуправляемой», а СП в основном носила антикризисный характер. С началом экономического подъема в 1998 г. отношение к социальной политике изменилось и стало более осмысленным. К этому моменту администрацией области была проведена инвентаризация социальной сферы, были выявлены нужные и ненужные социальные учреждения, закрыты недоукомлектованные больницы и школы, начата «реструктуризация и оптимизация социальной сферы». На этом этапе появилась возможность прогнозирования в развитии социальной сферы.
В Ярославской области в 1999 г. была утверждена Концепция социально-экономического развития области на 2000-2004 гг. «От выживания к благополучию». Ее реализация позволила руководству региона сформулировать новые задачи на 2004-2007 гг. Основной целью нового этапа признается достижение «благополучия для большинства», формирование таких социально-экономических условий, которые позволяют «развиваться человеческому капиталу». Значительное место в новой версии Концепции уделяется направлениям и механизмам развития социальных отраслей региона.
Среди приоритетных направлений руководством региона были избраны: образование, здравоохранение, социальное сиротство. Ярославская область стала одним из первых регионов России, где осуществляется программа «Школьный автобус». С конца 1990-х годов в сельской местности были закрыты 100 недоукомплектованных школ, а оставшиеся получили дополнительные средства и были переоборудованы. Школы также получили автобусы, которые ежедневно привозят учеников. На сегодняшний день программой охвачены 4,5 тыс. учащихся. В целевых программах заложен «механизм саморазвития». Первоначально программа «Школьный автобус» рождалась как транспортная, однако со временем она «оказалась программой качества жизни и качества образования», - считает один из руководителей области. Дети из удаленных сел полу-
чили возможность посещать музеи и театры, у них открылся доступ к компьютерным классам и к Интернету.
Центральное место в проведении социально ориентированной политики в области, по признанию практически всех опрошенных, принадлежит губернатору А. Лисицыну. В г. Ярославле социальная политика ассоциируется с именем мэра В. Волончунаса. За более чем десятилетний срок пребывания у власти губернатор сформировал дееспособную управленческую команду и сильный социальный блок в областной администрации.
Большим уважением в региональном сообществе пользуется вице-губернатор по социальным вопросам И. Скороходова, инициатор многих новых начинаний в социальной сфере. Лидер региона выстроил конструктивные отношения с бизнес-сообществом, которое по инициативе властей участвует в финансировании многих социальных программ. По инициативе губернатора создан Экономический совет, в рамках которого регулярно встречаются руководители области и крупнейших предприятий. При решении социальных вопросов областному руководству удается сотрудничать с главами муниципалитетов, прежде всего с руководством г. Ярославля.
Весомый ресурс губернатора — его отлаженные отношения в Москве, которые всегда помогали ему «пробивать» важные для региона решения в коридорах федеральной власти. Для него Москва была и остается «ресурсным центром», где концентрируются финансовые потоки и нужные контакты.
В 1990-е годы А. Лисицыну удавалось поддерживать хорошие отношения с ключевыми фигурами российской политики (Б. Ельциным, В. Черномырдиным, М. Касьяновым). По признанию участников исследования, «это был личный капитал губернатора». Ему удалось выстроить отношения с руководителями крупнейших российских корпораций, ведомств, банков (РАО ЕЭС, «Газпром», МПС, Сбербанк). Эти контакты удавалось успешно конвертировать в крупные социальные проекты. При поддержке МПС в Ярославле был построен Ледовый дворец. Совместно со Сбербанком и НПО «Сатурн» в Рыбинске строится олимпийская трасса и крупный спортивный центр.
Развивая отношения с Федеральным Центром, А. Лисицын всегда оставался независимым политиком. «Лисицын удачно выстроил образ относительно независимого руководителя. И таким он, по сути, и является. У него всегда было стремление привлекать собственные источники финансирования, не зависящие от воли Москвы», — говорит респондент. Внимание к социальным проблемам региона, сочетание самостоятельности и ориентации на Москву нашли поддержку у населения региона. На губернаторских выборах в 2003 г. за А. Лисицына проголосовали 73% избирателей.
