CC BY
52СТРУКТУРНОЕ
РЕФОРМИРОВАНИЕ В СФЕРАХ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ: УСЛОВИЯ НОВОЙ РЕАЛЬНОСТИ И СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ
STRUCTURE REFORMING IN NATURAL MONOPOLIES SPHERES: CIRCUMSTANCES OF NEW REALITY AND CONTINUING PROBLEMS
DOI: 10.38197/2072-2060-2020-223-3-339-346 БЕЛОУСОВА Наталия Ивановна
Ведущий научный сотрудник Федерального исследовательского центра «Информатика и управление» Российской академии наук (ФИЦ ИУ РАН), д.э.н. Nataliya I. BELOUSOVA
Leading Researcher, Federal Research Center «Computer Science and Control» of the Russian Academy of Sciences (FRC CSC RAS), Doctor of Economic Sciences
Цель - исследование складывающихся тенденций и концептуальных установок, на которых базируются оценки процессов реструктуризации в сферах российских естественных монополий с учетом теоретической обоснованности, происходящих и намечаемых законодательных корректировок. Выделены этапы развития законодательного обеспечения и формирования механизмов реализации структурных преобразований. Применительно к условиям новой реальности определены «болевые точки» развиваемых в этих сферах подходов с включением в анализ способов преодоления ранее нерешенных в процессе структурного реформирования проблем.
The objective is to research the emerging trends and conceptual issues, on which the estimates of restructuring processes are based in Russian natural monopolies spheres, taking into account theoretical foundations as well as legislative adjustments in current regime and provisions under discussion. The stages of development of legislative support and formation of mechanisms for implementing the projected structural changes in the spheres are highlighted. With regard to the circumstances of the new reality, «painful points» of the developing approaches in the spheres are revealed including the analysis of ways to overcoming some previously unsolved continuing problems in the processes of natural monopolies structure reforming.
Аннотация
Abstract
Ключевые слова Естественные монополии, структурное реформирование, этапы реформ, новая реальность, теоретическая обоснованность, законодательные изменения, механизмы реализации, инвестиции, общие и специфические подходы, тенденции к унификации.
Keywords Natural monopolies, structure reforming, stages of the reforms, new reality, theoretical
foundations, legislative adjustments, mechanisms of implementation, investment, total and specific approaches, trends to unification.
Условия новой реальности, связанные со стагнацией и, далее с обострением кризисных явлений в экономике в сочетании с пандемией, характерны для современного этапа развития нашей страны и во многом определяют общий контекст анализа в данной работе.
В самом деле, согласно [1, с. 182], «...с 2013 г., экономика России находится в стагнации, из которых два года, в 2015 и в 2016 гг., была рецессия». В качестве одной из ключевых характеристик стагнации, в том числе применительно к сферам деятельности, которые принято относить к естественно-монопольным, весьма показательным является приводимый в [1, с. 186] факт о том, что в 2013-2015 гг. «главное сокращение инвестиций произошло по линии крупных корпораций -Газпрома, Роснефти, РЖД, Росатома и Ростехнологии. Их суммарные инвестиции, которые составляли более четверти всех инвестиций в стране, снизились на 30%, прежде всего, за счет Газпрома.».
При изначально растущей, хотя и немонотонной, тенденции роста грузооборота за период 2013-2019 гг., далее, в условиях развертывания пандемии, транспортная отрасль естественным образом отреагировала на кризисные явления, произошли изменения в характере динамики транспортной деятельности, индуцированные снижением спроса на грузовые и пассажирские перевозки, приостановкой работы ряда промышленных предприятий, предприятий сферы услуг. Так, индекс (темп снижения) промышленного производства, согласно оперативным данным Росстата, в январе - апреле 2020 г. в сравнении с аналогичным периодом 2019 г. составил 99,4%, в апреле 2020 г. - соответственно 93,4%, а в апреле в сравнении с мартом текущего года - 90,8%.
