CC BY
46
СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.в. СТАРЦЕВ,
Консультант аппарата Совета Безопасности РФ, кандидат экономических наук
Научная специальность: 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит, 12.00.08 — Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы формирования модели противодействия финансированию терроризма в России. Особое внимание уделяется противодействию международному терроризму.
Ключевые слова: противодействие терроризму, финансирование терроризма, международный терроризм.
STRUCTURALLY FUNCTIONAL MODEL OF COUNTERACTION TO TERRORISM FINANCING IN THE
RUSSIAN FEDERATION
G. V. STARTSEV,
The adviser of the device of Security council of the Russian Federation, candidate of economic sciences
Annotation. In article problems of formation of model of counteraction to terrorism financing in the Russian Federation are considered. The model structure is shown through subject-objective relations, requirements to it are defined. The special attention is given counteraction to the international terrorism.
Key words: counteraction to terrorism, terrorism financing, the international terrorism.
В настоящее время отсутствует разделяемое большинством специалистов и государственных деятелей понимание необходимости формирования эффективной модели противодействия финансированию терроризма.
Рассмотрим несколько фактов, связанных с экономической оценкой деятельности террористических организаций (как легальных, так и теневых, включая организованные преступные группировки) и формированием именно ими экономической и финансовой основ терроризма.
Зачастую на практике социально-экономическая оценка деятельности (в отношении к финансированию терроризма) той или иной организации может быть различной, как и достаточно полярной может быть оценка различных социальных и экономических факторов, влияющих на деятельность органов государственной власти и спецслужб по перекрытию каналов финансирования терроризма, противодействию тщательно планируемым и подготавливаемым диверсионно-террористическим атакам,
которые зачастую имеют международный характер.
Это объясняется, на наш взгляд, тем, что некоторые государства не захотели оказывать влияние на организации, осуществляющие финансовую поддержку террористической деятельности, которые вроде бы согласились на переговоры с властями, но продолжают использовать легальные финансовые структуры для финансирования своей деятельности, фактически превращая терроризм (в том числе и международный) в разновидность бизнеса. За последнее время прослеживается тенденция к постановке террористическими организациями перед собой экономических целей, а именно — получение прибыли от совершения террористических акций, дестабилизации как внутригосударственных, так и международных экономических отношений.
По оценкам политологов, не менее спорен и американский список международных террористических организаций. Попасть в него организация может двумя путями. Первый и самый простой — убийство американского гражданина. Второй куда
более сложен: нужно выступить против правительства страны, которой США чем-либо обязаны. Считается, что именно из-за гибели одного американца во время захвата заложников в Москве осенью 2002 года, а вовсе не по каким-то другим причинам, в «черный список» американского Государственного департамента США были включены три чеченские организации, которые американцы сочли причастными к теракту: Исламская интернациональная бригада, Исламский полк особого назначения и бригада шахидов «Риядус Салихийн». При этом представитель госдепартамента ранее отмечал, что США не считают террористами всех чеченских бойцов.
В таких условиях органам государственной власти непросто добиваться выдачи международных террористов российскому правосудию.1 Так, Генеральная прокуратура Российской Федерации безуспешно пыталась добиться от Англии, которая сама пострадала от серии мощных терактов в июле 2005 года, выдачи одного из лидеров чеченских террористов А. Закаева. Английские власти до сих пор сохраняют у себя в стране различного рода пристани" 2 ща для представителей воинствующего исламизма.2
Приведенный факт дает основания утверждать, что модель противодействия терроризму тесно связана с политической оценкой наличия террористических организаций и совершения ими именно террористических актов, а также с признанием высшим политическим руководством террористов как своих политических противников. Очевидно, что террористические акты в большинстве случаев направлены в конечном итоге против высшего руководства страны и проводимой им политики, а также против существующего политического строя или режима. Как отмечает А.И. Селиванов, «...все более очевидно, что терроризм стал элементом механизма влияния на принятие управленческих решений различного политического масштаба, используется как инструмент воздействия на управление для установления, удержания или усиления власти (влияния) какой-либо группой, корпорацией, государством в том, или ином регионе планеты».3
Помимо внутренних источников для обеспечения террористов используются и внешние источники финансирования, роль которых особенно возрастает в свете интернационализации терроризма, проникновения его из одних регионов мира в другие. К внешним источникам относится помощь иностранных государств, международных организаций, благотворительных организаций, диаспор и др.