Социальная политика, проводимая в регионе, носит персонифицированный характер. Многие целевые программы, финансируемые, как из бюджета области, так и бизнес-сообществом, считаются «губернаторскими». Областные СМИ, лояльно относящиеся к первому лицу региона, тиражируют образ социально ориентированной политики властей. Эта схема транслируется и на городской уровень: в г. Ярославле социальную
политику принято считать «мэрской». Сильная личностная компонента, как утверждают респонденты, связана с особенностями управления социальной сферой, остро нуждающейся в дополнительных финансовых средствах, привлечение которых во многом зависит от неформальных связей и возможностей первого лица («СП зависит от персоналий как никакая другая сфера, потому что всегда ведется по остаточному принципу»).
Место бизнеса в социальной политике региона определяется «корнями» и историей бизнеса. До конца 1990-х годов в Ярославской области региональным властям удавалось сохранять контроль над предприятиями региона. Тогда же между региональной экономической элитой и властью установились тесные отношения. В 2000-2002 гг. в регион пришли новые собственники. Продвижение московского и петербургского капитала в Ярославскую область происходило не благодаря, а вопреки воле региональных властей. Различающиеся между собой истории развития и появления в регионе ФПГ определяют разную степень включенности бизнес-групп в социальную политику региона. Крупные собственники регионального уровня составляют основную базу поддержки губернатора, они включены во все крупные социальные проекты, которые осуществляются в области. Отношения между региональной властью и новыми собственниками развиваются достаточно сложно. Новых собственников, как отмечают многие опрошенные, отличает «безразличие к региону, где ни они, ни их семьи не живут».
Роль общественности в выработке и реализации социальной политики в регионе невелика. Однако в интервью представители власти подчеркивали, что постоянно общаются с гражданами, стремясь выявить «социальный запрос». Организации гражданского общества пока не превратились во влиятельного актора социальной политики в регионе. Власти объясняют это тем, что гражданские организации недостаточно репрезентативны, они нередко создаются для получения доступа к материальным ресурсам. «Я с большой долей недоверия отношусь к различным благотворительным организациям, потому что здесь печального опыта больше, чем положительного», — говорит один из областных руководителей. О том, что для власти большая проблема найти «добросовестных партнеров, представляющих гражданское общество», говорили и другие участники исследования. По этой причине власть предпочитает сотрудничать с отдельными «проверенными» организациями. Представители организаций, которым не удалось установить контакты с властями, ссылаются на то, что власти требуется «управляемое» гражданское общество, она пытается его «формировать под себя» и не заинтересована в расширении числа своих потенциальных партнеров.
В Ярославской области, как свидетельствуют материалы исследования, сформировалась моносубъектная социальная политика. Ее отличительными чертами являются: большая персональная роль первого лица и его ближайшего окружения; наличие в социальной сфере сформировавшегося управленческого ядра «вице-губернатор — руководители социальных департаментов»;
иерархизированный порядок выработки решений в социальной сфере, когда решения вырабатываются «наверху» и транслируются другим участникам социальной политики;
отсутствие самостоятельных социальных проектов у бизнес-сообщества;
слабая включенность организаций гражданского общества в процесс выработки СП в регионе и контроля над ее реализацией.
При всех ограничениях моносубъектности следует учитывать, что в Ярославской области она полностью исключает давление власти на других субъектов (бизнес-сообщество и гражданское общество).
Пермская область по ряду социальных показателей входит в число регионов-лидеров. Среди субъектов Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ (ПФО), Пермская область занимает первое место по уровню средней заработной платы и второе место — по денежным доходам на душу населения. В Прикамье накоплен большой опыт в социальной сфере. Социальной политикой в регионе занимаются давно. В 1994 г. в г. Перми был проведен конкурс на лучшую концепцию социальной политики. В нем приняли участие чиновники, ученые, политики. Всего на конкурс было выдвинуто 18 проектов, из них победителями оказались 3. Они и были представлены на общественные слушания, в ходе которых была принята Концепция социальной политики. Это была одна из первых в современной России концепций социальной политики в большом городе. Акцент в ней делался не на предоставление социальной помощи, а на реализацию потенциала населения, повышение предприимчивости как способа увеличения благосостояния. Одновременно с принятием концепции городской бюджет начал финансировать социальные программы.
«К 1998-1999 гг. ситуация в экономике изменилась, — комментирует события 1990-х годов пермский эксперт и один из авторов Концепции социальной политики Пермской области А. Коробейников. — К тому времени мы пришли к выводу, что кризис в экономике завершился. А следовательно, стали меняться приоритеты социальной политики. Сначала с большим трудом в общении с законодателями и администрацией, а потом все легче и легче стала развиваться социальная политика с акцентом на развитие человеческого капитала. Упор в ней делался на проведение активной социальной политики, в отличие от привычной затратной». Эти идеи получили конкретизацию в Концепции социального развития (2001) и Стратегии социально-экономического развития Пермской области (2003).
