CC BY
138
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2019. № 1
Роман Юрьевич Налимов,
аспирант факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова (Ленинские горы, д. 1, 119991 Москва, Россия), e-mai¡: [email protected]
СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ КАДРОВЫМ РЕЗЕРВОМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена анализу структуры управления кадровым резервом государственных органов Российской Федерации. На основе действующего законодательства автор описывает две независимые категории кадрового резерва, различающиеся по целям и задачам в рамках системы государственного управления Российской Федерации. Первая категория включает кадровый резерв на государственной службе, предназначенный для обеспечения деятельности государственных органов федерального и регионального уровней. Общее руководство системой отбора и подготовки новых сотрудников осуществляет Правительство Российской Федерации. К другой категории относится резерв управленческих кадров, созданный для замещения управленцев высшего звена в государственных органах федерального и регионального уровней. Отдельным видом резерва управленческих кадров является Президентский кадровый резерв, предназначенный для оперативного замещения ключевых должностей по решению главы государства. По мнению автора статьи, определение структуры кадрового резерва поможет устранить противоречия в понимании специфики формирования кадрового резерва на разных уровнях государственной власти, выявить особенности отбора и подготовки новых кандидатов для замещения должностей в каждой из категорий.
Ключевые слова: кадровый резерв, резерв управленческих кадров, государственная служба, структура, кадровая политика.
Roman Yuryevich Nalimov,
Graduate student, Political Science Department, Lomonosov Moscow State University (Leninskie Gory 1,119991 Moscow, Russia), e-mail: romannalimov@ gmail.com
THE MANAGEMENT STRUCTURE OF THE PERSONNEL RESERVE OF RUSSIAN FEDERATION STATE AUTHORITIES
This article presents an analysis of the personnel reserve management structure of the state bodies of the Russian Federation. On the basis of current legislation, the author describes two independent categories of personnel reserve, differing in goals
and objectives, within the Federation system of public administration. The first category includes the personnel reserve in public service, designed to ensure the activities of state bodies at the federal and regional levels. The generaI management of the system of selection and training of new employees is carried out by the government. A second category includes the reserve of managerial personnel created to replace senior managers in state bodies at the federal and regional levels. A separate type of reserve of manageriaI personneI is the presidentiaI personneI reserve, designed for the rapid replacement of key positions by decision of the head of state. According to the author, the definition of the structure of the personnel reserve will help to eliminate contradictions in the understanding of the specifics of the formation of the personnel reserve at different levels of government and to identify the features of the selection and preparation of new candidates for positions in each category.
Key words: personnel reserve, structure, civil service, senior civil servants, personneI poIicy.
Под структурой в академической науке подразумевается упорядоченная совокупность взаимосвязанных элементов, находящихся в определенных отношениях между собой, обеспечивающих их функционирование. Структура должна отвечать целям управления, а это, в свою очередь, обеспечивается за счет высокой степени ее организации и правильного распределения функций между элементами структуры. Такого рода структуры существуют во многих организациях, в том числе и государственных. Однако точечные структурные реорганизации, неразработанность законов, отсутствие единой концепции государственной кадровой политики, а также бюрократические препятствия на пути привлечения кадров извне привели к кадровому кризису, последствия которого оказывают воздействие на эффективность принятия государственных решений1. Качество управления должно находиться на высоком уровне, чтобы избежать ошибок в процессе управления, которые сказываются на всем государстве. Кадровый резерв в системе государственной службы является «инкубатором», в котором будущие управленцы могут на практике получить необходимые навыки.
По причине отсутствия аналитических работ по структурной организации кадрового резерва в Российской Федерации необходимо обозначить ключевые компоненты такой структуры. Построение любой структуры невозможно без определения ключевого понятия. В целом под кадровым резервом подразумевается «группа лиц, сформированная на конкурсной основе исходя из профессиональных, деловых, личностных и морально-этических качеств, необходимых для замещения должностей государственной службы, и имеющих
1 Новокрещенов А.В. Государственная кадровая политика: учебное пособие. Новосибирск: Издательство СИУ РАНХиГС, 2014. С. 140.
возможность при специальной подготовке, а также при соответствующем уровне квалификации занять должность государственной службы»2.
