Субъекты и объекты приватизации земель Текст научной статьи по специальности «Право»

Субъекты и объекты приватизации земель

И.Е. Рындин, аспирант, Оренбургский ГАУ

Ключевые слова: субъекты приватизации, земля, собственность, имущество, собственник

В процессе приватизации государственного и муниципального имущества между ее участниками возникают соответствующие общественные отношения, регулируемые правом. В правовой литературе распространено мнение о существовании особых «приватизационных правоотношений» [1]. В качестве субъектов указанных отношений выступают, с одной стороны, собственники государственного и муниципального имущества, а также уполномоченные ими лица и органы, а с другой стороны — лица, являющиеся приобретателями (покупателями) имущества.

Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации) (ст. 214 ГК РФ). Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215 ГК РФ). То есть собственником государственного и муниципального имущества, а следовательно, и субъектом приватизационных отношений являются, соответственно, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования [2].

Решение принимает тот исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в чьем ведении находится земельный участок. Если земельный участок находится в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), решение принимает Правительство Российской Федерации или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Если земельный участок находится в собственности субъекта Российской Федерации, решение принимает соответствующий уполномоченный исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ-

ственной власти субъектов Российской Федерации» [3].

Учитывая, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, наделенный правом распоряжения земельными участками, находящимися в собственности субъекта Федерации, должен входить в систему Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.

Если земельный участок находится в муниципальной собственности, решение о предоставлении земельного участка вправе принять уполномоченный орган местного самоуправления. Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. С формальной стороны дела, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью указываются в уставе муниципального образования [4].

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют соответствующие органы и лица. Закон о приватизации 2001 г. [5] наделяет правом действовать от имени Российской Федерации при приватизации федерального имущества Правительство РФ. В пределах своей компетенции Правительство РФ ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год; руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества; принимает решения об условиях приватизации федерального имущества; осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества.

Правительство РФ вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями по осуществлению функций приватизации федерального имущества. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по приватизации федерального имущества является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (ранее — Министерство имущественных отношений), действующее на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г.

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [6] и Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. №691 [7]. По специальному поручению Правительства РФ от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения.

Таким образом, действующее законодательство ограничивает компетенцию федеральных органов исполнительной власти и иных государственных учреждений по принятию решений о приватизации и продаже имущества, закрепляя указанные полномочия непосредственно за Правительством РФ. Соответствующие специализированные учреждения — фонды имущества — были созданы и в субъектах Российской Федерации. Их правовое положение определяется распоряжением РФФИ от 14 апреля 1994 г. № 76 «Об утверждении Примерного Положения о фонде имущества республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, наделенного полномочиями местного отделения Российского фонда федерального имущества» [8].

Федеральное законодательство не определяет структуру и компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества. Указанные вопросы должны определяться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления соответственно.

Лица, приобретающие объекты приватизации, традиционно назывались и называются покупателями государственного и муниципального имущества (ст. 5 Закона о приватизации 2001 г.). Надо признать не совсем удачным выбор данного термина, поскольку не все способы приватизации представляют собой разновидность гражданско-правового договора купли-продажи. Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федераций, муниципальных образований превышает 25%. Таким образом, покупателями при приватизации не могут быть государственные и муниципальные предприятия, а также иные юридические лица (общества, товарищества), имеющие определенную долю государственной собственности. Подобное ограничение

установлено, исходя из смысла приватизации, при которой государственное имущество должно быть передано только в частную собственность, в противном случае передача имущества не будет являться приватизацией.

Обязанность доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества возлагается на покупателя. В случае, если впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной.

Особую категорию покупателей всегда составляли нерезиденты — иностранные инвесторы. Закон о приватизации 2001 г. (ст. 16) не содержит ограничений в отношении нерезидентов, предъявляя лишь дополнительные требования к документам, представляемым иностранными покупателями государственного имущества. А такой способ приватизации, как продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ, предусматривает привлечение в качестве покупателей исключительно нерезидентов (ст. 21 Закона о приватизации 2001 г.).

