CC BY
70
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
СТРУКТУРА ТРАНСАКЦИОННЫХ ИЗДЕРЖЕК В НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
ЕФИМОВА ЛЮДМИЛА АНАТОЛЬЕВНА,
кандидат экономических наук, доцент, Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского,
e-mail: [email protected]
В статье анализируется структура трансакционных издержек в российской налоговой системе и их влияние на скорость сближения технической и структурной границ производственных возможностей в РФ.
Ключевые слова: структурная и техническая граница производственных возможностей; общественный сектор экономики; издержки контрактации; издержки оппортунистического поведения; издержки измерения; налоговая система РФ; оптимизация трансакционных издержек.
The article analyzes the structure of transaction costs in the Russian tax system and its influence on the convergence rate of production-possibility and structural frontiers in Russian Federation.
Keywords: structural and production-possibility frontier; public sector; contracting costs; costs of opportunistic behavior; costs of measuring; tax system of Russian Federation; optimization of transaction costs.
Коды классификатора JEL: В52, D23, H41.
Инфраструктура любого современного государства и общества влияет на структуру и величину трансакционных издержек в экономике. В свою очередь от структуры данных издержек зависит эффективность функционирования общественного сектора. Кроме того, оптимизация трансакционных издержек обеспечивает сближение структурной и технической границ производственных возможностей. С позиций неоинсти-туциональной экономической теории подобное сближение способствует развитию общества, увеличению КПД той или иной экономической системы, а также разрешению базового противоречия «ограниченные ресурсы — безграничные потребности». Техническая граница производственных возможностей определяется в рамках терминологии неоклассической экономической теории; структурная является следствием выбора политической системы, включающей систему прав собственности (North 1981, 20).
Скорость сближения границ, т.е. достижения эффективного и справедливого распределения ресурсов, определяется издержками политических изменений и издержками, связанными с сохранением существующей системы. Трансакционные издержки влияют в свою очередь на структуру прав собственности. Чем выше их уровень, тем медленнее будет происходить вышеупомянутое сближение.
Передача прав собственности из частного в общественный сектор осуществляется через налоговую систему. Следовательно, правомерно рассматривать трансакционные
© Л.А. Ефимова, 2010
издержки альтернативных систем именно в контексте оптимизации функционирования налоговой системы государства.
Р. Коуз предложил агрегировать трансакционные издержки в пять групп. Мы остановимся на изучении трех из них, а именно издержек контрактации, измерения и оппортунистического поведения.
Создание правил игры в налоговой системе определяется сущностью государства: является ли оно «договорным» в интерпретации Локка и Руссо, или оно представляет собой «грабительскую» систему в соответствии с теорией Гоббса. Сторонники неоин-ституциональной теории доказывают, что именно трансакционные издержки стирают различия между «договорной» и «грабительской» моделями, поскольку потенциальные силы участников договора — общества и государства — неравны (Эггертссон 2001, 345). Если следовать этой логике, то поведение государства на рынке общественных благ можно рассматривать аналогичным поведению монополиста на рынке частных товаров и услуг. Величина налогов (цена), которые «правитель» может установить на общественные блага, определяется масштабами его монопольной власти, которая ограничивается тремя факторами.
Во-первых, поскольку целевая функция современного государства носит комбинированный характер (Левин и Сурцева 2010, 43), то угроза появления потенциальных соперников внутри государства вынуждает «правителя» заключать формальные и неформальные контракты с группами интересов. Наличие кандидатов на замену правителя различно в разных группах, и, следовательно, возможности сопротивляться налогообложению у разных групп разные. Именно поэтому «правителю» разумно придерживаться политики ценовой дискриминации. Анализ изменений в налоговом законодательстве России показывает элементы ценовой дискриминации. Остановимся на замене единого социального налога страховыми платежами во внебюджетные фонды, вступающими в силу в окончательном варианте с 1 января 2011 г.
Для налогоплательщиков с годовым фондом оплаты труда на одного работника в размере 280 000 руб. средняя налоговая ставка возрастает с 26% [1 гл. 24, утратила силу с 01.01.2010] до 34% (№ 212-ФЗ 24.07.2009). Такой объем оплаты труда характерен для малого бизнеса, или, в терминах неинституционалистов, для «неорганизованного, рассредоточенного населения» (North 1981, 346).
