CC BY
59
УДК 338.28 © В.И. Ковалев
В.И. Ковалев
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИННОВАЦИОННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
В статье рассматриваются вопросы оценки экономической эффективности инновационных федеральных целевых программ. Автор исследует особенности определения показателей эффективности и их влияние на точность оценки программ. Обязательность оценки эффективности инновационных федеральных целевых программ, как на этапе проекта, так и на этапе их завершения, а также необходимость единого подхода этих программ являются важнейшими выводами работы.
Ключевые слова: инновационные проекты, федеральные целевые программы, эффективность инноваций, регулирование инновационной деятельности.
Сегодня уже ни у кого не вызывает сомнения то, что укрепление экономического потенциала России невозможно без кардинального повышения научно-технического уровня производства, широкомасштабного обновления техники и технологии, перехода к созданию продукции? не только не уступающей, а и превосходящей по своим параметрам лучшие мировые образцы.
В стране, где на большинстве предприятий производственные фонды устарели как физически, так и морально, где в исследовательском секторе практические отсутствует современное оборудование, необходимое для проведения лабораторных исследований и доведения опытных образцов до производства, только крупные государственные инвестиции в сферу высоких технологий могут изменить ситуацию в относительно короткие сроки [9].
Федеральные целевые программы инновационной направленности предназначены для того, чтобы комплексно воздействовать на отдельные секторы экономики, а также нацеленно и акценти-рованно поддержать те предприятия и учреждения, деятельность которых предопределяет научно-технический уровень производства и продукции в отдельных секторах.
Первые инновационные федеральные целевые программы, реализуемые в сфере высоких технологий (ИФЦП), были приняты к реализации в 2005-2006 годах. Завершение их было «смазано» воздействием мирового финансового кризиса. Поэтому сегодня можно говорить о новом начале их применения. Причем актуальность более значительных, чем ранее, вложений в них связана с новым инновационным трендом - курсом на импорто-замещение.
В настоящее время, по данным Минэкономразвития РФ, в нашей стране реализуются 11 ИФЦП. Большинству действующих на сегодняшний день федеральных целевых программ в сфере высоких технологий уже более 5 лет, а некоторые из них скоро отметят свое десятилетие. На финансирование всех ИФЦП в 2010 году было направлено около 166 трлн. рублей, в 2013 году эта сумма выросла до 323 трлн. рублей, а в 2015 году она должна составить [10].
Учитывая значительный объем государственного финансирования, качественная оценка эффективности вложения этих средств является крайне актуальной. Целями данного исследования были сравнительный анализ методов оценки важнейших федеральных целевых программ в сфере высоких технологий и выработка предложений по оптимизации процедур проведения их оценки.
Инновационные федеральные целевые программы принято рассматривать как некие крупные инвестиционные проекты. Методическая база оценки эффективности инвестиций в России приведена в соответствие с мировым уровнем еще в 1999 году. Причем глубина проработки отдельных вопросов оценки в методических рекомендациях, утвержденных тремя министерствами под номером ВК 477, позволяет говорить о сохранении их актуальности до настоящего времени. Основой для оценки эффективности инвестиционных проектов в них является расчет дисконтированных денежных потоков. В рекомендациях предусмотрена возможность выполнения по каждому инвестиционному проекту оценки общественной, коммерческой, региональной, отраслевой, бюджетной эффективности, а также эффективности участия отдельного предприятия и отдельного акционера. Семь видов оценки выполняются в два этапа: первые две - на этапе оценки проекта в целом, а остальные - на этапе оценки участия в проекте [7].
Основными показателями эффективности инвестиционных проектов в этих, с одной стороны, наиболее полных, а с другой стороны, наиболее универсальных методических рекомендациях, являются:
• чистый дисконтированный доход проекта (в зарубежных методиках - чистая современная стоимость проекта);
• внутренняя норма доходности проекта;
• индекс доходности проекта;
• срок окупаемости проекта.
Расчеты показателей по видам оценки отличаются только структурой используемых в них денежных потоков. При этом определение срока окупаемости при оценке общественной или региональной эффективности проекта не предусматривается.
