Структурный анализ оценки эффективности федеральных целевых программ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Оценка эффективности инвестиционных проектоВ

структурный анализ оценки эффективности федеральных целевых программ

П. А. ЖДАНЧИКОВ,

кандидат экономических наук, заведующий отделом Института социальной политики и социально-экономических программ E-mail: [email protected] Государственный университет — Высшая школа экономики, г. Москва

В условиях необходимости преодоления кризисных явлений в экономике проблема повышения эффективности формирования и реализации федеральных целевых программ приобрела еще большую актуальность. В настоящей работе проанализированы структурные со-ставляющиеразделов оценки эффективности большинства действующих федеральных целевых программ. Сделан вывод о том, что свыше половины подобных программ не содержит методик расчета эффективности, что в итоге приводит к ослаблению контроля за ходом реализации программ и невозможности получения объективной оценки достигнутых результатов.

Ключевые слова: федеральная целевая программа, эффективность, методика, оценка, структурный анализ.

Федеральные целевые программы (ФЦП) занимают важное место в системе управления отечественной экономикой на нынешнем этапе ее развития. Состав и структура ФЦП, а также порядок их разработки, утверждения и реализации достаточно полно отражены в нормативно-правовых и технологических регламентах разного уровня [8, 1, 10, 9]; практика внедрения широко освещается в литературных источниках и периодических изданиях, посвященных данной тематике [4, 5, 2, 6, 7].

В условиях рыночной экономики вопросы эффективности мероприятий, проводимых в рамках

ФЦП, должны занимать в тексте программ одно из ведущих мест. Это объясняется тем, что в разделах, посвященных рассмотрению эффективности программ, не только излагаются основные цели и задачи программы наряду с конкретными направлениями их достижения, но и обосновывается технико-организационный и социально-экономический смысл комплекса программных мероприятий. Здесь же приводятся оценка ожидаемых конечных результатов программы и методика расчета соответствующих показателей эффективности.

При подробном рассмотрении содержания основных действующих ФЦП по материалам, представленным в открытой печати [11], можно выделить ряд моментов технологического и методологического характера, которые необходимо учитывать при оценке эффективности действующих и проектируемых целевых программ.

Структурный анализ текста 46 действующих ФЦП (рис. 1) показывает, что большинство их (96 % от общего числа) содержит раздел расчета эффективности, но только 17 программ (39 % от общего числа включающих раздел расчета эффективности) содержат методику расчета эффективности.

Наличие методики оценки эффективности гарантирует обоснованность проводимых расчетов и,

как следствие, реальность изложенных в программе проектов и путей их реализации. Отсутствие подобной методики, напротив, свидетельствует о поверхностном подходе к анализу эффективности использования бюджетных и привлеченных средств, выделяемых для финансирования программы. Это впоследствии может привести как к неоправданному завышению объемов финансирования, так и к кассовым разрывам, связанным с ошибками в оценке размера необходимых финансовых ресурсов [4, 2, 3].

То, что свыше 60 % действующих программ не содержат ссылки на методику расчетов эффективности, является свидетельством определенной несогласованности в области проведения технико-экономических обоснований большинства ФЦП и не может не вызывать озабоченности налогоплательщиков в отношении распоряжения бюджетными ресурсами общества, поскольку на эти программы приходится свыше 20 % совокупного объема финансирования ФЦП.

Дальнейшее рассмотрение целевых программ, благополучных с точки зрения наличия методики расчетов эффективности, приводит к выводу об отсутствии единого подхода к оценке основных программных показателей эффективности. Так, только шесть программ из 17 содержат ссылку на утвержденную Министерством экономического развития РФ методику оценки проектов [3]. Это, в первую очередь, программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах», а также программы «Национальная технологическая база», «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008—2015 гг., программа «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации» на 2008—2010 гг. и ряд других, которые используют аналогичный методологический аппарат. Программа «Жилище» на 2002—2010 гг. использует методику оценки эффективности, основанную на расчете степени достижения установленных значений системы целевых индикаторов, алгоритмы расчета которых приводятся в методике.

Рассмотрим характерные особенности указанных методик.

Методика оценки эффективности программы «Жилище» на 2002—2010 гг. основана на использовании системы целевых индикаторов, которая обеспечит мониторинг динамики изменений в жилищной сфере за оцениваемый период с целью уточнения задач и мероприятий программы.

