CC BY
88УДК 349.6
М. В. Троцкая,
канд. юрид. наук Полтавский юридический институт Национального университета «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого»
СУБЪЕКТЫ ПРАВА КОММУНАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
Изучается понятие территориальных громад как субъектов права коммунальной собственности на природные ресурсы. Рассматривается их взаимосвязь с предприятиями, учреждениями и организациями коммунальной формы собственности. Анализируются положения действующего законодательства и теоретические исследования по этой проблематике.
Ключевые слова: субъекты, субъекты права коммунальной собственности на природные ресурсы, территориальные громады, предприятия, учреждения и организации коммунальной формы собственности.
Закрепление на законодательном уровне множественности форм собственности на природные ресурсы является предпосылкой существования различных субъектов, реализующих полномочия собственников как непосредственно, так и через соответствующие органы. В соответствии с Конституцией и Законом «О местном самоуправлении в Украине» субъектами права коммунальной собственности вообще и на природные ресурсы, в частности, выступают определенные территориальные громады, занимающие наряду с другими субъектами права собственности особое место [5; 1997. - № 24. - Ст. 170].
Цель данной статьи - изучение отдельных положений, касающихся субъектов права коммунальной собственности на природные ресурсы: определение понятия «территориальные громады» и форм реализации ими этого права со ссылкой на положения действующего законодательства и на научные достижения. Разработкой указанной проблематики занимались специалисты различных отраслей права [См.: 1; 2; 4; 6-8], но именно в указанном аспекте она не была надлежащим образом исследована.
Часть 1 ст. 1 указанного Закона гласит, что территориальная громада - это «жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, которые являются самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр». Как видим, в этом определении делается акцент на то, что территориальную громаду составляют лица (жители), объединенные постоянным проживанием на определенной территории административно-территориальной единицы.
На основании Конституции Украины и в пределах ч. 1 ст. 19 указанного Закона представительный орган местного самоуправления может принять устав территориальной громады села, поселка, города с целью учета исторических, национально-культурных, социально-экономических и других особенностей осуществления местного самоуправления. Устав является основным нормативно-правовым актом территориальной громады, что определяет правовые рамки взаимоотношений субъектов самоуправления территориальной громады в пределах Конституции и законов Украины, о чем говорится в п. 2 ст. 1 Модельного устава территориальной громады [9]. Его п. 5 ст. 2 гласит, что территориальную громаду составляют жители - ее члены, проживающие на территории громады. В п. 6 ст. 2 говорится, что регистрация лиц, проживающих на территории территориальной громады, осуществляется в порядке, установленном законодательством. Данные регистрации передаются в исполнительный комитет совета территориальной громады в порядке и сроки, определенные действующим законодательством. Согласно п. 7 ст. 2 этого Устава свое право на участие в реализации самоуправления территориальной громады в полном объеме осуществляют ее члены - граждане Украины, достигшие 18-летнего возраста и которые не признаны судом недееспособными, то есть полноправные члены этой громады, каждый из которых является одним из источников и одновременно одним из ассоциированных носителей правосубъектности территориальной громады в целом.
Итак, территориальную громаду составляют жители (члены последней), зарегистрированные в установленном законом порядке, проживающие на ее территории. Кстати, словосочетание «постоянное жительство» в дефиниции понятия «территориальная громада», что содержится в Законе «О местном самоуправлении в Украине», не используется, а предусматривается регистрация в определенном законом порядке. Кроме того, свое право на участие в самоуправлении территориальной громадой в полном объеме реализуют не все ее члены, а только граждане Украины, достигшие 18-летнего возраста и которые не признаны судом недееспособными, то есть полноправные члены общества.
Вместе с Модельным уставом территориальной громады функционируют уставы территориальных громад отдельных городов (например, Ивано-Франковска, Херсона, Харькова и др.). Обратимся к основным положениям таких уставов.
В ч. 1 ст. 35 Устава г. Ивано-Франковска [11], говорится, что его территориальную громаду составляют все жители города - физические лица (граждане Украины, иностранные граждане, лица без гражданства), постоянно проживающие в пределах этого города. Физические лица считаются постоянно проживающими в г. Ивано-Франковске (участниками территориальной громады), если они имеют в городе собственную или наемную жилую площадь (за исключением гостиниц) и зарегистрированы как его постоянные жители (ч. 2 ст. 35). Статья 36 настоящего Устава гласит, что на городском референдуме, при консультативном опросе территориальной громады и на выборах депутатов городского совета и городского головы право голоса имеют участники этой громады - граждане Украины, которым на день голосования исполнилось 18 лет, за исключением лиц, признанных судом недееспособными.