Стратегия социально-экономического развития ориентирована на развитие человеческого потенциала региона, который определяется в ней в качестве основного источника экономического роста. Документ предусматривает реформирование социальной сферы.
В качестве основных целей социальной политики в документе выделяются:
• создание для трудоспособного населения необходимых условий, позволяющих собственным трудом обеспечивать более высокий уровень благосостояния;
• предоставление гарантий социальной защиты социально уязвимым гражданам, не имеющим возможности самостоятельно повышать свой уровень благосостояния;
• эффективное использование средств в социальной сфере и повышение качества социальных благ и услуг.
Властями Прикамья делаются усилия, направленные на формирование новых подходов к СП. Одним из ориентиров является модель субсидиарности. Субсидиарность означает, во-первых, перераспределение социальных расходов в пользу наиболее уязвимых в социальном отношении категорий при одновременном сокращении социальной помощи обеспеченным категориям граждан. Во-вторых, предполагает разделение социальной ответственности между государством, организациями гражданского общества и бизнесом. Реализация модели субсидиарности возможна лишь при условии партнерских отношений и диалога между гражданским обществом, властью и бизнес-сообществом. «Сегодня социальная политика, — считает руководитель отдела социальной политики администрации П. Блусь1, — перестает быть только деятельностью органов власти и становится зоной распределения ответственности: за социальную политику в регионе отвечают и власть, и бизнес, и общество».
Разработку новых подходов и принципов к СП респонденты связывают с личностью бывшего губернатора области Ю. Трутнева2. В прошлом успешный бизнесмен, Ю. Трут-нев и на высоких административных постах продолжал мыслить экономическими категориями. Новыми подходами к социальной политике сформированная Ю. Трутневым команда начала заниматься еще в мэрии Перми. Позже, когда Ю. Трутнев был избран губернатором, опыт СП, накопленный в мэрии, стал реализовываться в масштабах области. Отношение Ю. Трутнева к социальной политике опрошенные оценивают неоднозначно. «К социальной политике Юрий Петрович относится с пониманием, но в его системе представлений — это груз и наследие прошлого. Поэтому он разделяет наше желание превратить социальную сферу в инвестиционно привлекательную», — говорит один из сотрудников областной администрации3.
Социальная политика, по признанию участников опроса, никогда не была для руководителя региона приоритетным направлением деятельности. «По моему ощущению, СП — это не тот плацдарм, на котором Юрий Трутнев выстраивал свой имидж на федеральном уровне. Он — сильный губернатор, входит в первый круг общения с московским руководством, но он там не выступает как социальщик. Он — экономист, промышленник, губернатор, который привлекает в регион иностранный и отечественный капитал», — говорит респондент.
По общему убеждению, рассмотрение социальной политики через призму оптимизации бюджетных средств и повышения эффективности их расходования логически вписывается в «экономоцентричное восприятие мира», характерное для регионального лидера. Именно он впервые стал требовать от социальных подразделений администрации четких экономических обоснований предполагаемых социальных расходов,
1 Это интервью было записано летом 2004 г. до того, как было начато реформирование социального блока областной администрацией.
2 Ю. Трутнев в 1996 г. был избран мэром г. Перми, а в 2000 г. — губернатором Пермской области. В марте 2004 г. назначен на пост министра природных ресурсов РФ.
3 Это интервью было записано в начале 2004 г. до назначения Ю. Трутнева в Москву.
117
профессионально составленных смет. Эти направления сохраняют свою актуальность и сегодня, когда регион возглавил преемник и друг Ю. Трутнева — О. Чиркунов, назначенный на пост и. о. губернатора области Президентом РФ. Вместе с О. Чиркуновым во власть пришла целая когорта бизнесменов1.
Приход нового областного руководителя в момент проведения исследования (июнь 2004 г.) у большинства респондентов не вызывал опасений относительно изменения приоритетов в социальной сфере. Но уже тогда стало ясно, что новый региональный руководитель стремится усовершенствовать систему государственного управления, оптимизировать все расходы, включая социальные, повысив качество социального обслуживания населения за счет введения элементов конкуренции в социальную сферу, где до сих пор монопольные позиции занимали некоммерческие организации. Управление регионом О. Чиркунов приравнивает к управлению корпорацией. «Я управляю корпорацией под названием Пермская область», — говорит он.