Однако государственный институт, который занимался бы созданием кадрового резерва, в России отсутствует. Работа по подготовке кадров ведется по линии Правительства (кадровый резерв на государственной службе) и Администрации Президента (резерв управленческих кадров). В аналитических работах некоторые авторы либо стремятся к их обобщению в единое понятие «кадровый резерв», либо отождествляют эти понятия3. В отечественной практике кадрового резерва как такового не существует. Оба вида резервов создаются для разных целей и под разные задачи. Например, назначение на государственную должность кандидата, состоящего в резерве управленческих кадров, происходит только по результату дополнительного конкурса, тогда как нахождение в резерве государственной службы исключает необходимость участия в конкурсном отборе. Целью данной статьи является рассмотрение функций, источников формирования и внутренней иерархии кадровых резервов в отдельности, что позволит создать цельную структуру их управления.
Кадровый резерв, находящийся в ведении Правительства, подразделяется на Федеральный кадровый резерв на военной службе и Федеральный кадровый резерв на гражданской службе.
Формирование Федерального кадрового резерва государственной воинской службы основывается на Указе Президента Российской Федерации № 1653 от 13 декабря 2012 г. В документе кадровый резерв определяется как сформированные в установленном порядке группы граждан Российской Федерации, соответствующих определенным квалификационным требованиям и обладающих необходимыми профессиональными и личностными качествами для назначения на воинские должности, подлежащие замещению высшими офицерами, и должности высшего начальствующего состава в этих федеральных государственных органах4.
Основы государственной гражданской службы изложены в Федеральном законе № 79 от 27 июля 2004 г., согласно которому
2 Налимов Р.Ю. Особенности формирования кадрового резерва государственной гражданской службы РФ // Вестник Российской нации. 2017. № 6. С. 112.
3 Сороко А.В. Управление кадровым потенциалом государственной гражданской службы на основе формирования резерва управленческих кадров. М.: Государственный университет управления, 2011. С. 208.
4 Указ Президента Российской Федерации №1653 от 13 декабря 2012 г. «О федеральных кадровых резервах федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации».
государственная гражданская служба как вид государственной службы представляет собой «профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий:
- федеральных государственных органов;
- государственных органов субъектов Российской Федерации;
- лиц, замещающих государственные должности;
- лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации»5.
В соответствии с этим определением создается федеральный кадровый резерв для замещения должностей в государственных органах федерального значения, а также кадровый резерв субъектов Российской Федерации для замещения должностей в государственных органах регионального значения6.
Иерархия должностей государственной гражданской службы включает четыре категории: руководители, помощники, специалисты и обеспечивающие специалисты. Каждой категории должностей соответствуют несколько групп должностей: высшая, главная, ведущая, старшая, младшая.
Согласно упомянутому Федеральному закону № 79, кадровый резерв создается только для высшей, главной и ведущей групп должностей. Это прежде всего связано с отсутствием необходимости создавать резервы под начальные должности, которые по умолчанию являются первой ступенью в иерархии должностей. Тем не менее государственные органы нередко открывают набор на старшую и младшую группы должностей, чтобы заранее определить соответствие кандидата требуемым показателям не столько по анкетным данным, сколько по имеющимся знаниям и способности их применить при решении практических задач. Кроме того, стоит добавить, что назначение на категорию руководителей происходит только из резерва управленческих кадров и без проведения конкурса.
Одна из главных проблем, которая обнаруживается при сопоставлении кадровой политики на федеральном и региональном уровнях, заключается в отсутствии единых правил работы с кадрами, в том числе и с кадровым резервом7. Укрепление власти в регионах, проведение децентрализации негативно сказались на эффективности подготовки и распределения кадров. По причине отсутствия
5 Федеральный закон №79-ФЗ от 27 июля 2004 г. Ч. 1. Ст. 3.
6 Там же. Ч. 1. Ст. 64.
7 Марченко И.П. Теория и практика подготовки резерва кадров для органов власти и управления. Система знаний о кадровом резерве. Новосибирск: СибАГС, 2011.С. 383.
законодательного регулирования порядка кадрового резервирования субъекты Российской Федерации были вынуждены самостоятельно определять методы формирования резервов8. Ситуация с замещением вакантных должностей из кадрового резерва улучшилась после утверждения Постановления Правительства Российской Федерации о создании единой методики проведения конкурсов9.
Другая категория — резерв управленческих кадров — относится к ведению Администрации Президента и включает в себя федеральный и региональный резерв управленческих кадров и так называемый Президентский резерв.
Целью создания резерва управленческих кадров является повышение качества сотрудников системы государственного управления, развитие их профессиональной и управленческой компетентности. федеральный резерв управленческих кадров — база данных высокопрофессиональных и перспективных сотрудников федеральных органов исполнительной власти, государственных органов субъектов Российской Федерации, а также государственных корпораций и организаций, рекомендованных в установленном порядке руководителем («первым лицом») соответствующего государственного органа и организации к замещению управленческих должностей10.