В ст. 9 Устава громады г. Херсона [13] отмечается, что территориальной громадой города является совокупность его жителей и населенных пунктов, которые на момент принятия настоящего Устава входят в юрисдикцию Херсонского городского совета (перечень населенных пунктов содержатся в приложениях к нему). В ч. 1 ст. 10 Устава громады г. Херсона членами территориальной громады города являются граждане Украины, которые постоянно проживают в этом городе и других населенных пунктах, относящихся к юрисдикции Херсонского городского совета. Постоянное место жительства определяется в соответствии с действующим законодательством Украины (ч. 2). Согласно ч. 1 ст. 11 Устава право на участие в осуществлении местного самоуправления в полном объеме имеют члены территориальной громады города - граждане Украины, достигшие 18-летнего возраста и которые являются дееспособными.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Устава громады г. Харькова [12] его территориальная громада, как первичный субъект местного самоуправления и основной носитель его функций и полномочий, - это жители, постоянно проживающие в пределах города, которых объединяют коллективные интересы и правовой статус, определенный Конституцией Украины, Европейской хартией местного самоуправления, законами Украины, данным Уставом. В ч. 2 ст. 1 закрепляется, что членами территориальной громады г. Харькова являются лица, постоянно проживающие и зарегистрированные на территории города.
При исследовании указанных положений приведенных уставов приходим к выводу, что территориальную громаду составляют не просто жители, объединенные постоянным проживанием на соответствующей территории (на административно-территориальной единице), а лица, которые (а) имеют собственную или наемную жилую площадь в городе (за исключением гостиниц) и (б) зарегистрированы как постоянные жители.
Опираясь на рассмотренные положения, отметим, что содержанию исследуемых уставов не хватает четкости и единого подхода к толкованию таких категорий, как «жители города», «члены территориальной громады», «постоянное место проживания» и др. То же самое имеет место и на общетеоретическом уровне: разные мнения высказываются учеными, рассматривавшими вопрос правового статуса территориальных громад [См.: 1, с. 63; 2, с. 22-27; 4, с. 207; 6, с. 306; 7, с. 483-490; 8, с. 50-60]. Ссылаясь на научные разработки таких ученых, как В. Ф. Погорелко, О. Ф. Фрицкий, Г. О. Баймуратов и другие, которые подчеркивают, что членом территориальной громады может быть лицо, если оно родилось и стало жить в этом конкретном населенном пункте, кроме этого имеет определенное недвижимое имущество в пределах данной административно-территориальной единицы, платит коммунальные налоги [10, с. 138], П. М. Любченко формирует закономерный вопрос: как быть с теми кто постоянно проживает в населенном пункте, но не владеет недвижимым имуществом или же не является плательщиком местных налогов и сборов [8, с. 56, 57 ]? Кроме того, отмечает ученый, дискуссионным остается вопрос о включении в состав членов территориальной громады вместе с лицами, которые постоянно проживают на данной территории или имеют недвижимое имущество, или являются плательщиками коммунальных налогов, также лиц, которые работают в данном населенном пункте [8, с. 54]. Неопределенным остается и вопрос относительно признания иностранных граждан, лиц без гражданства членами территориальной громады. В связи с этим урегулирование на законодательном уровне этой проблемы является крайне важным [8, с. 56].
Следует подчеркнуть, что проблемы правового статуса территориальных громад еще достаточно далеки к разрешению, а поэтому требуют углубленного теоретического исследования с целью выработки единого подхода к этим субъектам, который был бы положен в основу законодательного регламентирования этой сферы.
Относительно законодательного закрепления положений по поводу субъектного состава коммунальной собственности на природные ресурсы обратимся к соответствующим нормативно-правовым актам. Согласно ч. 1 ст. 142 Конституции Украины материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных громад сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их совместной собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов. Как указывается в ч. 1 ст. 60 Закона «О местном самоуправлении в Украине»,
территориальным громадам сел, поселков, городов, районов в городах принадлежит право коммунальной собственности на движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, иные средства, земля, природные ресурсы, предприятия, учреждения и организации и т. д.