Утилитарный, чисто управленческий подход разделяют и другие члены управленческой команды губернатора. Представители бизнеса, пришедшие во власть, самостоятельны в оценках, это индивидуалисты, верящие в собственные возможности и не терпящие внешних вмешательств. Для многих из них главным критерием успешности на посту регионального руководителя является экономическая результативность, возможность повысить экономическую привлекательность своего региона. Насколько эти принципы применимы к управлению социальной сферой, вызывает большие сомнения.
В конце 2004 г. в социальном блоке областной администрации произошли изменения. Пост вице-губернатора по социальным вопросам покинула Т. Марголина, избранная Законодательным собранием области уполномоченным по правам человека. Формально это перемещение влиятельного руководителя, который стоял у истоков многих пермских инициатив в социальной сфере, объясняется необходимостью укрепления правозащитного направления. Но речь, скорее всего, идет о более серьезных изменениях в социальном направлении политики, говорить о которых пока преждевременно.
Приход в руководство Пермской области представителей бизнеса со всей остротой поставил вопрос об участии в социальной политике региона бизнес-сообщества, стимулировал размышление властей о социальной ответственности бизнеса. Социальная ответственность бизнеса, считает вице-губернатор Пермской области Н. Белых, в прошлом руководитель крупной ФПГ, должна рассматриваться в контексте «договорных отношений» между бизнесом и властью. «В принципе говорить о том, что бизнес заинтересован в повышении собственной социальной ответственности, на мой взгляд, нельзя, — говорит Н. Белых. — Инициатором должна выступать администрация области, а требуемый уровень социальной ответственности должен быть как-то обоснован, может быть, научно».
1 Из девяти заместителей губернатора пять в прошлом руководили бизнес-структурами (Г. Буни-чев, Н. Белых, О. Жданов, Н. Бухвалов, М. Антонов, а также председатель губернаторского Экономического совета А. Кац).
В основе социальной ответственности бизнеса и власти, как полагает этот руководитель, лежит «доверие» между ними, а механизмом, закрепляющим взаимное доверие, могут стать соглашения, в которых были бы четко определены социальный вклад бизнеса и условия, которые власть создает для его развития. Преимущество соглашений состоит в том, что это — формальная договоренность, которая должна быть реализована двумя сторонами. Прозрачность договоренностей в социальной сфере, считает Н. Белых, выгодна, прежде всего, бизнесу, так как подписав соглашение с властью, его представители знают, что никто от них не может потребовать ничего сверх зафиксированного социального вклада. Такая система отношений, прозрачная, открытая для внешнего контроля, неизбежно должна привести к изменению качества государственного управления.
Новые «экономические» подходы к формированию социальной политики, которые начали отрабатываться в Пермской области с середины 1990-х годов, стимулировали появление и развитие в Прикамье новых механизмов реализации СП. Среди них выделяются конкурсы социальных и культурных проектов. Эта идея родилась в Перми, в настоящее время этой системой охвачена вся территория Прикамья1. В 2000 г. пермская инициатива получила поддержку полпреда в ПФО С. Кириенко, который стал инициатором проведения конкурсов в рамках федерального округа.
Основная цель конкурсов — сделать социальную поддержку системной и адресной. Ежегодно устроителями конкурса, администрацией, общественными организациями и представителями бизнес-сообщества, которые выступают в качестве грантодателей, определяются номинации, по которым проводится конкурс. Это могут быть различные темы, имеющие социальную направленность (образование, семья, молодежная культура, экология, политическая культура). «Механизм конкурса прост, — говорит респондент. — Есть деньги, а люди соревнуются за право их получения».
Задача конкурса — поиск рациональных путей инвестирования в социальную сферу. Но одновременно конкурсы, как показывают интервью с участниками исследования, способствуют формированию идущей «снизу» инициативы, структурированию организаций гражданского общества. «Мы все работаем над одним — как максимально эффективно потратить деньги, — говорит руководитель отдела социальных программ корпорации «Лукойл-Пермь» С. Булдашов. — Конкурс социальных проектов — это механизм подобной траты. В ходе конкурса происходит выдвижение инициативных групп, организаций людей, которые не равнодушны, умны. Мы работаем с образовавшимися системными группами. Речь идет о структурировании общества по степени социальной активности».