Статистика первых месяцев 2020 г. (в сравнении с аналогичными данными за 2019 г.) дает следующие значения показателей динамики транспортной деятельности, непосредственно вызванные цепной реакцией на производственную динамику и снижение подвижности населения. Индекс (темп снижения) общего грузооборота транспортной отрасли (включая объем работы транспорта организаций всех видов экономической деятельности по перевозкам грузов) в марте 2020 г. в сравнении с мартом 2019 г. составил 92,9%, по сравнительным данным за первые кварталы двух смежных лет - 96% [2, с. 6, 82].
Сопоставительная динамика пассажирооборота транспорта общего пользования (в части железнодорожного, автомобильного/автобусы и воздушного) за аналогичные периоды 2020 г. к 2019 г. характеризуется следующими показателями: по первым кварталам - 96,3%, за март - 78,8%. В марте 2020 г. темп снижения пассажирооборота в сравнении с февралем этого же года составил 87,6% [2, с. 86].
Преодоление пока нарастающих кризисных явлений в стране и в мире связано с решением комплекса проблем на различных уровнях межгосударственного и государственного управления, включая макро-, мезо- и микроуровень. При этом на всех уровнях структурным преобразованиям, потенциально позволяющим в перспективе выйти на новое качество развития, отводится первостепенная роль. Особенно если учитывать, что хотя установки на эффективные структурные изменения в российской экономике активно провозглашались на всем протяжении российских рыночных реформ, с начала 1990-х годов, но, как показал опыт дальнейшего развития, они оказались недостаточно действенными.
На мезоэкономическом уровне, применительно к сферам естественных монополий, осуществление структурных реформ в значительной мере инициировалось специальными законодательными инициативами, и в этом одна из существенных особенностей проведения соответствующих мероприятий - с некоторым временным лагом, в сравнении с преобразованиями других сфер экономики.
Процессы структурного реформирования отечественных естественных монополий растянулись на десятилетия и продолжаются до настоящего времени, «вклиниваясь» в новую экономическую реальность и привнося с собой проявление некоторых позитивных тенденций, так же как и «шлейф» нерешенных проблем и неоправданных ожиданий (прежде всего, инвестиционного характера).
Развитие законодательного обеспечения и формирование механизмов реализации структурных реформаций в рассматриваемых сферах в сжатой форме и преимущественно на концептуальном уровне может быть представлено следующим образом. Так, до середины 1990-х годов, масштабы структурных изменений были ограниченными, регулирование деятельности инфраструктурных предприятий -монополистов осуществлялось в общем контексте макроэкономических мероприятий по изменению форм собственности и приватизации. В значительной мере усилия госрегулирования на этом этапе были сосредоточены на корректировках уровней цен на услуги инфраструктурных монополистов - преобразованных из отраслевых министерств РАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России» - исходя из их динамики в сравнении с динамикой цен на продукцию промышленных предприятий.
«Перелом» в ситуации наступил с принятием 17.08.1995 ФЗ «О естественных монополиях» [3], в котором понятию естественной монополии был придан легальный статус, позволяющий конструктивно использовать это понятие в практике государственного управления, определять набор возможных и допустимых мер госрегулирования, формировать реестры естественных монополистов. В 1997 г. и далее формировался пакет законодательных документов по структурным реформам в сферах естественных монополий (начиная с [4, 5]). На этом этапе институциональных преобразований конкретизировался отраслевой состав - первоначально с охватом электроэнергетики, газовой сферы, железнодорожного транспорта и связи, были заданы направления их структурного реформирования (далеко не в полной мере реализованные, особенно применительно к газовой отрасли). Соответствующие структурные мероприятия [5] определялись созданием конкуренции производителей электроэнергии в региональных зонах оптового рынка; обеспечением доступа независимых организаций к газотранспортной системе РАО «Газпром»; выведением из системы федерального железнодорожного транспорта объектов социальной сферы, неиспользуемых производственных мощностей (ремонтных, строительных, машиностроительных предприятий), их приватизацией;
созданием условий для развития конкуренции на рынках железнодорожных транспортных услуг, с обеспечением равного доступа к инфраструктуре для различных перевозчиков и др.