Для каждого уровня создается список резервистов, отобранных вышестоящим руководителем за достижение значимых профессиональных результатов. Для кандидатов составляется индивидуальный план обучения, по итогам подготовки осуществляется оценка результатов11. Повышение квалификации осуществляется по трем уровням:
- высший уровень резерва (руководящий состав государственных органов федерального и регионального уровней, а также государственных корпораций и организаций);
- базовый уровень резерва (руководители среднего уровня государственных органов федерального и регионального уровней, а также государственных корпораций и организаций);
- перспективный уровень резерва (государственные гражданские служащие, а также сотрудники государственных корпораций и организаций в возрасте до 35 лет).
По состоянию на ноябрь 2018 г. в федеральном резерве управленческих кадров состоял 1601 человек, региональный резерв управленческих кадров включал 8724 человека.
8 Сороко А.В. Указ. соч. С. 186.
9 Единая методика проведения конкурсов // Госслужба. URL: https://gossluzhba. gov.ru/News/Details/9bf5182a-bc3d-436b-be2f-fdc484e1bc44
10 Там же. URL: https://gossluzhba.gov.ru/rezerv
11 Продление программы подготовки резерва управленческих кадров до 2021 г. // Госслужба. URL: https://gossluzhba.gov.ru/News/Details/58dc58f8-170c-4f7c-b570-e79ad268b5c5
На протяжении многих лет о необходимости подготовки кадров для различных отраслей экономики, культуры, образования и науки отмечал в посланиях к Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин. По его словам, в первую очередь стоит изменить систему отбора кандидатов на управленческие должности путем увеличения количества конкурсов, снижения бюрократических барьеров. В процессе подготовки больше внимания уделять практической составляющей работы управленцев, повышению качества принимаемых решений. Более того, для этих целей рекомендуется создать многопрофильные центры компетенций, которые станут источником для привлечения кандидатов на руководящие должности. Президент также отметил, что при реализации кадровой политики государства стоит применять (но не копировать) положительный опыт других стран. Во многом данные положения были обозначены в Указе № 204 от 7 мая 2018 г. «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»12.
Отдельной категорией в рамках подготовки резерва управленческих кадров является Президентский кадровый резерв - так называемая «Президентская сотня», в которую вошли «высококвалифицированные специалисты, обладающие достаточным опытом управленческой деятельности, большинство из них — депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, руководители в федеральных органах власти, представители субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, представители коммерческих и некоммерческих структур»13. На данный момент кадровый резерв главы государства состоит из 142 человек. За 2015-2018 гг. назначение на различные должности получили 39 человек.
Согласно Порталу государственной службы Российской Федерации, при отборе кандидатов используются «современные кадровые технологии, в том числе личностно-профессиональная диагностика»14. Применяемые методы позволили определить уровень развития личностно-профессиональных ресурсов и потенциал кандидатов, сформулировать рекомендации по их возможному должностному предназначению. В результате Президентский ка-
12 Указ Президента Российской Федерации № 204 от 7 мая 2018 г. «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
13 Федеральный резерв управленческих кадров // Госслужба. URL: https:// gossluzhba.gov.ru/rezerv
14 Там же. URL: https://gossluzhba.gov.ru/rezerv
дровый резерв стал актуальным источником главы государства для назначений на ключевые управленческие должности.
Таким образом, описание ключевых компонентов структуры управления кадровым резервом государственной службы и резервом управленческих кадров позволит в дальнейшем различать их целевое и функциональное назначение в рамках кадровой политики России. Важнейшим преимуществом создания кадровых резервов является комплексное обучение в соответствии с современными кадровыми технологиями. Стоит особо отметить, что подготовка кадрового резерва на государственной службе по группам должностей позволяет при необходимости оперативно найти высококвалифицированного сотрудника с подходящими знаниями и навыками. Резерв управленческих кадров проходит обучение по уровням, поэтому, независимо от промежуточных результатов, получить назначение на должность может только высший уровень данного списка кадров. Кроме того, в этом случае также требуется проведение дополнительного конкурса на соответствие замещаемой должности. Источниками резерва управленческих кадров служат государственные и коммерческие структуры федерального и регионального уровней. Для поиска кандидатов на вышестоящие должности в системе государственной службы Российской Федерации используются как внутренние кадры, так и внешние источники.