Сегодня идея конкурсов социальных проектов получила дальнейшее развитие. Конкурсные темы все чаще задаются местными сообществами, а их выбор — результат
1 С 2002 г. областная администрация начала «втягивать» в организацию конкурсов социальных проектов муниципалитеты региона: в 2002 г. в конкурсах участвовали 4 муниципалитета, в 2003 г. - 15, в 2004 - 26.
119
обратной связи между властью и обществом. Основными преимуществами новых механизмов в социальной сфере участники опроса считают следующие:
• адресность социальной поддержки;
• создание постоянных площадок, на которых происходит взаимодействие власти, бизнес-сообщества и институтов гражданского общества;
• поддержание инициатив, идущих «снизу».
Конкурсная основа, убежден респондент, позволяет отказаться от «волевых решений» и «подковерных соглашений», формализуя отношения между основными субъектами общественного процесса и делая их прозрачными.
Вместе с тем оценка конкурсов неоднозначна. Респонденты, представляющие организации гражданского общества, и эксперты обращают внимание на то, что победителями конкурсов часто становятся не организации гражданского общества, но бюджетные организации, которые предлагают программы, являющиеся продолжением их профессиональной деятельности: библиотеки, школы и т.д. «Муниципализация» конкурсов, по мнению эксперта, ослабляет их демократическое содержание и выливается в дополнительное внебюджетное финансирование муниципальных организаций. Слабостью конкурсного механизма некоторые участники опроса называли лидерство в них власти, которая использует конкурсную процедуру в своих административных и политических интересах.
В регионе действуют крупные экономические акторы, многие из которых проводят самостоятельную социальную политику, активно сотрудничают с властями. Администрация Пермской области работает также с общественными, правозащитными организациями. Совместно власти и правозащитники Прикамья осуществляют уникальные социальные программы. Пермская область стала первым российским регионом, где в законодательном порядке установлен общественный контроль за закрытыми и полузакрытыми учреждениями. Пакет законов по этим вопросам, технология переговоров и гражданской экспертизы были представлены властям региона 10 правозащитными организациями, входящими в Пермскую Ассамблею. Активная деятельность правозащитников заставляет региональные власти считаться с ними, так как на сегодняшний день правозащитные организации приносят в регион большие средства, поступающие по линии международных грантов.
Сформировавшаяся в Пермской области социальная политика носит полисубъектный характер. К ее особенностям можно отнести:
• отказ властей от социального патернализма;
• стремление властей выстроить новую модель СП, которая основывается на ответственности не одного, а множества социальных акторов;
• сотрудничество власти в рамках социальных проектов с бизнес-сообществом и организациями гражданского общества;
• взаимодействие власти с гражданским обществом и бизнесом на основе партнерства и диалога;
• стремление руководителей-либералов выстроить эффективную СП, в рамках которой финансовые средства распределялись бы нуждающимся, а качество социальных услуг повысилось;
• использование властью экспертного потенциала;
• в своей деятельности руководители региона опираются на лояльные экономические структуры, прежде всего ЗАО «Лукойл-Пермь», готовые участвовать в проектах областной администрации и самостоятельно осваивающие поле социальной политики;
• наличие у представителей власти собственных больших ресурсов, позволяющих им осуществлять благотворительные и прочие социальные акции.
Среди факторов, снижающих потенциал СП в Прикамье, выделяются:
• невозможность управлять регионом как корпорацией;
• отсутствие у многих нынешних руководителей области опыта работы в государственных структурах власти;
• неясность перспектив СП в связи с уходом из администрации ключевых фигур, занимавшихся формированием социальной политики в регионе.
Вклад бизнеса в социальную сферу региона
Все более заметное воздействие на развитие социальной ситуации в своем регионе оказывают экономические субъекты — крупные российские и региональные бизнес-группы и отдельные предприятия. В советское время предприятия осуществляли активную социальную политику. С переходом к рынку СП предприятий подверглась радикальному пересмотру и сокращению, но уничтожена полностью не была1. С началом нового столетия внимание предприятий к социальной политике стало нарастать. Сегодня крупные предприятия вносят существенный вклад в развитие социальной сферы своего региона. Однако до сих пор у большинства российских компаний не существует строгой социальной отчетности, не располагают статистическими данными о социальном вкладе экономических субъектов региональные и городские администрации.
Предприятия (компании) обладают ресурсами, которые позволяют им влиять на социальную сферу региона.