В 2003 г. на законодательном уровне (в виде поправок к [3] от 10.01.2003) в качестве собственно естественно-монопольной была выделена сфера предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, создана корпорация ОАО «РЖД», другие инфраструктурные предприятия, включаемые в реестры естественных монополистов. Можно рассматривать это как «реперную точку» очередного этапа структурного реформирования, связанного с дальнейшей конкретизацией, ориентированной на учет естественно-монопольной специфики объектов, а также с расширением круга отраслей и сфер деятельности, включаемых в сферу госрегулирования субъектов хозяйствования. Осуществляется отделение инфраструктуры от операций по доставке грузов и пассажиров и их выделение в отдельные компании (в том числе в форме создания дочерних и зависимых обществ) и т.п. Весьма существенна для финансового анализа и формирования экономических оценок процессов реструктуризации - законодательно принятая в 2007 г. (как результат одной из поправок к [3]) установка на раздельный учет доходов и расходов по видам экономической деятельности. Так, на железнодорожном транспорте - учет отдельно по пассажирским перевозкам (с выделением дальних перевозок и пригородных), по грузовым перевозкам и т.п.
Со значительным запозданием, лишь к концу 2008 г., т.е. с более чем десятилетним лагом от развертывания программы структурных мероприятий, для условий нашей страны с ее обширными пространствами и сложной административно-территориальной организацией, обозначился переход к следующему этапу, определяемому включением в компоненты структурного реформирования субфедеральной составляющей. Так, согласно [6] выделены сферы участия региональных властей в осуществлении госрегулирования деятельности естественных монополий в отраслевом и видовом разрезе. На предыдущих этапах структурных реформ в сферах российских естественных монополий при формировании и принятии управленческих решений приоритет явно отдавался федеральному уровню управления с территориальными подразделениями, обладающими ограниченными полномочиями.
Представляется, что особенности происходящего в настоящее время этапа развития законодательного обеспечения и формирования механизмов реализации структурных реформаций в сферах естественных монополий в значительной мере связываются с проявлением заметной общей тенденции к унификации в госрегулировании [7]. Приоритет отдается разработке и внедрению законодательных документов обобщающего, интегрального характера, зачастую - при нивелировании в них учета отраслевой и видовой специфики.
Унификация проявляется и в попытках выработки (или использования готовых) универсальных (единообразных) способов/схем оценки для различных отраслей и сфер деятельности, ценовых/тарифных и других мер госрегулирования (к сожалению, не всегда достаточно корректных), в том числе охватываемых структурным реформированием. В сферах естественных монополий в последние годы эта тенденция особенно усиливается: и путем «подпитки» в виде периодических импульсов оживления дискуссионного ракурса, и в виде конкретных законодательных инициатив органов антимонопольного регулирования (Федеральной антимонопольной службы - ФАС) [8, 9] по отмене ключевого для данных сфер законодательного
документа [3]. Предполагается сократить количество сфер естественных монополий (с 14 до 8), оставив в статусе естественных монополий только инфраструктурные сферы [9]. Отдельные положения ФЗ «О естественных монополиях» предполагается распределить между двумя ФЗ: «О защите конкуренции» [10] и подготавливаемым проектом закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» [11].
Заметим, что в качестве примера некорректности некоторых предлагаемых в [11] унифицированных мер ценового/тарифного регулирования следует отметить рекомендации по использованию метода оценки доходности инвестированного капитала, что может приводить, как показано еще в [12], к т.н. «избыточному инвестированию», соответственно, нерациональному использованию источников средств, неоправданному завышению уровней цен.