Для оценки эффективности используются 17

Рис 1. Основные структурно-функциональные характеристики учета оценки эффективности действующих федеральных целевых программ

целевых индикаторов, как комплексных, так и по следующим направлениям:

— развитие ипотечного жилищного кредитования населения и рынка жилья;

— развитие жилищного строительства;

— совершенствование работы жилищно-коммунального комплекса;

— исполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством, и нормативное правовое обеспечение организации предоставления жилых помещений социального использования.

Оценка эффективности производится путем сравнения текущих значений целевых индикаторов с установленными программой значениями на 2006-2010 гг.

Методика оценки эффективности программы «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008—2012 годы». Для оценки эффективности используются целевые индикаторы по направлениям, которые отражают выполнение мероприятий программы.

Сравниваются текущие показатели с их целевыми значениями. При этом результативность программного мероприятия оценивается, исходя из соответствия ожидаемых результатов поставленной цели, степени приближения к ней и косвенных позитивных воздействий на социальную, демографическую и экологическую ситуацию.

Методика оценки эффективности программы «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)».

В тексте программы нет специального раздела, посвященного методике оценки эффективности. Похожие сведения наряду с расчетами приводятся в разд. 8. «Оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий реализа-

ции Программы», из анализа содержания которого можно сделать вывод о том, что методика расчетов базируется на определении чистого дисконтированного дохода и сопутствующих показателей, изложенных в методических рекомендациях по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденных Минэкономики России [3].

Экономическая эффективность программы определяется по трем следующим направлениям:

— общественная (народнохозяйственная) эффективность, учитывающая дополнительно к эффекту в транспортной сфере сопутствующие производственный и социально-экономический эффекты в смежных отраслях народного хозяйства и социальной сфере;

— коммерческая эффективность, характеризующая результативность затрат в транспортной сфере с позиций инвестора;

— бюджетная эффективность, позволяющая оценить влияние экономики транспорта на консолидированный бюджет Российской Федерации в результате реализации программы.

Приоритет в оценке эффективности тут отдается показателям общественной эффективности, поскольку они позволяют наиболее полно оценить экономические последствия реализации программы. Для оценки используются базовые показатели интегрального эффекта (в течение жизненных циклов составляющих программы):

— по общественной эффективности — чистый дисконтированный доход (ЧДД);

— по коммерческой эффективности — интегральный эффект ^РУ);

— по бюджетной эффективности — бюджетный эффект.

Методика оценки социально-экономической и бюджетной эффективности федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах» определяет основания и алгоритм расчета социально-экономической и бюджетной эффективности и содержит описание корректного (непротиворечивого и отражающего правила рационального экономического поведения хозяйствующих субъектов) метода расчета эффективности ФЦП.

В основу методики положен метод расчета дисконтированного потока стоимости и определение чистого дисконтированного потока стоимости, изложенные в Методических рекомендациях по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденных Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов

Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике 21 июня 1999 г. № ВК 477 [3].

Поток стоимости определяется как увеличение валового внутреннего продукта в текущем и будущих периодах в результате реализации мероприятий Программы.

Методика оценки эффективности программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007—2016 годы)». Оценка эффективности федеральной программы осуществляется путем ежегодного сопоставления текущих данных о количестве следственных изоляторов и исправительных учреждений, в которых условия содержания подследственных и осужденных соответствуют законодательству Российской Федерации, а также о количестве следственных изоляторов, в которых условия содержания подследственных соответствуют международным стандартам, с целевыми показателями реализации программы. Алгоритмы расчета указанных целевых показателей приводятся в методике расчета эффективности (приложение № 5 к тексту федеральной целевой программы).

Методика оценки эффективности программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года».

Под эффективностью понимается абсолютная и сравнительная экономическая выгодность реализации программного мероприятия.

Экономическая эффективность программных мероприятий в связи со спецификой решаемых проблем может быть представлена как экономическая эффективность снижения риска или предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций и как прямая экономическая эффективность.

Экономическая эффективность программных мероприятий, обеспечивающих смягчение (ликвидацию) последствий наступившей чрезвычайной ситуации, оценивается только путем сравнения затрат на реализацию такого программного мероприятия с затратами на реализацию альтернативных мероприятий (технических средств, организацию спасательных работ и т. д.), гарантирующих проведение спасательных работ в нормативные сроки.