Среди них выделяются:
• финансовые средства, которые могут направляться на социальные нужды;
• организационный потенциал в лице управленческих структур, структур по связям с общественностью; менеджмент, позволяющий предприятиям (компаниям) устанавливать связи с местным сообществом, внедрять новые социальные технологии;
1 Опрос руководителей 142 предприятий (1996) подтвердил, что предприятия продолжали принимать активное участие в поддержании инфраструктуры территорий, на которых они находились: 37% предприятий ремонтировали и содержали общественные здания, 13% строили общественные здания, 44% занимались поддержанием и развитием коммунальной сети водо-, тепло- и энергоснабжения, 42% строили и ремонтировали дороги, 16% поддерживали и развивали общественный транспорт (Виноградова, Дюк, 1997, с. 46).
• возможность привлекать экспертный потенциал для выработки новых социальных технологий и внедрения «социального менеджмента».
Экономические субъекты, в отличие от власти, не являются системными акторами социальной политики. Чаще всего они подключаются к решению отдельных социальных проблем на краткосрочной основе и могут себе позволить заниматься лишь теми социальными направлениями, которые выделили в качестве приоритетных. Отчетливо эта позиция выражена формулировкой: «Бизнес никогда не станет министерством социальной защиты». Действия бизнеса в социальной сфере всегда прагматичны и четко просчитаны, а планирующиеся расходы соответствуют доходам предприятия и возможностям получения прибыли в будущем. «Предприниматель, — убежден ответственный сотрудник региональной администрации, — всегда считает деньги и хочет знать, как они будут потрачены». Именно поэтому провести строгую грань между альтруистической мотивацией социальной политики бизнеса «для других» и прагматической СП «для себя» практически невозможно. Во всех формах СП бизнеса практически всегда просматривается собственный интерес: создание позитивного имиджа предприятия (компании), выстраивание отношений с властью, самореклама, защита бизнеса. В этом и состоит отличие бизнеса как актора СП: реализуя социальное направление, он способен сочетать выгоду с осуществлением других целей (самовыражением, проявлением себя, желанием оказать помощь). Лучше всего это выразил один из бизнесменов, предложивший собственное определение социальной политики: «В ней скрыт собственный интерес и всегда что-то еще». Именно поэтому внешняя социальная политика бизнеса очень индивидуализирована и несет на себе сильный отпечаток личности человека, принимающего решение в этой области.
В социальной деятельности предприятий выделяются два направления: внешняя и внутренняя социальная политика. Внутренняя социальная политика направлена на удовлетворение социальных потребностей трудового коллектива и частично — членов их семей. Объем внутренней социальной политики определяется собственником, ее содержание формируется топ-менеджментом предприятия совместно с профсоюзом, а основные положения чаще всего формализуются в коллективном соглашении.
Внешняя социальная политика призвана создать благоприятные условия для развития бизнеса и гармонизировать отношения между предприятием (корпорацией) и окружающей средой. Внешняя СП направлена на социальное и пространственное окружение предприятия (город, регион, общество в целом). В российских условиях внешняя СП бизнеса чаще всего определяется во взаимодействии собственника с региональными и местными властями. Нередко речь идет о неформализованных договоренностях.
Внешняя СП бизнеса реализуется в различных формах. Наиболее распространенными являются строительство социальных объектов и поддержка социальной инфраструктуры. В Ярославской области одним из самых больших социальных объектов стал Ледовый дворец, крупнейшее спортивное сооружение региона. Для участия в проекте, инициатором которого выступил губернатор города А. Лисицын, были привлечены
средства крупных российских корпораций, области, регионального бизнеса. Другим крупным социальным проектом является строительство в Рыбинске спортивного центра и лыжной трассы, где смогут тренироваться профессионалы.
«Стоимость проекта 30 млн дол., — рассказывает генеральный директор НПО «Сатурн» Ю. Ласточкин. — В Рыбинске будет построен основной центр по подготовке сборной по биатлону, лыжным гонкам, строим поселок, лыжный стадион, трассы. Для осуществления проекта сложились область и предприятие. Инициатива принадлежала мне и заводу, но важно, что область нас поддержала».
В городах Пермской области крупнейшие компании, работающие на территории региона, строят больницы, поликлиники, спортивные сооружения. Поддержанием социальной инфраструктуры занимаются, как правило, градообразующие предприятия. Они финансируют социальные объекты, на которые у городской власти средства отсутствуют (детские дошкольные учреждения, школы, ЖКХ).