В течение ряда лет (пяти и более) практически остается неизменной, и неоднократно высказывается на парламентском и других уровнях, позиция ФАС по настоятельной необходимости упразднения ФЗ «О естественных монополиях» ([8, 9], с учетом обсуждений на недавнем, от 04.03.2020, заседании, в рамках правительственного часа в ГД ФС РФ). Приводимые доводы и аргументация в значительной мере исходят из того, что в существующем виде этот закон дает естественным монополистам «.дополнительные права не жить по законам конкуренции. А для естественных монополий правила должны быть еще строже» [8]. Но просто замена этого закона «актуальной главой в законе о конкуренции» (как предполагается в [8]) не вполне поможет решению проблемы, если не определить типы вводимой конкуренции. Применительно к таким сферам деятельности, в силу особенностей их технологии, с необходимостью предполагается включение в анализ развития конкурентоспособных рынков, совместимых с естественной монополией [13].
Анализ показывает, что действительно целый ряд формулировок этого закона и подходы к регламентации далеки от идеальных представлений об объекте и методах его регулирования что, однако, не означает однозначно необходимость устранения этого закона. Ряд положений, установленных в [3], в том числе в части базовых определений, не вполне отвечают требованиям некоторых «стандартов». Прежде всего - с позиций представлений, разрабатываемых в рамках одного из направлений современной экономической теории - теории естественной монополии, существенным образом ориентированной на решение задач, связанных с оценкой мероприятий по структурному реформированию ([13-15] и др.).
Можно привести целый ряд выполненных ранее исследовательских работ ([16, 17] и др.), в которых критика используемых в госрегулировании естественных монополий подходов носит, в основном, конструктивный характер и была направлена на их корректировку, причем в рамках [3]. То есть в выработанных рекомендациях, в том числе по корректировке дефиниций ключевых понятий, речь вовсе не шла о его отмене, но, прежде всего, о целесообразности преодоления (оставаясь в рамках этого закона) упрощенного представления о естественной монополии как объекте регулирования, неоднозначности установленных трактовок. Далее -о некорректности использования для идентификации естественных монополий экономических индикаторов с ориентацией на средние, а не на совокупные издержки. Кроме того, указывалось на недопустимость противопоставления понятий «естественная монополия» и «конкуренция», неприемлемость априорной идентификации естественных монополий и включения в реестры естественных монополистов преимущественно на основе использования чисто бюрократических процедур и т.п.
Соответственно, выявленные направления оценки могут рассматриваться как «болевые точки», знание которых необходимо для определения и совершенствования адекватных способов оценки в сферах естественных монополий, выхода на новый, приемлемый уровень управления, отвечающий не только необходимым требованиям корректности, но и условиям новой экономической реальности и законотворчества.
В части возможности формирования обоснованных оценок структурных мероприятий способы преодоления как старых, так и возникающих в условиях новой реальности проблем во многом связываются с использованием в системе госрегулирования потенциала моделей и методов теории естественной монополии ([13-18] и др.). Соответствующие теоретико-прикладные подходы охватывают проведение процедур идентификации естественных монополий, выделение из них собственно естественно-монопольных сегментов деятельности, оценки целесообразности осуществления мероприятий по обособлению/объединению видов экономической деятельности, оценки уровней цен доступа к инфраструктуре и т.п.
Вполне «хорошая новость» относительно учета в рамках предлагаемых законодательных изменений естественно-монопольной специфики - ориентация при определении естественных монополий на сетевые активы (причем с учетом их взаимозаменяемости) [9], с которыми в значительной мере и связывают особенности отраслевой инфраструктурной технологии. При этом, если принимать в расчет указанные выше теоретико-прикладные подходы, то ответ на вопрос о правомерности на основе такой априорной идентификации отнесения сетевых активов к естественным монополиям не так однозначен и требует дополнительной проверки [18].