Для крупнейших налогоплательщиков, например с фондом оплаты труда в размере 1 000 000 руб., налоговое бремя уменьшается. В условиях единого социального на-
_ (72 000 + 4 000 000 х 2%)_ 1848% „
лога их средняя налоговая ставка была равна--------1 000 000-------- 18,48%. При
системе страховых взносов во внебюджетные фонды средняя норма налогообложения 415 000 х 34% _ 14 1% эквивалентна 1 000 000 ’ ° . Рассматриваемая группа налогоплательщи-
ков представлена организованным сообществом. С точки зрения «рационального правителя» такой вариант ценовой дискриминации вполне оправдан.
Обмен крупным бизнесом дискриминационных преимуществ на лояльность власти неизбежно влечет рост издержек контрактации. Можно предположить, что их величина тем больше, чем в меньшей степени защищены права собственности в других секторах экономики и чем менее самостоятельна судебная система.
Индикатором структуры издержек контрактации является также способ ответа системы на разрешение конфликтов, связанных с размыванием прав собственности в общественном секторе экономики. Аналогично тому, как политическая система характеризуется не столько ошибками, которые она совершает, сколько реакцией на ошибки, налоговая система также может оцениваться в этих рамках. «Дело Магниц-
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
кого», связанного с возвратом из бюджета 5,4 млрд руб. налога на прибыль, — есть пример реакции власти в условиях размытых прав собственности на отсутствие прозрачного контрактного договора в налоговой системе.
Во-вторых, власть «правителя» ограничивается склонностью к оппортунистическому поведению агентов государства, которых приходится нанимать, чтобы обеспечить финансирование, производство и перераспределение общественных благ. В условиях становления и/или ограничения возможностей представительной власти законодательные органы играют на стороне государства, но не общества. Следовательно, их возможности на преднамеренное скрытое действие, основанное на использовании информационных преимуществ и направленное на достижение личного интереса в ущерб другим участникам имплицитного соглашения, увеличиваются. Иллюстрацией этого вывода Д. Норта служит структура общественных благ в Российской экономике. Мы можем охарактеризовать ее в терминах «экзогенность» и «эндогенность». Например, размер пенсий для законодателей ограничивается 75% (N 3-ФЗ 08.05.94, ст. 29) от ежемесячного денежного вознаграждения, в то время как то же общественное благо для остальных налогоплательщиков не может предоставляться в объеме, превышающем 20% (N 173-ФЗ 17.12.2001, ст. 14). Очевидно, что одни группы населения имеют доступ к общественным благам в режиме эндогенности и, тем самым, обладают возможностями оппортунистического поведения, другие — сталкиваются с жесткими ограничениями, характерными для экзогенных воздействий. Следовательно, данный дисбаланс в отношениях между государством, с одной стороны, и домашними хозяйствами, с другой, увеличивает трансакционные издержки и создает дополнительные препятствия для сближения структурной и технологической границ российской экономики.
В-третьих, наличие издержек измерения базы налогообложения вынуждает «правителя» использовать примитивные, но не оптимальные схемы. Формальная модель теории государства Норта, представленная Финдли и Уилсоном в работе «Политическая экономия Левиафана» (Findlay and Wilson 1984), демонстрирует возможность предоставления оптимального количества общественных благ государством через изменение системы налогообложения. По мнению авторов, использование подоходного налога с дифференцированными ставками создает условие для оптимизации общественных доходов и расходов. Однако основными препятствиями при корректировке налогообложения являются издержки измерения. Их величина тем больше, чем слабее закреплены права собственности в корпоративном, частном и общественном секторах экономики. Видимо, высокий уровень издержек измерения делает невозможным отказ от плоской шкалы в пользу прогрессивной.
Проведем сравнительный анализ средних налоговых ставок плательщиков — резидентов РФ и США, не имеющих детей и находящихся в сопоставимом финансовом положении. Из табличных расчетов (см. табл. 1) следует, что, во-первых, некорректно говорить о низкой эффективной ставке налогообложения в РФ. Во-вторых, хорошо известно, что Россия — единственная из стран, входящих в двадцатку, где существует плоская шкала обложения доходов. Тем не менее, некоторую прогрессивность налогообложения можно достичь за счет вычетов. Но даже они, предположительно, вследствие высоких издержек измерения, не применяются сегодня в полном масштабе.