Для большинства бизнес-структур участие во внешней социальной политике ограничивается краткосрочными благотворительными акциями. Разовые благотворительные акции предполагают проведение отдельных мероприятий, направленных на поддержание территории, определенной социальной сферы или социальной группы. Основными объектами благотворительности являются образовательные учреждения, учреждения культуры, здравоохранения, спорта, науки, конфессиональные организации, а приоритетными целевыми группами — инвалиды, сироты, дети, пенсионеры, молодежь. При оказании помощи руководители предприятий и собственники руководствуются собственными предпочтениями, склонностями и вкусами. Особенно это касается меценатства, являющегося наиболее индивидуализированной формой благотворительности.
Нередко инициатива проведения благотворительных акций принадлежит региональной или местной власти. В Ярославской области получили распространение совместные социальные акции региональной власти и бизнеса, инициатива которых принадлежит власти. Участники опроса в Ярославской области одной из лучших считают социальную акцию «Окно в мир». В ее рамках на средства ярославского бизнес-сообщества были приобретены компьютеры для детей-инвалидов, дети смогли получить основы компьютерных знаний, им был обеспечен доступ к Интернету. Впоследствии наиболее способные дети получали возможность пройти дополнительный курс обучения, а областная служба занятости обязалась предоставить им работу.
Переход от стадии выживания к стадии развития, начавшийся экономический рост, появление у предприятий дополнительных средств и поиск бизнесом конкурентных преимуществ - все эти факторы стимулируют переход бизнеса к социальному проектированию. Социальное проектирование предполагает переход от единичных социальных акций к реализации долгосрочных и системных социальных проектов. Социальные проекты осуществляются как в процессе консолидации усилий экономических субъектов с другими акторами СП, так и самостоятельно. Об одном социальном проекте в Ярославской области («Школьный автобус») речь уже шла выше. В этом проекте задейст-
вованы финансы федерального и регионального бюджетов, а также ресурсы бизнес-сообщества. Успешно в Ярославской области осуществляется социальный проект «От сердца к сердцу», когда спонсорами оплачиваются детские операции на сердце. Главным разработчиком и одним из софинансистов социальной программы стала областная администрация. Факт участия региональных властей «повышает» статус социальной инициативы, позволяет оптимизировать социальные расходы («Когда мы стали оплачивать большое количество операций, институт им. Бакулева в Москве увеличил нам бесплатную квоту.»)
В Пермской области крупные компании самостоятельно осваивают конкурсную практику. Бизнес-сообщество, как уже отмечалось выше, приняло активное участие в конкурсах социальных и культурных проектов, проводимых региональной администрацией. Со временем опыт областной администрации был востребован корпорациями и адаптирован к их возможностям и интересам. На сегодняшний день некоторые крупные корпорации, работающие в Пермской области, перешли к организации собственных конкурсов социальных и культурных проектов.
В 2002 г. ОАО «Лукойл-Пермнефть» впервые провело конкурс социальных и культурных проектов, победители которого получили гранты на реализацию своих замыслов. Конкурс проводится в районах Пермской области, где работает компания «Лукойл». В разные годы конкурс объявлялся по разным номинациям: экология, спорт, духовность, исторические и культурные традиции, здоровье, образование. При определении приоритетов компания тесно взаимодействует с областными и муниципальными властями. В 2002 г. было предложено 12 приоритетов, в 2003-2004 гг. число приоритетов сократилось, зато количество участников постоянно росло. В конкурсе могут участвовать юридические и физические лица. Одна из целей конкурса — развитие и поддержание малого бизнеса. За годы проведения вырос грантовый фонд конкурса: в 2002 г. он составлял 2 млн руб., 2003 г. — 4 млн, в 2004 г. — 10 млн руб., величина гранта составляет 150 тыс. руб. «Лукойл» планирует и в будущем развивать конкурсную практику. По инициативе руководства нефтяной компании в Пермской области проводится обучение населения социальному проектированию.
В 2003 г. впервые конкурс социальных проектов провела компания «Пермрегион-газ», региональная структура «Газпрома». Конкурс осуществляется в четырех районах Пермской области, где работает компания. В 2003 г. грантовый фонд составил меньше 1 млн руб., объем одного гранта — в среднем около 100 тыс. руб. В перспективе компания планирует охватить конкурсом и другие территории Пермской области.