Однако наличие эффективной структуры еще не обеспечивает качество управления. Для этого необходимо, чтобы элементы структуры обладали высокой степенью функциональной пригодности, т.е. соответствующей квалификацией. Это, в свою очередь, требует пересмотра подходов к кадровой политике, в том числе в области формирования кадрового резерва. Реализация задач, стоящих перед государством, невозможна без подготовки высококвалифицированных управленцев, от которых будет зависеть место и роль России в глобальном мире. За последнее десятилетие были открыты «социальные лифты» в виде создания и реализации программ привлечения на государственную службу высококвалифицированных управленцев, например, «Президентская сотня», «Кадровый резерв — профессиональная команда страны». Кроме того, появилась тенденция организации и проведения множества открытых конкурсов всероссийского, регионального и местного масштабов. Среди них конкурсы «Кадровик года», «Лучшие кадровые технологии Санкт-Петербурга», «Лучшие кадровые практики на государственной гражданской и муниципальной службе», олимпиада Яндекса «Я-профессионал», стажировка Правительства Москвы.
Подобные практики привлечения кадров в систему государственного управления применяются в странах англосаксонской модели государственной службы (Великобритания, США)15.
Одним из самых успешных проектов, который позволил привлечь к решению государственных задач большое количество специалистов из разных отраслей, стал конкурс «Лидеры России». В рамках конкурса происходит отбор среди кандидатов, имеющих практический опыт работы, путем участия в решении современных проблем. Оценивает конкурсантов специальная комиссия экспертов, находящихся в прямом взаимодействии с кандидатами. Такая система позволяет объективно выявить состоявшихся руководителей для последующего привлечения их на ключевые должности в государстве и бизнесе16. Несмотря на то что конкурс «Лидеры России» не входит в систему кадрового обеспечения государственной службы Российской Федерации, он все же является показательным примером отбора и подготовки новых сотрудников и в последующем может стать структурным дополнением к уже сложившейся системе кадрового обеспечения.
Следуя по пути повышения качества кадрового состава и преодоления нехватки высококвалифицированных сотрудников за счет использования кадровых резервов, Правительство Российской Федерации разработало единые методики проведения конкурсов, создало целевой перечень должностей на замещение вакантных должностей17. Кроме того, на практике доказана эффективность Федеральной программы подготовки резерва управленческих кадров, которая была повторно продлена до 2021 г.
Для совершенствования сложившейся системы кадрового обеспечения остается актуальным осуществление ротации по различным уровням и группам в рамках государственной службы Российской Федерации, использование единых систем оценивания (проведение аттестации чаще, чем один раз в год), привлечение резервистов к участию в общественно значимых проектах, использование современных кадровых технологий (наставничество,
15 Hatta T. Development of Internationally Viable Human Resources: Open Recruitment of Graduates for National Civil Service: A Case Study of Australia // Policies Needed to Ensure Japan's International Competitiveness: 2011-2012 JIIA Research Project / Ed. T. Ito. Tokyo: The Japan Institute of International Affaires, 2012. P. 184-205. URL: http://www2.jiia.or.jp/en/pdf/research/H23e_competitiveness/08_hatta.pdf
16 Опарина Н.Н., Панова Е.А. Лидеры России как инструмент рекрутирования государственных менеджеров нового поколения // Управление персоналом и интеллектуальными ресурсами в России. 2019. Т. 8. № 1. С. 19-24.
17 АнтроповаЮ.Ю., Банных Г.А., ВасильеваЕ.И. и др. Современные кадровые технологии на государственной гражданской службе. Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2015. С. 76.
решение кейсов), увеличение количества центров обучения. Полезным дополнением к сложившейся структуре управления кадровым резервом считается создание единого института, который мог бы осуществлять работу с кадрами на всех этапах формирования: от отбора до выдвижения на должность. В этой связи также можно обратить внимание на положительный опыт других стран, например Франции, где создан государственный учебно-методический центр поиска, отбора, подготовки государственных служащих. Кроме всего прочего, актуальным является вопрос о замещении должностей (особенно на руководящих позициях) новыми кадрами из других государственных и общественных организаций вместо использования внутреннего кадрового резерва18. Поэтому на повестке дня остается разработка и принятие дополнительных положений о выдвижении на должности из кадрового резерва.
ЛИТЕРАТУРА
Антропова Ю.Ю., Банных Г.А., Васильева Е.И. и др. Современные кадровые технологии на государственной гражданской службе. Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2015.
Марченко И.П. Теория и практика подготовки резерва кадров для органов власти и управления. Система знаний о кадровом резерве. Новосибирск: СибАГС, 2011.
Налимов Р.Ю. Особенности формирования кадрового резерва государственной гражданской службы РФ // Вестник Российской нации. 2017. № 6. С. 110-119.
Новокрещенов А.В. Государственная кадровая политика: учебное пособие. Новосибирск: Издательство СИУ РАНХиГС, 2014.