Что касается конкретных природных ресурсов, обратим внимание на предписания нормативно -правовых актов, в которых предусматривается право коммунальной собственности на тот или иной природный ресурс. В частности, в п. б) ч. 1 ст. 80 Земельного кодекса Украины говорится, что субъектами права собственности на землю являются территориальные громады, которые непосредственно или через органы местного самоуправления реализуют свое право на земли коммунальной собственности [5; 2002. -№ 3-4. - Ст. 27]. Согласно ч. 3 ст. 9 Лесного кодекса Украины право коммунальной собственности на леса осуществляется территориальными громадами непосредственно или через созданные ими органы местного самоуправления [5; 1994. - № 17. - Ст. 99].
Право коммунальной собственности на уровне действующего законодательства предусматривается и на объекты животного мира. В ст. 6 Закона Украины «О животном мире» отмечается, что объекты животного мира, которые содержатся (сохраняются) предприятиями, учреждениями и организациями государственной или коммунальной формы собственности, являются объектами права государственной или коммунальной собственности [5; 2002. - № 14. - Ст. 97].
В соответствии с положениями Конституции (ст. 142), Закона «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 60) и других нормативно-правовых актов субъектами права коммунальной собственности являются территориальные громады. Они же являются субъектами права коммунальной собственности на природные ресурсы вообще, так и на объекты животного мира, в частности, но только на те, что находятся на содержании (сохранении) предприятий, учреждений и организаций коммунальной формы собственности. Понятие «содержать» означает ухаживать, кормить где-нибудь; держать в определенном состоянии [3, с. 1309], а «сохранять» - содержать что-нибудь в определенных условиях [3, с. 346]. Таким образом, предприятия, учреждения и организации коммунальной формы собственности в отношении объектов животного мира осуществляют определенные действия, отражающие значение понятий «содержание» и «сохранение».
Выясним далее взаимосвязь территориальных громад как субъектов права коммунальной собственности на объекты животного мира и предприятий, учреждений и организаций коммунальной формы собственности, осуществляющих их содержание (сохранение). В ч. 1 ст. 6 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» говорится, что первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий является территориальная громада села, поселка, города. В ч. 2 этой же статьи указывается, что территориальные громады соседних сел могут объединяться в одну территориальную громаду, создавать единые органы местного самоуправления и избирать единого сельского голову. Согласно ч. 2 ст. 5 указанного Закона в городах с районным делением по решению территориальной громады города или городского совета могут образовываться районные в городе советы. В ч. 5 ст. 6 Закона закреплено, что в городах с районным делением территориальные громады районов в городах действуют как субъекты права собственности.
Согласно п. 30 ч. 1 ст. 26 данного Закона исключительно на пленарных заседаниях сельского, поселкового, городского совета решаются такие вопросы, как принятие решений о создании, ликвидации, реорганизации и перепрофилировании предприятий, учреждений и организаций коммунальной собственности соответствующей территориальной громады.
В ч. 2 ст. 169 Гражданского кодекса Украины определено, что территориальные громады могут создавать юридические лица публичного права (коммунальные предприятия, учебные заведения и т. д.) в случаях и в порядке, установленных Конституцией Украины и законом [5; 2003. - № 40-44. - Ст. 356].
Кроме того, по ч. 1 ст. 78 Хозяйственного кодекса Украины (относительно предприятий коммунальной формы собственности) коммунальное унитарное предприятие создается компетентным органом местного самоуправления в распорядительном порядке на базе обособленной части коммунальной собственности и входит в сферу его управления [5; 2003. - № 18. - Ст. 144]. В ч. 3 этой же статьи говорится, что имущество коммунального унитарного предприятия находится в коммунальной собственности и закрепляется за таким предприятием на праве или хозяйственного ведения (коммунальное коммерческое предприятие), или оперативного управления (коммунальное некоммерческое предприятие).
Проанализировав нормативные предписания действующего законодательства относительно взаимосвязи территориальных громад с предприятиями, учреждениями и организациями коммунальной формы собственности, можем сделать следующие выводы: (1) субъектами права коммунальной
собственности являются территориальные громады; (2) действующим законодательством предусматривается возможность создания территориальными громадами юридических лиц публичного права; (3) предприятия, учреждения и организации коммунальной собственности - это субъекты, функционирующие на основе коммунальной собственности; (4) собственниками имущества, которое
передается предприятиям, учреждениям и организациям коммунальной собственности, являются территориальные громады.