Экономическая эффективность снижения риска или предупреждения возникновения чрезвычайной ситуации определяется как соотношение возможного ущерба от социальных, экологических и экономических последствий чрезвычайной си-

туации и затрат на реализацию мероприятия. При этом необходимо четко вычленить роль именно предлагаемого мероприятия в сокращении ущерба (чаще всего снижение риска или предупреждение чрезвычайной ситуации является результатом реализации целого комплекса мер).

Результаты расчета экономической эффективности предупреждения или снижения риска возникновения чрезвычайной ситуации представляются в виде совокупности следующих показателей:

• расчетная величина предотвращенного в результате реализации программного мероприятия экономического ущерба;

• размер затрат на реализацию предлагаемого программного мероприятия;

• отношение величины предотвращенного ущерба к размеру затрат на реализацию программного мероприятия (процентов). Прямая экономическая эффективность программных мероприятий определяется как соотношение экономии (прямого эффекта) от реализации программного мероприятия и затрат на его реализацию.

Прямой экономический эффект может возникнуть в связи с использованием более выгодных (более дешевых) по сравнению с используемыми в настоящее время или по сравнению с предложенными в других программах технических, организационных и финансовых решений, обеспечивающих достижение одного и того же результата.

Результаты расчета прямой экономической эффективности программных мероприятий представляются в виде совокупности следующих показателей:

• размер экономии (прямого эффекта) от реализации мероприятия;

• размер затрат на его реализацию;

• отношение размера экономии (прямого эффекта) от реализации мероприятия к размеру затрат на него (в процентах).

Методика оценки эффективности Федеральной космической программы России на 2006-2015 годы. В тексте программы раздел методики расчета эффективности не сформирован, но указанные вопросы рассматриваются в общем виде в разделе «Оценка социально-экономической и экологической эффективности».

Оценка величины экономического эффекта от результатов космической деятельности в социально-экономической и научной сферах показывает, что в результате реализации программы обобщен-

ный экономический эффект в период 2006-2015 гг. прогнозируется на уровне 500 млрд руб. в ценах 2005 г.

Можно предполагать, что указанный результат получен на основании расчетов, проведенных в соответствии с методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденными Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике 21 июня 1999 г. № ВК 477 [3].

Методика оценки эффективности программы «Национальная технологическая база» на 2007-2011 годы. При разработке методики (технико-экономического обоснования) были использованы Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (вторая редакция), утвержденные Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации и Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике 21 июня 1999 г. [3], а также учтена специфика программы (участие в ее реализации большого количества промышленных предприятий и организаций, преобладание в составе инвестиций затрат на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, использование значительных бюджетных средств, многообразие исходных данных и т. д.).

Оценка экономической эффективности программы включает в себя:

• оценку на основе определения показателей коммерческой эффективности путем сопоставления чистой прибыли и амортизационных отчислений, остающихся в распоряжении предприятий, с суммарными затратами на реализацию программы, осуществляемыми за счет использования всех источников финансирования (бюджетные и внебюджетные);

• оценку эффективности участия в реализации программы государства на основе определения показателей бюджетной эффективности путем сопоставления расхода средств федерального бюджета с доходами, поступающими в бюджеты всех уровней в виде налогов.

Расчеты выполнены в ценах каждого года (с учетом инфляции) с последующим дисконтированием затрат и результатов к показателям начала расчетного (программного) периода (2007-2011 гг.), т. е. к показателям 2006 г. В расчетах учтены налоги и

ставки налогообложения, действующие на момент проведения расчета.

Методика оценки эффективности программы «Электронная Россия» на 2002—2011 годы определяет показатели социально-экономической и бюджетной эффективности и методы их расчетов и предназначена для хозяйствующих субъектов всех форм собственности, участвующих в разработке, экспертизе и реализации программы.

Данной методикой предполагается, что внедрение информационных технологий в государственное управление позволяет выйти на новый качественный уровень предоставления государственных услуг, снизить бюджетные затраты на информатизацию органов государственной власти и является важным фактором социально-экономического развития страны и повышения качества жизни населения.