Чистый дисконтированный доход (ЧДД) - это сумма поступлений и выплат по годам реализации проекта (программы), приведенных к начальному периоду путем дисконтирования. При расчете ЧДЦ бюджета в качестве основных поступлений в бюджет рассматриваются налоги, а в качестве выплат - бюджетные ассигнования. Внутренняя норма доходности (ВИД) - ставка, при которой чистый дисконтированный доход становится равным нулю. Индекс доходности (ИД) - это соотношение дисконтированных поступлений и дисконтированных выплат. Срок окупаемости (СО) - время, за которое дисконтированные поступления перекроют сумму дисконтированных выплат по проекту (программе).
У эффективного проекта (программы) ЧДЦ больше ноля, ИД больше единицы, ВИД больше ставки дисконтирования, а СО меньше установленного официального норматива.
Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, был утвержден еще в 1995 г., но лишь в его изменениях, принятых 25 декабря 2004 г. появился пункт о том, что в составе утверждаемой целевой программы должны обязательно быть:
♦ оценка эффективности расходова-
ния бюджетных средств, которая осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации (шестой раздел программы);
• методика оценки эффективности целевой программы, разработанная государственным заказчиком (государственным заказчиком-координатором), с учетом специфики целевой программы (приложение к программе) [1].
Анализируя разделы ИФЦП, посвященные эффективности конкретных программ, мы выявили следующее:
• в одних программах, ссылаясь на рекомендации 1999 года, разработчики используют модернизированную методику оценки эффективности (например, в части формул расчета показателей);
• в других программах ссылаясь на рекомендации 1999 года, предлагают собственную трактовку метода дисконтированных денежных потоков, иногда даже противоречащую этим рекомендациям;
• в отдельных программах, не упоминая рекомендации 1999 года, предлагают особых набор показателей и последовательность их расчета, которые являются спорными и не достаточно профессиональными.
Результаты сопоставления важнейших инновационных федеральных целевых программ по видам оценок и показателям эффективности приведены в таблице 1. Как из нее следует, наиболее часто при оценке ИФЦП выполняется расчет показателей коммерческой и бюджетной эффективности, однако в отдельных из них использованы альтернативные подходы.
Таблица 1
Виды оценок и показатели эффективности ряда ИФЦП
Инновационные федеральные целевые программы Наличие ссылки на методику 1999 г. Виды используемых оценок Применяемые показатели эффективности
1. Национальная технологическая база (утверждена в 2007 году) [2] Ссылка есть 1. Коммерческая эффективность программы в целом 2 . Бюджетная эффективность программы в целом 1. ЧДД, СО, ИД, ВНД ^ 2. ЧДД бюджета (бюджетный эффект), СО и ИД бюджетных средств
2. Развитие инфраструктуры наноиндустрии (утверждена в 2007 гоДУ) [3] Ссылка есть 1. Социально-экономическая эффективность отдельных мероприятий 2. Бюджетная эффективность отдельных мероприятий 1. ЧДД общества 2. ЧДД бюджета (бюджетный эффект)
3. Развитие гражданской морской техники (утверждена в 2008 году) [4] Ссылки нет 1. Отраслевая эффективность программы в целом 2. Бюджетная эффективность программы в целом 1. ЧДД, СО, ИД всех предприятий отрасли вместе 2. ЧДД бюджета и ИД бюджетных средств
4. Развитие телерадиовещания (утверждена в 2009 году) [5] Ссылки нет 1. Коммерческая эффективность программы в целом 2. Бюджетная эффективность программы в целом 1. ЧДД, СО, ИД, ВНД ^ 2. ЧДД бюджета (бюджетный эффект), СО и ИД бюджетных средств
5. Ядерные энерготехнологии нового поколения (утверждена в 2010 году) [6] Ссылки нет Бюджетная эффективность программы в целом Коэффициент бюджетной эффективности (аналог ИД бюджетных средств)
Различия в подходах значительны. В программе по развитию ядерных энерготехнологий коммерческая эффективность совсем не оценивается и не рассчитывается чистый дисконтированный доход бюджета, только в программе развития
гражданской морской техники проводится расчет отраслевой эффективности, а в программе развития инфраструктуры наноиндустрии производится оценка социально-экономической эффективности не программы в целом, а каждого входящего в нее
мероприятия. В программе по развитию ядерных технологий ни только не приведены формулы показателей и ссылка на используемую методику, но и не представлены сводные данные по расчету эффективности программы. Единственной информацией здесь является то, то коэффициент бюджетной эффективности программы равен 0,8.
Набольшее влияние на точность оценки эффективности инвестиций и инноваций оказывает выбор ставки (нормы) дисконтирования. Последовательно рассмотрим, как этот вопрос решен в ряде ИФЦП.