В заключение нельзя не отметить, что не следует переоценивать значение конкуренции в рассматриваемых сферах как импульса инвестиционного развития. Ставка на то, что «снижение регуляторной нагрузки на эти сферы потенциально является основанием для того, чтобы повысить их инвестиционную привлекательность» [9], может оказаться не вполне оправданной (как показывает отечественный и во многом зарубежный опыт структурного реформирования естественных монополий), и потребуется задействование специальных стимулов.
В целом для выработки эффективных управленческих решений в рассматриваемых сферах, в том числе в условиях новой реальности, необходимо обеспечить сбалансированное сочетание и дополнение общих и специфических подходов, в том числе в рамках их законодательной регламентации.
Библиографический список
1. Аганбегян А.Г. О драйверах социально-экономического роста // Труды ВЭО России. Аналитические материалы МАЭФ-2019. - 2019. Том 218. С180-209.
2. Социально-экономическое положение России (январь - март 2020 года). Вып. 3. М.: Росстат. 2020. 337 с. www.gks.ru
3. Федеральный закон РФ «О естественных монополиях» от 17.08.1995 № 147-ФЗ (с изменениями и дополнениями).
4. Указ Президента РФ от 28.04.1997№ 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий».
5. Постановление Правительства РФ от 25.05.1998 № 506 «О внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 1997 г. № 987 «Об утверждении Программы мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий».
6. Постановление Правительства РФ от 10.12.2008 № 950 «Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля».
7. Белоусова Н.И. Об оценке тенденции к унификации в государственном регулировании естественно-монопольных подсистем //Актуальные проблемы экономики и права. 2019. Т. 13, № 2. С. 1251-1260. DOI: 10.21202/1993-047X. 13.2019.2.1251-1260.
8. ФАС хочет отменить закон о естественных монополиях. 04.03.2020. https://regnum.ru/news/ economy/2875039.html
9. Сейчас их четырнадцать, останется восемь. Заместитель главы ФАС Сергей Пузыревский о реформе регулирования госмонополий //Коммерсантъ. № 56 от 01.04.2019. с. 2.
10. Федеральный закон РФ «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-Ф3 (с изменениями и дополнениями).
11. Проект федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)» (актуальный на 22.01.2019).
12. Averch H, Johnson L.L. Behavior of the Firm under Regulatory Constraints // The American Economic Review. 1962. Vol. 52. No. 5. P. 1053-1059.
13. Baumol W.J., Panzar J.C, Willig R.D. Contestable Markets and the Theory of Industry Structure - N. Y.: HBJ, 1982, 497р.
14. Evans D., Heckman J.A. Test for Subadditivity of the Cost Function with the Application to the Bell System //American Economic Review. 1984. V. 74. P. 615-623.
15. Sueyoshi T. Divestiture of Nippon Telegraph and Telephone //Management Science. 1996. V. 52. No. 9. P. 1326-1351.
16. Белоусова Н.И, Васильева Е.М. Вопросы теории государственного регулирования и идентификации естественных монополий. - М.: КомКнига, 2006,320 с.
17. Белоусова Н.И, Васильева Е.М, Лившиц В.Н. Модели идентификации естественных монополий и государственного управления ими (возможности расширения классической теории) //Экономика и математические методы. 2012. Том 4. № 3. С. 64-78.
18. Белоусова Н.И, Васильева Е.М. Диагностика свойств сетевых инфраструктурных технологий в реформируемой системе госрегулирования российских естественных монополий // Российский экономический журнал. 2019. № 3. С. 25-35. DOI: 10.33983/0130-9757-2019-3-25-35.
References
1. Aganbegyan A.G. O draiverakh sotsial'no - ekonomicheskogo rosta // Trudy VEO Rossii. Analiticheskie materialy MAEF-2019. - 2019. Tom 218. S. 180-209.
2. Sotsial'no-ekonomicheskoe polozhenie Rossii (yanvar-mart 2020 goda). Vyp. 3. M.: Rosstat. 2020. 337 s. www.gks.ru
3. Federal'nyi zakon RF «O estestvennykh monopoliyakh» ot 17.08.1995 № 147-FZ (s izmeneniyami i dopolneniyami).
4. Ukaz Prezidenta RF ot 28.04.1997 № 426 «Ob osnovnykh polozheniyakh strukturnoi reformy v sferakh estestvennykh monopolii».
5. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 25.05.1998 № 506 «O vnesenii izmeneniya vPostanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 7 avgusta 1997 g. № 987 «Ob utverzhdenii Programmy mer po strukturnoi perestroike, privatizatsii i usileniyu kontrolya v sferakh estestvennykh monopolii».
6. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 10.12.2008, №950 «Polozheniya ob uchastii organov ispolnitel'noi vlasti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii v oblasti gosudarstvennogo regulirovaniya tarifov v osushchestvlenii gosudarstvennogo regulirovaniya i kontrolya deyatel'nosti sub"ektov estestvennykh monopolii i o predelakh takogo regulirovaniya i kontrolya».
7. Belousova N.I. Ob otsenke tendentsii kunifikatsii vgosudarstvennom regulirovanii estestvenno-monopol'nykh podsistem //Aktual'nye problemy ekonomiki i prava. 2019. T. 13, № 2. S. 1251-1260. DOI: 10.21202/1993-047X. 13.2019.2.1251-1260
8. FAS khochet otmenit' zakon o estestvennykh monopoliyakh. 04.03.2020. https:// regnum.ru/news/economy/2875039.html
9. Seichas ikh chetyrnadtsat, ostanetsya vosem'. Zamestitel' glavy FAS Sergei Puzyrevskii o reforme regulirovaniya gosmonopolii//Kommersant. № 56 ot 01.04.2019. s. 2.
10. Federal'nyizakon RF «O zashchite konkurentsii» ot 26.07.2006, № 135-FZ(s izmeneniyami i dopolneniyami).
11. Proekt federal'nogo zakona «Ob osnovakh gosudarstvennogo regulirovaniya tsen (tarifov)» (aktual'nyi na 22.01.2019).
12. Averch H, Johnson L.L. Behavior of the Firm under Regulatory Constraints //The American Economic Review. 1962. Vol. 52. No. 5. P. 1053-1059.
13. Baumol W.J., Panzar J.C., Willig R.D. Contestable Markets and the Theory of Industry Structure - N. Y.: HBJ, 1982, 497r.
14. Evans D., Heckman J.A. Test for Subadditivity of the Cost Function with the Application to the Bell System //American Economic Review. 1984. V. 74. P. 615-623.
15. Sueyoshi T. Divestiture of Nippon Telegraph and Telephone // Management Science. 1996. V. 52. No. 9. P. 1326-1351.
16. Belousova N.I., Vasil'eva E.M. Voprosy teorii gosudarstvennogo regulirovaniya i identifikatsii estestvennykh monopolii. - M.: KomKniga, 2006,320 s.
17. Belousova N. I., Vasil'eva E. M, Livshits V.N. Modeli identifikatsii estestvennykh monopolii i gosudarstvennogo upravleniya imi (vozmozhnosti rasshireniya klassicheskoi teorii) // Ekonomika i matematicheskie metody. 2012. Tom 4. № 3. S. 64-78.
18. Belousova N.I., Vasil'eva E.M. Diagnostika svoistv setevykh infrastrukturnykh tekhnologii v reformiruemoi sisteme gosregulirovaniya rossiiskikh estestvennykh monopolii //Rossiiskii ekonomicheskii zhurnal. 2019. № 3. S. 25-35. DOI: 10.33983/0130-9757-2019-3-25-35.
Контактная информация / Contact information
ФИЦ ИУ РАН, 119333, г. Москва, ул. Вавилова, д. 44, кор. 2.
FRC CSC RAS, 44-2, Vavilova Street, 119333, Moscow, Russia
Белоусова Наталия Ивановна / Nataliya I. Belousova
+7 (917) 524-60-96, natabel. 52@mail.ru; belousova@isa.ru