Социально-экономический эффект от реализации программы определяется показателем снижения административной нагрузки на граждан и организации, связанным с сокращением времени получения ими государственных услуг и необходимой информации, а также со снижением стоимости осуществления транзакций между государственными органами, организациями и населением в результате интеграции государственных информационных систем.

Методика оценки эффективности программы «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008—2015 годы включает оценку эффективности реализации программы в целом на основе определения показателей коммерческой эффективности путем сопоставления чистой прибыли и амортизационных отчислений, остающихся в распоряжении организаций, с суммарными затратами на реализацию программы из всех источников финансирования (бюджетными и внебюджетными ассигнованиями). Методика содержит также оценку эффективности участия в программе государства на основе определения показателей бюджетной эффективности путем сопоставления расхода средств федерального бюджета с доходами, поступающими в бюджеты всех уровней в виде налогов.

Расчеты выполнены в ценах каждого года (с учетом инфляции) с последующим дисконтированием затрат и результатов к началу расчетного (программного) периода (2008—2015 гг.), т. е. к 2007 г.

Методика оценки эффективности программы «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации» на 2008—2010 гг. Эффективность федеральной целевой программы «Развитие

инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008—2010 годы» оценивается на основании фактических количественных значений показателей целевых индикаторов, приведенных в приложении № 1 к программе.

Расчет социально-экономической эффективности по каждому мероприятию программы проводится путем определения чистого дисконтированного дохода с учетом положений, изложенных в методических рекомендациях по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденных Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике 21 июня 1999 г. № ВК 477 [3].

В формуле расчета ЧДД (2) первое слагаемое представляет собой текущий вклад в формирование чистого дисконтированного дохода, второе — остаточный вклад после срока реализации /-го мероприятия программы, сформированный в результате реализации этого мероприятия (эффект будущих периодов).

Методика оценки эффективности программы «Социально-экономическое развитие социальной сферы Чеченской Республики на 2008—2011 годы». Оценка эффективности реализации федеральной целевой программы ежегодно производится на основе системы целевых показателей, которая обеспечивает мониторинг динамики изменений, произошедших за оцениваемый период, для уточнения или корректировки поставленных задач и проводимых мероприятий.

Методика оценки эффективности программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года». Эффективность программных мероприятий оценивается путем расчета степени достижения плановых значений ожи -даемых конечных результатов программы. Степень достижения ожидаемых результатов планируется измерять на основании сопоставления фактически достигнутых значений целевых индикаторов с их плановыми значениями.

Сопоставление значений целевых индикаторов производится по каждому расчетному и базовому показателю. На плановый период указываются плановые значения по годам, а также целевое значение на среднесрочную перспективу с указанием года достижения этого значения.

Методика оценки эффективности программы «Социально-экономическое развитие Курильских

островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы».

Оценка эффективности ежегодно производится на основе системы целевых показателей, которая обеспечивает мониторинг динамики изменений за оцениваемый период с целью уточнения или корректировки поставленных задач и проводимых мероприятий.

Методика определяет правила расчета целевых показателей программы, приведенных в приложении № 1 к программе.

Методика оценки эффективности программы развития Калининградской области до 2010 года основана на расчете степени достижения запланированных результатов, которые предполагается измерять на основании сопоставления фактически достигнутых значений целевых индикаторов с их плановыми значениями. Сопоставление значений целевых индикаторов производится по годам по каждому расчетному и базовому показателю года:

• объем промышленной продукции;

• налоговые отчисления в федеральный бюджет;

• налоговые отчисления в консолидированный бюджет Калининградской области;

• годовой фонд оплаты труда;

• среднедушевой денежный доход;

• обеспеченность населения учреждениями образования и здравоохранения;

• обеспеченность населения коммунальными услугами.

Методика оценки эффективности Программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы. Степень достижения запланированных результатов измеряется на основании сопоставления фактически достигнутых значений с плановыми и целевыми значениями.

Сравнение значений производится по каждому расчетному и базовому показателю. На плановый период указываются плановые значения по годам, а также целевое значение на среднесрочную перспективу с указанием года достижения этого значения.

Плановая общественная эффективность рассчитывается на плановый период, фактическая -на отчетный.

Методика оценки эффективности программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2006-2008 годы)». Определяет правила расчета следующих индикаторов и показателей, приведенных в разделах подпрограммы.