Нельзя отрицать такого факта, как участие иностранных спецслужб в финансировании терроризма, поскольку данная деятельность направлена, в первую очередь, на ослабление конкурирующих государств. Опасность финансирования терроризма
из внешних источников заключается также в значительно больших возможностях для сбора средств, нежели это возможно при внутреннем финансировании. Кроме того, практически невозможно привлечь государства и организации-спонсоры к ответственности за помощь террористам.
Вопросам противодействия финансированию терроризма как основной предупредительной мере борьбы с международным терроризмом уделяется повышенное внимание со стороны международных организаций и национальных спецслужб, правоохранительных органов и других субъектов противодействия терроризму, однако по утверждению профессора О.Ф. Тимофеевой «в настоящее время нет организации или группы, которая занималась бы исключительно борьбой с финансированием терроризма, его экономическими основами.4
Следует отметить, что спецслужбы в антитеррористической деятельности нередко проявляют политику «двойных стандартов»: с одной стороны, борются с терроризмом, с другой — создают или способствуют созданию новых террористических организаций посредством финансовой и материальной поддержки. В качестве примера к таким спецслужбам отнесем ЦРУ США, породившее своими действиями крупнейшую террористическую группу («Аль-Каида») с недавно ликвидированным лидером Усамой бен Ладаном, которая вскоре вышла из под их контроля и стала проводить свою собственную политику, направленную и против США. Не вызывает сомнений, что таким образом спецслужбы оправдывают свое существование и получают дополнительные финансовые средства от руководства государства.
Итак, под моделью противодействия финансирования терроризма следует понимать обобщенное теоретическое описание основных элементов государственной системы противодействия финансирования терроризму с указанием их взаимосвязей и основных функций, направленных, в конечном счете, на обеспечение безопасности личности, общества и государства от угроз терроризма.
Рассмотрим структуру модели противодействия финансированию терроризма через субъектно-объ-ектные отношения.
Субъектами модели противодействия финансированию терроризма должны выступать, в первую очередь, основные объекты терроризма: руководство государства или нескольких государств, политических партий, общественных и религиозных организаций, которые осознали, что против них тем или иным образом направлена деятельность террористов.5
Среди субъектов модели противодействия финансированию терроризма можно выделить спецслужбы со своими структурами экономической и финансовой безопасности, которые способны выра-
батывать стратегические задачи государства в сфере противодействия финансированию терроризма.
Российская Федерация принимает активное участие в международных усилиях по противодействию легализации преступных доходов и финансированию международного терроризма, ратифицировав, в частности, Международную конвенцию ООН о борьбе с финансированием терроризма 1999 г.
Объектами модели противодействия финансированию терроризма могут выступать такие субъекты терроризма, как государства на международной арене, а внутри государств — социальные слои, неудовлетворенные, во-первых, своим социально-экономическим или любым иным другим положением, социальные группы, которые косвенно или латентно поддерживают террористов, а также лица и организации, деятельность которых признана террористической. Поэтому элементом противодействия финансированию терроризма является нейтрализация условий и причин, способствующих возникновению и росту террористической угрозы.
Объектами модели противодействия финансированию терроризма в некоторых случаях могут быть и внутригосударственные органы, оказывающие поддержку терроризму, криминальные и уголовные группы, лица и группы, занимающиеся наркоторговлей, предприниматели, которые напрямую или косвенно оказывают финансовую или материальную помощь террористическим организациям.