Опарина Н.Н., Панова Е.А. Лидеры России как инструмент рекрутирования государственных менеджеров нового поколения // Управление персоналом и интеллектуальными ресурсами в России. 2019. Т. 8. № 1. С. 19-24.
Панова Е.А. Инструменты привлечения и отбора кандидатов на управленческие позиции государственной гражданской службы Российской Федерации: тенденции развития // Государственное управление: Электронный вестник. 2019.
№ 72. С. 305-311. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2019/vipusk__72._
fevral_2019_g./materiali_akademitcheskoi_nedeli_sotrudnitchestva_fakulteta_gosu-darstvennogo_upravlenija_mgu_imeni_m.v._lomonosova_(fgu_mgu)_i_nazional-nogo_universiteta_gosudarstvennoi_slujbi_(nugs)/andryushina_panova_oparina.pdf
Сороко А.В. Управление кадровым потенциалом государственной гражданской службы на основе формирования резерва управленческих кадров. М.: Государственный университет управления, 2011.
Hatta T. Development of Internationally Viable Human Resources: Open Recruitment of Graduates for National Civil Service: A Case Study of Australia // Policies
18 Панова Е.А. Инструменты привлечения и отбора кандидатов на управленческие позиции государственной гражданской службы Российской Федерации: тенденции развития // Государственное управление: Электронный вестник. 2019.
№ 72. С. 309. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2019/vipusk_72._
fevral_2019_g./materiali_akademitcheskoi_nedeli_sotrudnitchestva_fakulteta_gosudarst-vennogo_upravlenija_mgu_imeni_m.v._lomonosova_(fgu_mgu)_i_nazionalnogo_univer-siteta_gosudarstvennoi_slujbi_(nugs)/andryushina_panova_oparina.pdf
Needed to Ensure Japan's International Competitiveness: 2011-2012 JIIA Research Project / Ed. T. Ito. Tokyo: The Japan Institute of International Affaires, 2012. P. 184-205. URL: http://www2.jiia.or.jp/en/pdf/research/H23e_competitiveness/08_hatta.pdf
REFERENCES
Antropova, Iu. Iu., Bannykh, G. A., Vasil'eva, E. I. et al. Sovremennye kadrovye tekhnologii na gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhbe. Ekaterinburg: Izdatel'stvo Ural'skogo universiteta, 2015.
Marchenko, I. P. Teoriia i praktikapodgotovki rezerva kadrov dlia organov vlasti i upravleniia. Sistema znanii o kadrovom rezerve. Novosibirsk: SibAGS, 2011.
Nalimov, R. Iu. "Osobennosti formirovaniia kadrovogo rezerva gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhby Rossiiskoi Federatsii," Vestnik Rossiiskoi natsii, No. 6, 2017, pp. 110-119.
Novokreshchenov, A. V. Gosudarstvennaia kadrovaiapolitika: uchebnoeposobie. Novosibirsk: Izdatel'stvo SIU RANKhiGS, 2014.
Oparina, N. N., and Panova, E. A. "Lidery Rossii kak instrument rekrutirovaniia gosudarstvennykh menedzherov novogo pokoleniia," Upravleniepersonalom i intellek-tual'nymi resursami v Rossii, Vol. 8, No. 1, 2019, pp. 19-24.
Panova, E. A. "Instrumenty privlecheniia i otbora kandidatov na upravlencheskie pozitsii gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhby Rossiiskoi Federatsii: tendentsii razvi-tiia," Gosudarstvennoe upravlenie: Elektronnyi vestnik, No. 72, 2019, pp. 305-311,
URL: http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2019/vipusk__72._fevral_2019_g./
materiali_akademitcheskoi_nedeli_sotrudnitchestva_fakulteta_gosudarstvennogo_upra-vlenija_mgu_imeni_m.v._lomonosova_(fgu_mgu)_i_nazionalnogo_universiteta_gosu-darstvennoi_slujbi_(nugs)/andryushina_panova_oparina.pdf
Soroko, A. V. Upravlenie kadrovym potentsialom gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhby na osnove formirovaniia rezerva upravlencheskikh kadrov. Moscow: Gosudarst-vennyi universitet upravleniia, 2011.
Hatta, T. "Development of Internationally Viable Human Resources: Open Recruitment of Graduates for National Civil Service: A Case Study of Australia," Policies Needed to Ensure Japan's International Competitiveness: 2011-2012 JIIA Research Project, ed. T. Ito. Tokyo: The Japan Institute of International Affaires, 2012, pp. 184-205, URL: http://www2.jiia.or.jp/en/pdf/research/H23e_competitiveness/08_hatta.pdf