1. Показатель, характеризующий создание единой системы государственного кадастрового

учета. К концу 2011 г. общее количество субъектов Российской Федерации, в которых запланировано внедрение единой системы государственного кадастрового учета, должно соответствовать 100 % от числа всех субъектов.

2. Показатель, характеризующий информационное наполнение государственного кадастра недвижимости.

3. Показатель, характеризующий проведение кадастровой оценки объектов недвижимости. К концу 2011 г. общее количество объектов недвижимости, подлежащих кадастровой оценке, должно соответствовать 100 % от числа всех объектов.

4. Показатель, характеризующий рост совокупных поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации, получаемых от сбора земельного и имущественных налогов.

5. Показатель, определяющий сокращение временных издержек правообладателей при ведении государственного кадастрового учета объектов недвижимости и предоставлении сведений из государственного кадастра недвижимости.

Временные издержки правообладателей при проведении государственного кадастрового учета объектов недвижимости определяются посредством сравнения даты приема документов, зафиксированной в книге учета входящих документов, и даты внесения записи в государственный кадастр недвижимости, содержащей описание объекта недвижимости и его кадастровый номер.

6. Показателя, определяющего количество обращений организаций и граждан по вопросам государственного кадастрового учета и предоставления сведений из государственного кадастра недвижимости посредством портальных услуг. К концу 2011 г. планируется 10-кратное увеличение обращений органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросу предоставления служебных каталогов, справочных и аналитических сведений.

С целью системного выявления достоинств и недостатков методологической базы действующих в настоящее время ФЦП был проведен сплошной аналитический обзор текста сорока шести федеральных целевых программ на предмет поиска в них разделов, отражающих вопросы определения эффективности и методики ее оценки.

Обзор приведенных ФЦП позволяет утверждать следующее.

1. Большинство действующих целевых программ

содержит разделы, посвященные оценке социально-экономической эффективности, но не

всегда содержит аналогичную методику.

2. Существует достаточно представительное число программ, содержащих системы целевых показателей с установленными для них директивными значениями, степень достижения которых истолковывается как эффективность реализации программы.

3. Указанные системы целевых показателей содержат общие и специфические составляющие в зависимости от характера и целей программ.

4. Менее половины программ содержит какую-либо методику расчета эффективности.

5. В составе программ, содержащих подобную методику, лишь треть методик ориентирована на расчет доходов будущих периодов по системе, соответствующей требованиям Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденных Минэкономики России [3].

6. Оценка эффекта последействия присутствует в методиках 50 % программ, содержащих расчет чистого дисконтированного дохода (экономического эффекта), но в результатах расчетов не отражается.

7. Оценка запаздывания результатов игнорируется во всех программах. Интересно отметить,

что, судя по названиям программных разделов, посвященных анализу эффективности федеральных целевых программ, речь в них идет исключительно о социально-экономической эффективности, в то время как большинство методик по форме и содержанию не связано напрямую с оценкой именно социально-экономической эффективности. В половине случаев содержание разделов связано с оценкой степени достижения установленных в программах значений целевых показателей и индикаторов, что лишь опосредованно отражает влияние программных мероприятий на социально-экономические показатели.

На рис. 2 представлена общая схема проведения расчетов, необходимых для оценки эффективности целевых программ, на которой традиционный путь оценки обозначен цифрой I. Он включает предварительную установку группы целевых показателей и последующее отслеживание степени достижения установленных значений. Ряд программ оценивают эффективность по пути II. Он заключается в применении в расчетах учета доходов будущих периодов и позволяет оценить эффективность программы на этапе ее разработки и утверждения, что не исключает в дальнейшем актуализации проведенных оценок с учетом фактических данных о выполнении программы. Представляется, что оптимальный путь оценки заключается в совмещении по возможности двух описанных выше направлений (III) и разработке для этого соответствующих методик. На сегодня в составе действующих ФЦП подобных методик не обнаружено.