Особенности расчета ставки дисконтирования в ИФЦП
Таблица 2
Инновационные федеральные целевые программы Размер ставки Указанный разработчиками принцип выбора ставки
1. Национальная технологическая база (утверждена в 2007 году) [2] 15% Ставка рефинансирования ЦБ плюс 2% за риск
2. Развитие инфраструктуры наноиндустрии (утверждена в 2007 году) [3] 15% Без указания принципа выбора
3. Развитие гражданской морской техники (утверждена в 2008 году) [4] 16% Рассчитано с учетом ставки рефинансирования, инфляции и поправки на риск
4. Развитие телерадиовещания (утверждена в 2009 году) [5] 10% Без указания принципа выбора
5. Ядерные энерготехнологии нового поколения (утверждена в 2010 году) [6] не указан Экспертно, с учетом темпов инфляции и альтернативной доходности. Их размеры не приведены
Как можно увидеть в таблице 2, пожалуй, только в одной из рассмотренных ИФЦП разработчики к расчету ставки дисконтирования подошли серьезно. Расчет ставки дисконтирования в программе по развитию гражданской авиации выполнен по формуле Фишера.
Обобщая сказанное выше, нельзя не сделать два важнейших замечания. Во-первых, нам не кажется правильным то, что оценка эффективности вложения средств федерального бюджета может оцениваться по-разному. Ведь при этом теряется сопоставимость результатов, сужаются возможности сравнительного анализа итоговых показателей. Во-вторых, вызывает сомнение и сам результат предварительной оценки ряда программ, выполненной по не всегда понятным и обоснованным перед научной общественностью принципам.
Кардинальных отличий в подходах к оценке проектов и в процедурах проведения экспертизы инвестиционных проектов, за финансирование которых отвечают различные министерства и ведомства, быть не должно, в противном случае можно говорить о нескольких серьезных последствиях:
• перераспределение средств в области, курируемых наиболее «демократичными» органами государственного управления, и поэтому создание факторов для дисбаланса в экономике страны;
• возникновение рисков экономических потерь в связи с упрощенным, непрофессиональным анализом реализуемости инвестиционного проекта;
• несопоставимость результатов реализации тех или иных проектов, что делает практически невозможным сравнительный анализ результатов вложения государственных средств [8].
В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что многие программы, реализуемые сегодня, являются уже пролонгацией принятых ранее программ. Отдельные программы должны были закончиться в период 2013-2015 годов и, следовательно, по ним могли бы быть приведены отчетные сведения о достигнутых показателях эффективности, в том числе и в сравнении с проектными значениями. Тогда появилась бы возможность корректировки методик и требований к исходным данным по обоснованию федеральных целевых программ на этапе их разработки и обоснования. Однако ни по одной из инновационных федеральных целевых программ такие расчеты так и не были представлены обществу, их эффективность остается недоказанной.
Считаем необходимым принять нормативный документ, который бы предусмотрел обязательное использования для всех ИФЦП единой методики оценки эффективности как на стадии их разработки, так и на стадии утверждения отчета об их выполнении, а также привлечения к разработке таких важных экзогенных параметров, как ставка дисконтирования и стоимость бюджетных средств специалистов Банка Развития.
Библиографический список
1. О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»: постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 N 594 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».
2. О федеральной целевой программе «Национальная технологическая база» на 2007-2011 годы : в ред. постановления Правительства РФ от 06.10.2011 N 820 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».
3. О федеральной целевой программе «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008 - 2011 годы» : постановление Правительства РФ от 02.08.2007 N 498 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».
4. О федеральной целевой программе «Развитие гражданской морской техники» на 2009 - 2016 годы : постановление Правительства РФ от 21.02.2008 N 103 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».
5. О федеральной целевой программе «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации» на
2009 - 2015 годы : постановление Правительства РФ от 03.12.2009 N 985 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».
6. О федеральной целевой программе «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период
2010 - 2015 годов и на перспективу до 2020 года» : постановление Правительства РФ от 03.02.2010 N 50 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».
7. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов : утвержд. Министерством экономики Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации и Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике 21 июня 1999 г. № ВК 477 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс».
8. Государственные и муниципальные услуги: организационно-правовой и финансово-экономический аспекты [Текст]/ Т.В. Конорева, В.И. Ковалев, С.Н. Марков и др., под. ред. Н.П. Ребровой. - Омск: ГУМФ РФ, 2012. - 316 с.