К другим элементам структуры модели противодействия финансированию терроризма относятся ее средства и инструменты.
Инструментами модели противодействия финансированию терроризма, как правило, являются правоохранительные органы и специальные службы по борьбе с терроризмом, вооруженные силы, налоговые органы, а также другие государственные службы и агентства. Можно сюда включить и некоторые общественные и религиозные организации.6
В качестве примера приведем деятельность Рос-финмониторинга, призванного осуществлять межотраслевую координацию и принимать меры в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, проведению сбора, обработки и анализа информации об операциях с денежными средствами и другим имуществом, подлежащим контролю в соответствии с законодательством.
Сравнительные данные об информационном объеме (запросах на проверку) Росфинмониторин-га с правоохранительными органами по выявлению финансовых операций, имеющих признаки легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, приведены в таблице 1.
Таблица 1 данные об информационном объеме (запросах на проверку) росфинмониторинга с правоохранительными органами
Год Количество запросов Количество проверяемых юрид. и физ. лиц
2006 386 2957
2007 896 7173
май 2008 346 3195
В целом по итогам за 2008 год проведено свыше 240 финансовых расследований, около 50 из них с выводами о наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что выявленные операции (сделки) связаны с финансированием терроризма направлены в правоохранительные органы для принятия уголовно-процессуальных решений.
В 2008 году от организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, Росфинмониторингом было принято и обработано свыше 1,2 тыс. сообщений с участием фигурантов перечня. По результатам обработки сообщений в органы прокуратуры направлено 206 информационных писем о проведенных операциях, издано 10 постановлений о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом'.
Модель противодействия финансированию терроризма подразделяется на внешнюю и внутреннюю. В свою очередь внешнюю антитеррористическую политику можно разделить на два уровня: в рамках ООН и в рамках регионального и межгосударственного сотрудничества. Внутреннюю антитеррористическую политику можно разделить на политику, проводимую на всей территории страны, и на политику, проводимую в отношении одного или нескольких ее регионов.
Требования к модели противодействия финансированию терроризма должны быть следующими:
• эффективность и положительная результативность (в любом виде деятельности важен конечный результат. Здесь, прежде всего, имеется в виду необходимость постоянного снижения террористической угрозы, вплоть до ее полной ликвидации);
• своевременное и оперативное реагирование на возникающие угрозы (это в первую очередь прогнозирование событий и возможных угроз и их упреждение;
• научное обоснование модели противодействия финансированию терроризма;
• законодательное обеспечение противодействия финансированию терроризма, которое включает в себя юридическое определение терро-
ристической деятельности, разработку и принятие законов, способствующих устранению причин и условий, порождающих терроризм, деятельность всех субъектов антитеррористической политики строго в соответствии с действующим законодательством;
• комплексный подход и согласованность действий всех государственных и международных структур, органов правопорядка и специальных служб (модель противодействия финансированию терроризма находится в тесной взаимосвязи с экономической, правовой, социальной, национальной, военной, и другими направлениями общегосударственной политики, поэтому противодействие терроризму требует комплексного подхода, в котором должны присутствовать меры экономического, социального, политического и специального характера. В борьбу с терроризмом и экстремизмом должны включиться все общество, все ветви власти, в том числе и средства массовой информации, причем эта работа должна быть согласованной. Необходимость международного сотрудничества в проведении политики противодействия финансированию терроризма все настоятельнее диктуют события последних лет. С этой целью уже созданы региональные антитеррористические центры СНГ, ШОС и других стран;
• авторитет и профессионализм лиц, отвечающих за реализацию модели противодействия финансированию терроризма.
Государственную политику противодействия финансированию терроризма невозможно оценивать вне связи со всеми социально-экономическими, политическими процессами, происходящими в стране последние десятилетия.