Включение компании в конкурсную деятельность предполагает, что ее руководство пришло к осознанию необходимости самостоятельно заниматься выстраиванием неполитических отношений с окружающей средой. Новая форма социальной активности требует создания в компании структуры, которая специально занимается социальным проектированием, проведением трейнингов, привлечением специалистов, способных разработать конкурсный механизм и устав конкурса. В результате объединения двух
предприятий «Лукойл-Пермнефть» и «Лукойл-Пермь» создана новая компания, в ее структуре появился отдел, специально занимающийся организацией конкурсов и социальным проектированием. К работе в отделе привлечены люди, имеющие опыт работы в некоммерческом секторе.
В ходе конкурсов между корпорацией и территорией возникают новые отношения. Конкурсы направлены на формирование инициативы «снизу», идет ли речь о малых предприятиях (развитие народных промыслов или сферы услуг) или о лицах, развивающих инициативу в сфере культуры и образования (создание музеев, образовательных центров). Руководитель отдела социальных программ корпорации «Лукойл-Пермь»
С. Булдашов по этому поводу говорит: «Мы строим гражданское общество».
* * *
В динамично развивающихся российских регионах власть немалое внимание уделяет формированию социальной политики. Руководители этих регионов осознали, что развитая социальная сфера — это их собственный политический капитал, который может оказаться серьезной опорой региональной власти. В субъектах РФ сложились различные модели социальной политики.
В одних власть продолжает оставаться центральным актором социальной политики. В этих регионах в процессе формирования и реализации СП воспроизводятся традиционные иерархические отношения: власть определяет приоритеты социальной политики и подключает к их реализации других субъектов. В этом случае сильная губернаторская социальная политика имеет очевидные слабые стороны. Ориентированная на конкретные персоналии, фигуры во власти, она может оказаться неустойчивой в случае смены первых лиц региона.
В других российских регионах сделаны первые шаги в направлении формирования инновационной социальной политики. Ей свойственны горизонтальные связи между социальными акторами, действующими в социальном пространстве региона (бизнес-сообществом, властью, некоммерческими организациями). В этом случае социальная политика становится площадкой развивающегося социального партнерства.
Вопрос, как региональная социальная политика будет развиваться в будущем, остается открытым. Наделение субъектов РФ и органов местного самоуправления новыми полномочиями в социальной сфере, не сопровождающееся соответствующим перераспределением финансовых потоков, как показали массовые выступления протеста в городах России зимой 2005 г., может спровоцировать серьезный социальный кризис. Но главная проблема заключается в том, что централизация экономических и финансовых ресурсов и установление нового формата отношений между Федеральным Центром и регионами, лишают региональную власть необходимых ресурсов для проведения социальной политики. В этих условиях возникает реальная опасность утратить то немногое позитивное, что было накоплено в социальной сфере регионов за прошедшие годы.
ПОЯИТЭКС. 2005. Выпуск, 2 Литература
Виноградова Е., Дюк Е. Российские промышленные предприятия в 1996 году // Экономические и социальные перемены: Мониторинг общественного мнения. 1997. № 2.
Гельман В. Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. С. 87-105.
Гельман В.Я. Стратегии региональной идентичности и роль политических элит (на примере Новгородской области) / Региональные процессы в современной России: Экономика, политика, власть. М., 2002. С. 30-50.
Колосов В. А., Стрелецкий В. Калмыкия - Хальмг Тангч: Экономика, политика, лидеры // Власть. 1996. № 1. С. 24-30.
Лапина Н. Ю., Чирикова А. Е. Региональная элита: тихая революция в российском масштабе / Доклад, представленный на Международной конференции в Цюрихе (август, 2000), рукопись.
Лапина Н. Ю., Чирикова А. Е. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политические ориентации. М., 1999.
Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Регионы-лидеры: экономика и политическая динамика. М., 2002.
Лапина Н. Ю., Чирикова А. Е. Стратегии региональных элит: экономика, модели власти, политический выбор. М., 2000.
Магомедов А. К. Властвующая элита Саратова. О политике и лидерстве в центре Поволжья // Губерния. Пенза, 1995. № 1-2. С. 68-76.
Магомедов А.К. Мистерия регионализма. М., 2000.
Магомедов А. К. Политическая элита российской провинции // Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 4.
Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред. В.Я. Гельмана, С. И. Рыженкова, М. Бри. М., 2000.
Lallemand J.-Ch. Gouvernance introuvable à Briansk et à Smolensk. La Revue Tocqueville. Pariz, 1998. Vol. XIX. N 1. P. 75-102.