Как указывалось выше, ряд методик оценки эффективности содержит ссылку на методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (утверждены Министерством экономики Российской Федерации, Министерс-

I

i

Оценка эффективности программы

I

Т

т

III

Расчет плановых значений целевых показателей

i

Расчет фактических значений целевых показателей

i

II

Расчет плановых показателей социально-экономической эффективности

Оценка степени достижения целевых показателей

~Г

Оценка социально-экономической эффективности

Т

Расчет фактических значений целевых показателей, включающих показатели социально-экономической эффективности

Оценка степени достижения целевых показателей, включая оценку степени достижения показателей социально-экономической эффективности

Рис. 2. Схема проведения оценки эффективности федеральных целевых программ

твом финансов Российской Федерации и Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике 21 июня 1999 г. № ВК 477) [3]. Но при этом формулы расчета ЧДД ^РУ) существенно трансформируются.

Для сравнения приведем две формулы, первая из которых служит для расчета ЧДД по указанной методике от 21 июня 1999 г. № ВК 477, а вторая взята из методики расчета социально-экономической эффективности программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах» (для удобства сопоставления формула (1) преобразована с использованием символов формулы (2).

КРУ = ±рМ'- с (1 + к)'

(1)

ЫРУ = £-

рК, -

с

(1 + ])' + рмт

(2)

(1 + к)' к(1 + к)т '

где NPV — чистый дисконтированный поток стоимости (эффект от реализации программы); Т — срок реализации программы, годы; N — количественное значение результата программы в году /;

р — удельный вклад в валовый внутренний продукт одного пункта количественного результата мероприятий программы (цена результата);

а — расходы на реализацию мероприятий программы в году i, с учетом прогноза цен на соответствующие годы;

7 — прогнозные темпы инфляции на срок реализации программы, выраженные в долях единицы;

k — ставка дисконтирования, принятая для соответствующего направления, выраженная в долях единицы.

Несмотря на внешнюю схожесть (за исключением второй составляющей) с методической формулой (1), формула (2) содержит ряд отличий принципиального характера, связанных, по-видимому, с особенностями ФЦП как объекта инвестиций.

Во-первых, значение индекса i исчисляется в формуле (1) от 0, а в формуле (2) от 1. Это является существенным моментом, поскольку данный индекс участвует в расчете коэффициента дисконтирования и в случае наличия нулевого значения превращает коэффициент дисконтирования в единицу, что в свою очередь означает появление дополнительного слагаемого в формуле расчета ЧДД.

Подобное изменение утвержденной методики требует специальных пояснений со стороны разработчиков ФЦП, поскольку изменяет экономи-

ческий эффект в большую или меньшую сторону в зависимости от экономического смысла первого слагаемого формулы расчета эффективности. В методике существующих программ таких пояснений не обнаружено.

Во-вторых, в формуле (2) по сравнению с формулой (1) появляется дополнительная составляющая в виде так называемого эффекта последействия, изображаемого формулой рКт к(1 + к)т'

Указанное новшество также требует пояснения, поскольку самостоятельное «существование» коэффициента k, заведомо меньшего единицы, приводит к существенному увеличению результата последействия программы. В методиках, использующих подобную формулу расчета эффективности, соответствующих обоснований применения данного коэффициента не имеется.

После некоторых размышлений можно прийти к выводу, что самостоятельное участие коэффициента k в формуле расчета эффекта последействия программы означает не что иное, как попытку оценить последействие программы с точки зрения введения единовременной компенсации в виде банковского процента от суммы эффекта за последний год действия программы. Если это соответствует действительности, то эффект от реализации программы значительно и, возможно, неоправданно с правовой и экономической точки зрения, завышается. Любопытно при этом, что ФЦП, содержащие подобные методики, не учитывают момента последействия в приводящихся в тех же программах расчетах социально-экономической и бюджетной эффективности без ссылок на причины.

И, наконец, в-третьих, в процессе реализации мероприятий ФЦП затраты часто производятся в одном году, в то время как стоимостной эффект от реализации может проявиться только в последующие годы. Это связано также с финансовым последействием такого проекта, как целевая программа. В данном случае формула расчета ЧДД (без учета последействия всей программы) принимает вид, изображенный в формуле

КРУ = ±<рК'+1- С'.

1=0 (1 + к)'+1

Особенность расчета эффективности в данном случае заключается в том, что затраты производятся в настоящее время, а результат может откладываться до следующего года и далее. Эти моменты также не учитываются в существующих методиках.