Учитывая изложенные соображения, отметим, что территориальные громады выступают субъектами права коммунальной собственности на природные ресурсы. В связи с этим как субъекты, имеющие полный объем прав и обязанностей, предусмотренных нормами действующего законодательства, они должны не только ими владеть, но и реально реализовывать. Вопросы содержания и четкости формулировки понятия «территориальные громады» сегодня остается открытым. А поэтому необходимо разработать такое определение, которое позволило бы понять, что же представляет собой исследуемая категория и в чем особенность территориальных громад по сравнению с другими субъектами права собственности на природные ресурсы.
Список литературы: 1. Бодрова І.І. Концептуальні підходи визначення поняття територіальної громади / І. І. Бодрова // Державне буд-во та місц. самоврядування: зб. наук. пр. - Х.: Право, 2004: Вип. 7. - С. 62-73. 2. Болдырев С. В. Територіальна громада в системі місцевого самоврядування / С. В. Болдирєв // Пробл. законності. - 2005. - Вип. 72. - С. 22-27. 3. Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В. Г. Бусел. - К.; Ірпінь: Перун, 2001. - 1440 с. 4. Веран-Кульшенко О. О. Невизначеність статусу територіальної громади - бар’єр на шляху демократії / О. О. Веран-Кульшенко // Демократія та право: проблеми взаємовпливу і взаємозалежності: матер. міжнар. наук. конф. (м. Київ, 26 жовт. 2007 р.) - Х.: Право, 2008. - С. 206-208. 5. Відомості Верховної Ради України. 6. Лиска О. Сутність та суттєві ознаки територіальної громади / О. Лиска // Актуал. пробл. держ. управління: зб. наук. пр. / гол. ред. С. М. Серьогін. - Дніпропетровськ: ДРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 1 (35). - С. 305-312. 7. Литвинець В. МПоняття територіальної громади села як суб’єкта права на землю / В. М. Литвинець // Держава і право: зб. наук. пр.: Юрид. і політ. науки. -Вип. 42. - К.: ІДП НАН України, 2008. - С. 483-490. 8. Любченко П. М. Територіальна громада: проблеми регулювання правового статусу / П. М. Любченко // Державне буд-во та місц. самоврядування: зб. наук. пр. - Х.: Право, 2002: Вип. 2. - С. 50-60. 9. Модельний статут територіальної громади ГЕлектрон. ресурсі. - Режим доступу: // http://www.nova.rambler.ru/. 10. Муніципальне право України: підруч. / за ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. - К.: Юрінком інтер, 2001. - 352 с. 11. Статут м. Івано-Франківська [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: // http://www.clubfoto.at.ua/forum/24-39-1/. 12. Статут територіальної громади м. Харкова [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: // http://www. hgi.org.ua/?ch=statut. 13. Статут громади м. Херсона [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: // http://www. city.kharkov .ua/uk/ article/view/ id/49/.
СУБ’ЄКТИ ПРАВА КОМУНАЛЬНЇ ВЛАСНОСТІ НА ПРИРОДНІ РЕСУРСИ
Троцька М. В.
Вивчається поняття територіальних громад як суб’єктів права комунальної власності на природні ресурси. Розглядається їх взаємозв’язок з підприємствами, установами та організаціями комунальної форми власності. Аналізуються положення чинного законодавства й теоретичні дослідження щодо цієї проблематики.
Ключові слова: суб’єкти, суб’єкти права комунальної власності на природні ресурси, територіальні громади, підприємства, установи та організації комунальної форми власності.
SUBJECTS OF LAW OF COMMUNAL PROPERTY OF NATURAL RESOURCES
Trotskaya M. V.
The notion of territorial communities as subjects of communal natural resources property right is studied. Its interconnection with enterprises, institutions and organizations of communal form of ownership is examined. Provisions of the legislation in force and theoretical researches of this issue are analyzed.
Key words: subjects, subjects of communal natural resources property right, territorial communities, enterprises, institutions and organizations of communal form of ownership.
Поступила в редакцию 17.01.2012 г.