Был принят ряд решений, направленных на коренное повышение эффективности в области противодействия терроризму, в первую очередь, за счет совершенствования нормативно-правового обеспечения антитеррористической деятельности, а также выработки предложений по созданию общегосударственной системы координации антитеррористической деятельности, разработаны «Инструкция по организации подготовки и проведения контртеррористической операции» и «Наставление по организации и проведению антитеррористических учений». Аппаратом Национального антитеррористического комитета разработан и в мае 2008 года был представлен на рассмотрение главе государства проект Комплексного плана информационного противодействия терроризму в Российской Федерации на 2008-2012 годы (по результатам рассмотрения подписано поручение Президента РФ от 13 мая 2008 г. Пр-954 об организации до 1 августа 2008 г. работы федеральных органов исполнительной власти по финансированию и реализации мероприятий Комплексного плана).
Особое внимание в государственной политике противодействия финансированию терроризма в России необходимо уделять вопросам международного терроризма, которые характеризуют акции, осуществляемые гражданами одной или нескольких стран с целью подрыва конституционного строя иных государств либо международного правопорядка или международных отношений в целом. Об интернациональном характере современного терроризма свидетельствуют также устанавливаемые террористами широкие и взаимовыгодные связи с транснациональной организованной преступностью, в первую очередь, — с преступными организациями, занимающимися таким преступным бизнесом, как незаконный оборот наркотиков.
Террористы разного национального и этнического происхождения оперативно и практически бесконфликтно устанавливают контакты друг с другом на любой территории и при любых специфических обстоятельствах, особенно когда создаются предпосылки и условия легализации (отмывания) доходов, добытых преступным путем, или остаются не перекрытыми финансовые потоки, направляемые на поддержку террористических организаций — в том числе в тех случаях, когда идеологии конкретных террористических группировок находятся в формальном взаимном противоречии по существенным, принципиальным позициям. Это не мешает террористам финансово сотрудничать, часто намного проворнее и эффективнее противостоящих им правоохранительных органов и спецслужб. Это особенно заметно, когда за определенными группами террористов просматриваются спецслужбы наиболее агрессивных сегодня государств, которые, не ограничиваясь щедрым финансированием террористов, снабжают их современной техникой и вооружением. К особенностям современного международного терроризма также относится создание под видом объектов хозяйственной деятельности или их филиалов опасных объектов, предназначенных для использования в террористических целях.
Эффективная борьба с терроризмом достижима лишь совместными и сплоченными усилиями всего международного сообщества на прочном фундаменте международного права и при центральной координирующей роли ООН как единственной всемирной организации, обладающей необходимым мандатом, бесспорной легитимностью и универсальной представительностью.
Приоритетное место отводится инициативному и конструктивному, лидирующему участию России в ключевых составляющих международного антитеррористического сотрудничества, в частности, в совместных усилиях мирового сообщества по укреплению и совершенствованию международно-правовой базы коллективного антитеррора, расширении мно-
говекторного практического антитеррористического взаимодействия в международных многосторонних и двусторонних форматах, в первую очередь, в рамках ООН, региональных организациях ближнего зарубежья, в согласованной разработке на международном уровне и эффективном применении мер по противодействию финансированию терроризма, воспрепятствованию доступу террористов к оружию массового уничтожения, пресечению пропаганды терроризма, террористическому рекрутированию, в том числе в целях подготовки террористов-смертников.
Анализ сложившейся ситуации показывает, что действовавшие ранее локально террористические группы объединяются в единую транснациональную систему. Она стала реальной и очень опасной силой. Необходим единый фронт борьбы с ней, координация международных усилий. Особую опасность представляют попытки лидеров террористических движений и организаций придать своей деятельности характер национально-освободительной борьбы, а также борьбы за «демократизацию» государств, еще недостаточно втянутых, по мнению идеологов международного терроризма, в отмывание доходов, полученных от наркосети, современной работорговли и т.п.