Спорным является также применяемый учет влияния инфляции на величину показателя эффективности. В формуле (2) коэффициент дефляции используется только по отношению к затратам, что неминуемо приводит к уменьшению их значений в расчете ЧДД и, как следствие, к возможному завышению ожидаемого эффекта.

В большинстве ФЦП, методики оценки эффективности которых опираются на схему расчетов I (см. рис. 2), степень достижения установленных значений целевых показателей определяется как суммарное среднее выполнение «плана» по всем показателям. Формула расчета эффективности реализации программы при этом выглядит следующим образом:

1

Э = 71

Хф а)

х 100%,

(3)

П ¡=1 Х1

где п - количество целевых индикаторов;

x¡ - планируемое значение /-го целевого индикатора;

х, — фактическое значение /-го целевого

факт ^ ^

индикатора.

В то же время в отдельных программах встречаются такие методики (например, методика оценки эффективности федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг.), которые содержат следующую формулу расчета целевой эффективности:

Э =

1 " (х. - X 1 - ' п~~1 X

факт1

х 100%.

(4)

Нетрудно заметить, что после простейших преобразований формула (4) легко превращается в формулу (3). При этом уловить экономический смысл выражения (4) значительно сложнее, чем смысл выражения (3), хотя оба они в конечном счете формируют один и тот же результат — среднее выполнение плана по сумме показателей. По мнению автора, такой «математический балласт», затемняющий суть процесса оценки и усложняющий расчеты (а следовательно, и снижающий точность полученных результатов), в тексте ФЦП не уместен.

)

Наличие в программной методике расчета

социально-экономической эффективности

Наименование программы Математического оценки эффек- Расчета учета инфляции Ссылки на

аппарата формул та последейс- доходов буду- утвержденные

расчета твия щих периодов методики

Развитие социальной инфраструктуры

Программа «Жилище» на 2002—2010 годы + + + + +

Программа «Социально-экономическое + - - - -

и этнокультурное развитие российских

немцев на 2008—2012 годы»

Развитие транспортной инфраструктуры

Программа «Модернизация транспортной системы России (2002—2010 годы)» + — + - +

Программа «Повышение безопасности + + + + +

дорожного движения в 2006—2012 годах»

Безопасность и экология

Программа «Развитие уголовно-исполни- + - - - -

тельной системы (2007—2016 годы)»

Программа «Снижение рисков и смягче- + - - - -

ние последствий чрезвычайных ситуаций

природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года»

Развитие науки и технологий

Федеральная космическая программа Рос- + - - - -

сии на 2006—2015 годы

Программа «Национальная технологичес- + + + + +

кая база» на 2007—2011 годы

Программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)» + - - - -

Программа «Развитие электронной ком- + + + + +

понентной базы и радиоэлектроники» на

2008 - 2015 годы

Программа «Развитие инфраструктуры + + + + +

наноиндустрии в Российской Федерации»

на 2008-2010 годы

Окончание таблицы

Наименование программы Наличие в программной методике расчета социально-экономической эффективности

Математического аппарата формул расчета Оценки эффекта последействия Расчета доходов будущих периодов Учета инфляции Ссылки на утвержденные методики

Развитие регионов

Программа «Социально-экономическое развитие социальной сферы Чеченской Республики на 2008—2011 годы» + +

Программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года» + + + +

Программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007—2015 годы» +

Программа развития Калининградской области на период до 2014 года + — — — —

Развитие государственных институтов

Программа «Развитие судебной системы России» на 2007—2011 годы + — — — —

Программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2006-2008 годы)» +

Структурно-технологические характеристики методик расчета социально-экономической эффективности действующих ФЦП

Нормативно-правовое обеспечение процесса разработки и реализации ФЦП на сегодня слабо регламентирует оценку эффективности программ, поскольку ограничивается помимо уже упоминавшихся методических рекомендаций [3], главным образом, постановлениями Правительства РФ о разработке и приемке ФЦП [8, 1, 10, 9], а также Законом о бюджете, куда включается строка о финансировании ФЦП. Возможно, это является главной причиной недостатков в методологии и низкого качества расчетов оценки эффективности большинства программ.