Приватизация в России проводилась в отношении различного рода имущества, каждое из которых имеет особый правовой режим и, как следствие этого, особый порядок приватизации. Но термин «приватизация государственного имущества» традиционно использовался и используется для обозначения передачи в частную собственность имущества государственных (муниципальных) предприятий, несмотря на то, что объектами приватизации являются и иные виды государственного имущества (жилье, земельные участки) [9]. Закон о приватизации 2001 г. специально указывает, что его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе, имущественные комплексы; природных ресурсов; государственного и муниципального жилищного фонда и некоторых иных объектов. Аналогичные нормы содержались и в ранее действующих законах о приватизации, поскольку приватизация указанных объектов имеет особую специфику и регулируется специальным законодательством.

Законодательство о приватизации предусматривает определенную классификацию ее объектов. Исходя из этого, основные объекты приватизации всегда подразделялись на имущество, приватизация которого запрещена; имущество, приватизация которого ограничена; имущество, приватизируемое в особом порядке; приватизируемые объекты, в том числе, в порядке обязательной приватизации. Фактически приведенная

классификация аналогична существующей в гражданском праве классификации вещей на разрешенные к обороту, ограниченно оборотоспособные и изъятые из оборота (ст. 129 ГК РФ).

Закон 2001 г. предусматривает иную классификацию имущества, исходя из возможности его приватизации, содержащую два вида имущества: имущество, не подлежащее приватизации (объекты гражданских прав, оборот которых не допускается; объекты, изъятые из оборота; а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности); имущество, подлежащее приватизации.

Земля также является объектом приватизации. Особенность земельного участка как имущества, возможного для предмета сделок и оборота, определяется его статусом недвижимого имущества (ст. 130 ГК РФ). Права на недвижимое имущество подлежат обязательной государственной регистрации как в соответствии с требованиями ГК РФ (ст. 131), ЗК РФ, так и специального Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. [10] №122-ФЗ. (далее — Закон о государственной регистрации).

Сам земельный участок является объектом земельных отношений и представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке (п. 2 ст. 6 ЗК РФ). Вышеуказанное требование говорит о необходимости индивидуализации земельного участка.

Таким образом, собственника земельного участка можно определить как лицо, обладающее правом владения, пользования и распоряжения частью поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, имеющее правоудостоверяющие документы о праве собственности на земельный участок.

Итак, анализируя принципиально новые положения, имеющие прямое отношение к регулированию вопросов по отчуждению земельных участков, хотелось бы отметить следующее: основной принцип земельного законодательства: единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федераль-

ными законами (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); основной принцип земельного законодательства: приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде; положения п. 1 ст. 37 ЗК РФ: объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет.

Литература

1. Скворцов, О.Ю. Приватизационное право: учебное пособие. М., 2000. С. 40.

2. Гражданское право / под ред. Е.А. Суханова, И.А. Зенина, Н.И. Коваленко. Т. 1. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 349.

3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон: [принят Государственной Думой 22 сентября 1999 г.; подписан Президентом РФ 6 октября 1999 г.; введен в действие с 18 октября 1999 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005 (в ред. федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ).

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон: [принят Государственной Думой 12 августа 1995 г.; подписан Президентом РФ 12 августа 1995 г.; введен в действие с 28 августа 1995 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

5. О приватизации государственного и муниципального имущества: федеральный закон: [принят Государственной Думой 30 ноября 2001 г.; одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 г.; введен в действие с 26 марта 2002 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 251.

6. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // Собрание законодательства Российской Федерации 2004. № 11. Ст. 945.

7. О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом: положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4897.

8. Об утверждении Примерного Положения о фонде имущества республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, наделенного полномочиями местного отделения Российского фонда федерального имущества: распоряжение РФФИ от 14 апреля 1994 г. № 76 // Панорама приватизации. 1994. № 11.

9. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. Г.А. Волкова. М.: Юрайт, 2000. С. 83.

10. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: федеральный закон: [принят Государственной Думой 17 июня 1997 г.; одобрен Советом Федерации 3 июля 1997 г.; введен в действие с 28 января 1998 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3594 (с последующими изменениями и дополнениями).