В последнее время происходит сращивание и координация усилий террористов с транснациональной уголовной преступностью. Особую опасность представляет расширение их связей с наркомафией, в том числе путем использования финансовых доходов от наркотрафика для подготовки и проведения террористических актов. Более 83 стран в 2009 году испытали на себе последствия террористических акций. Наибольшее количество жертв терактов в мире пришлось на Ирак, Афганистан, Пакистан, Сомали, Индию, Таиланд, Судан, Филиппины, Россию, Алжир. В Российской Федерации в 2009 году действующим на Северном Кавказе бандподпольем было совершено 1030 преступлений террористического характера, а за первое полугодие 2010 г. — 368 преступлений.8
Среди принятых в последнее время документов в области противодействия терроризму следует выделить Концепцию противодействия терроризму в Российской Федерации.9 Концепция разработана на основе Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.10 Концепция определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму.
Таким образом, глобализация террористической деятельности сторонников «джихада» ставит перед мировым сообществом задачу безотлагательного создания единой эффективной системы противодействия терроризму. Для обеспечения противодействия международному терроризму необходимо
основные усилия государства сосредоточить на следующих направлениях работы:
• взаимодействие антитеррористических структур всех заинтересованных государств, направленное на пресечение деятельности наиболее опасных международных террористических организаций в мире, в том числе путем включения их в списки ООН, региональные и национальные списки;
• выработка одинаковых или близких межгосударственных подходов к противодействию международному терроризму в многосторонних форматах на площадках ООН, «Группы восьми», ЕС, БРИК, АСЕМ, НАТО, ОБСЕ, ШОС, СНГ, ОДКБ, а также с Лигой арабских государств, Организацией Исламская конференция, Организацией африканского единства, Советом сотрудничества арабских государств Персидского залива;
• развитие многостороннего и двустороннего диалога, нацеленного на противодействие финансированию терроризма и регионального экстремизма, а также на борьбу с наркоугрозой;
• передача опыта противодействия финансированию терроризма между государствами. Укрепление взаимодействия в этой области с Украиной, Абхазией, Южной Осетией, рядом стран Латинской Америки и Азиатско-Тихоокеанского региона.
1 Соболев В.А. Истоки международного терроризма и возможность противодействия ему на современном этапе / Международный терроризм: истоки и противодействие: Материалы меж-дунар. науч.-практ. конф. (18-19 апреля); под ред. Е.С. Строева, Н.П. Патрушева. — СПб., 2001. С.164.
2 Исламизм в политике — это организация политической жизни на основе догм и предписаний исламской религии. Исламисты отвергают существующий мировой порядок как «гегемонию Запада», отрицают законность прав человека, особенно в отношении женщин и «врагов ислама» в своих странах (немусульманских меньшинств, сторонников секуляризации и либералов) (Коновалов В.Н. Развитие идеи особого исламского государства / Политология: Краткий словарь. — Ростов-на-Дону: Феникс, 2001. С. 107-108.)
3 Селиванов А.И. Современный терроризм как инструмент глобального управления // Власть. 2004. № 10. С.21.
4 Тимофеева О.Ф. Международный терроризм — экономическая сущность. — М.: Институт микроэкономики, 2008. С.70.
5 В Российской Федерации именно Верховный Суд определяет законность действий той или иной организации, и только суд может признать деятельность террористической организации в качестве таковой или не признать (данная им правовая оценка отличается от политической, которую дает руководство государства).
6 Соболев В.А. Терроризм — глобальная угроза XXI столетия / Терроризм и электронные СМИ: Материалы второй междунар. конф. (Кипр, 6-11 ноября 2006 г.). — М., 2006. С.16.
7 Федеральная служба по финансовому мониторингу. Итоги 2008 года. — М., 2009. С.47.
8 Медведев проведет в Кисловодске совещание, касающееся безопасности на Северном Кавказе. Интерфакс. URL: http:// www.interfax-russia.ru/South/main.asp?id=190789 (дата обращения: 19.11.2010).
9 Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 2009г.) // Рос. газ.2009. 20 окт.
10 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Рос. газ. 2009. 19 мая.