Появление системного нормативного акта, регламентирующего все стороны разработки и реализации ФЦП, включая вопросы эффективности, помогло бы решить проблему. Примером подобного нормативного акта является закон города Москвы от 11.07.2001 № 34 «О государственных целевых программах в городе Москве» [10]. Используя его в качестве основы, можно разработать и утвердить закон о федеральных программах, куда войдут все необходимые составляющие, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также участия

субъектов Федерации в федеральных целевых и межрегиональных программах.

Выводы. По мнению автора, для успешной реализации программно-целевого подхода в области оценки эффективности необходимо в первую очередь решить две задачи.

1. Разработать и принять закон о федеральных программах. Он нужен для того, чтобы создать правовую базу эффективного взаимодействия государства и бизнеса при разработке и исполнении ФЦП. Сейчас вопросы, регламентируемые постановлениями федерального правительства, «перебиваются» Законом о бюджете, в котором ежегодно фиксируются объемы финансирования ФЦП. При таком порядке возникают неприемлемые риски, которые сложно учитывать при проведении оценки эффективности ФЦП.

2. На основе закона целесообразно разработать типовую методику оценки финансового эффекта программ и расчета потребности в ресурсах, утвердив ее постановлением Правительства РФ.

С учетом представленного в данной статье аналитического обзора существующих методик оценки эффективности ФЦП можно рекомендовать следующие требования к содержанию оценки эффективности ФЦП.

1. Обязательное наличие в программе системы целевых показателей и индикаторов с установлен-

ными значениями по годам реализации программы. Указанная система является информационным обеспечением методики расчета эффективности.

2. Наличие блока анализа степени соответствия достижений установленных значений целевых показателей по годам как основного механизма оценки эффективности реализации программных мероприятий. Фактические значения показателей сопоставляются с плановыми, и в случае необходимости планы корректируются вплоть до закрытия программы.

3. В качестве обязательной составной части системы целевых показателей должны присутствовать четыре главных показателя доходов будущих периодов, установленных в методике оценки инвестиционных проектов Минэкономразвития:

• ЧДД - чистый дисконтированный доход от

реализации программных мероприятий;

Список литературы

• ВНД - внутренняя норма доходности мероприятий;

• ИД - индекс доходности в формате рентабельности;

• СОЗ - срок окупаемости затрат на реализацию программы.

Указанные целевые показатели также должны проходить регулярную процедуру отслеживания степени достижения установленных значений на основе мониторинга фактических данных о выполнении программы.

4. В состав расчетных формул ЧДД необходимо включать эффект последействия программы либо обосновывать его отсутствие.

По мнению автора, обязательное наличие в каждой ФЦП подобной методики повысит качество разработки, исполнения и мониторинга программ.

1. Доклад Минэкономразвития России о совершенствовании методологии разработки федеральных целевых программ и повышении эффективности их реализации 12 декабря 2003 г. [Электронный ресурс] / Web-сайт «Министерство транспорта Российской Федерации». 2004. URL: http://www. minntranns.ru/Pressa/RTM/RTM_Osnn_Prinnzip_120104.doc.

2. Ковалевский С. С., Кульба В. В. Создание систем мониторинга реализации Федеральных целевых программ. М.: «Синтег», 2006. 140 с.

3. Коссов В. В., Лившиц В. Н, Шахназаров А. Г. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (Вторая редакция). М.: Экономика, 2000. 421 с.

4. Кочкаров Р. А. Целевые программы: инструментальная поддержка. М.: Экономика, 2007. 212 с.

5. Лукина В. Д. Роль программно-целевого метода в условиях реформирования бюджетного планирования // Предпринимательство. 2007. № 3.

6. Мацнев Д. А. Программно-целевой метод планирования. М.: Экономика, 2004. 435 с.

7. Мильнер Б. З. Организация программно-целевого управления. М.: Наука, 2003. 260 с.

8. О внесении изменений в Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация: постановление Правительства РФ от 25.12.2004. № 842 // Собрание Законодательства РФ. 2004. № 52 (Часть II). Ст. 5506.

9. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ: Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

10. О государственных целевых программах в городе Москве: Закон г. Москвы от 11.07.2001 № 34 // «Ведомости Московской городской думы», № 8 (ст. 132), 14.09.2001.

11. Федеральные целевые программы России [Электронный ресурс] / веб-сайт «Федеральные целевые финансы», 2007. URL: http://fcp.vpk.ru.