9. Ковалев В.И. Дорожная карта инновационного развития предприятия / Universum: Экономика и юриспруденция. - 2014. - № 4 (5) [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://7universum.com/ru/economy/archive/ item/1171, свободный.
10. Федеральные целевые программы России [Электронный ресурс] / Официальный сайт Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России / Режим доступа: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/View/2015, свободный.
References
1. О realizacii Federainogo zakona "О postavkah produkcii dlja federal'nyh gosudarstvennyh nuzhd . [About realizing of Federal Law «About products supplies for Federal State Needs»] : Decree of the Russian Government, 26.06.1995 N 594 // ILS «ConsultantPlus».
2. О federal'noj celevoj programme «Nacional'naja tehnologicheskaja baza» na 2007-2011 gody. [About Federal Target Program «National Technological Base» 2007-2011] : Decree of the Russian Government, 06.10.2011 N 820 // ILS «ConsultantPlus».
3. О federal'noj celevoj programme «Razvitie infrastruktury nanoindustrii v Rossijskoj Federacii na 2008 - 2011 gody» . [About Federal Target Program «Infrastructure Development of The Nano-industry of The Russian Federation» 2008-2011] : Decree of the Russian Government, 02.08.2007 N 498// ILS «Consultant-Plus».
4. О federal'noj celevoj programme «Razvitie grazhdanskoj morskoj tehniki» na 2009 - 2016 gody [About Federal Target Program «Development of The Civilian Marine Techniques» 2008-2011] : Decree of the Russian Government, 21.02.2008 N 103 // ILS «ConsultantPlus».
5. О federal'noj celevoj programme «Razvitie teleradioveshhanija v Rossijskoj Federacii» na 2009 -2015 gody [About Federal Target Program «Development of TV and Radio Broadcasting» 2009-2015] : Decree of the Russian Government, 03.12.2009 N 985 // ILS «ConsultantPlus».
6. О federal'noj celevoj programme «JAdernye jenergotehnologii novogo pokolenija na period 2010 -2015 godov i na perspektivu do 2020 goda» [About Federal Target Program «New Generation of Nuclear Power Technologies » 2010-2015 and 2015-2020] : Decree of the Russian Government, 03.02.2010 N 50 // ILS «ConsultantPlus».
7. Metodicheskie rekomendacii po ocenke jeffektivnosti investicionnyh proektov [Guideline for investment projects assessment] : approved by the Economy Ministry of Russia, the Ministry of Finance of The Russian Federation and the State Construction and Architecture Committee of Russia 21.06.1999. № VK 477 // ILS «ConsultantPlus».
8. Gosudarstvennye i municipainye uslugi: organizacionno-pravovoj i finansovo-jekonomicheskij aspekty. [Federal and Municipal services: Legal-organizational and Finance-Economical Aspects] / Konoreva T.V., Kovalev V.I., Markov S.N. and others / Ed. by N.P. Rebrova. - Omsk: GUMF RF, 2012. - 316 p.
9. Kovalev V.I. Dorozhnaja karta innovacionnogo razvitija predprijatija [Road map of innovational development of company] / Universum: Economy and Jurisprudence 2014. № 4 (5) / Mode of access: http://7universum.com/ru/economy/archive/item/1171 (data obrashhenija: 01.09.2015).
10. Federainye celevye programmy Rossii. [Federal Target Programs of Russia] / Department for State Investment Programs and Capital Investment of The Economy Ministry of Russia / Mode of access: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/View/2015, (data obrashhenija: 01.12.2015).
EFFICIENCY ASSESSMENT OF INNOVATIONAL FEDERAL TARGET PROGRAMS
Vladimir I. Kovalev,
associate professor, Financial University under the Government of the Russian Federation
Abstract. The article deals with issues economic efficiency estimation of innovation federal target programs. Author examines peculiarities of determination of efficiency indicators and theirs influence on accuracy of programs estimation. Obligation of efficiency assessment of innovation federal target programs on draft stage and on completion stage, and necessity of single approach ones is important findings of article also.
Keywords: innovation projects, federal target programs, innovation efficiency, innovational activity regulation.
Сведения об авторе:
Ковалев Владимир Иванович - кандидат экономических наук, доцент Омского филиала Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 09.12.2015.