Указанные три ограничения деятельности «правителя» инициируют возникновение трансакционных издержек в налоговой системе РФ, которые могут интерпретироваться одновременно и как факторы, стимулирующие развитие экономической системы, и как факторы, сдерживающие процветание страны. Неоинституциональная теория рассматривает отсутствие издержек оппортунистического поведения и контрак-
тации как стимул для максимизации государством базы налогообложения и усиления государственного присутствия в экономике (Эггертссон 2001, 367).
Таблица 1
Сравнительный анализ систем подоходного налогообложения в РФ и США
Годовой доход (руб./ долл.) Средняя эффективная налоговая ставка для плательщика-резидента (в %)
В РФ В США
194 000 / 6480 (194 000 — 800) х 13% - 12 94 194 000 12,94 0
360 000 / 12 000 (360 000 — 400 х 1 мес.) х 13% (12 000 — 6,500) х 15%
360 000 12,9 12 000 6,9
960 000 / 32 000 13 (31 000 — 6,500) х 15% + (32 000 — 31 000) х 28% 2 3
31 000 - 12,3
Источник: (№ 117-ФЗ от 05.08.2000. гл. 23), (IRS)
Следовательно, эти издержки при определенных условиях могут рассматриваться как позитивные, поскольку заменяют собой механизмы ограничения власти «правителя» и способствуют балансированности интересов граждан и государства. Отметим, что позитивность издержек оппортунистического поведения и контрактации следует рассматривать в краткосрочном периоде и исключительно в контексте создания предпосылок к дальнейшему развитию институциональной среды экономико-политической системы.
Высокий уровень издержек измерения, обусловленный отсутствием независимой и объективной системы стандартизации в области налогообложения, является индикатором слабости государства и создает препятствия для сближения границ развития экономики.
Структуру трансакционных издержек налогообложения логично рассматривать в рамках институционального развития налоговой системы государства.
В исторической ретроспективе современные постиндустриальные государства прошли три этапа институционального развития налоговой системы (Шаститко 2002, 154-156; Дзагоева 2004, 60-61). Каждый этап может быть охарактеризован с точки зрения структуры трансакционных издержек (см. табл. 2).
Таблица 2
Институциональная структура налоговой системы и трансакционные издержки
Этап Вид трансакционных издержек
Фискальный Издержки поиска информации Негативные издержки оппортунистического поведения Негативные издержки контрактации Высокие издержки защиты прав собственности
Ордолиберализм/конституционная экономика Негативные и позитивные издержки оппортунистического поведения Негативные и позитивные издержки контрактации Средние издержки защиты прав собственности Высокие издержки измерения
Инвестиционный Позитивные издержки оппортунистического поведения Позитивные издержки контрактации Низкие издержки защиты прав собственности Низкие издержки измерения
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
Первый этап можно назвать «фискальным». Основной функцией налоговой политики, а следовательно, и налоговой системы в целом на данном этапе является увеличение налогового бремени и рост объектов налогообложения. К тому же все это происходит в условиях снижения собираемости налогов. Основная причина подобной ситуации — слабость или кризис государственной власти, рост негативных издержек оппортунистического поведения, увеличение издержек поиска информации. Высокий уровень контрактации объясняется размытостью прав собственности. Фискальный этап был пройден Западной Европой в 30-х гг., Россией — в конце 90-х гг. XX в.
Для этапа ордолиберализма характерно ослабление воздействия государства на рыночную экономику через создание самим же государством институционального механизма стимулирования конкуренции и увеличения прибыли. Это воздействие достаточно сильно для того, чтобы навязать обществу правила игры и контролировать их соблюдение.
В рамках жестких бюджетных ограничений, унаследованных от периода нестабильности и политического хаоса, государство вынуждено создавать правила игры. Однако этот процесс зачастую приводит к противоречивым результатам. Например, развитие институтов бюджетной системы в период с 1999 г. по настоящее время может быть охарактеризовано двумя взаимоисключающими тенденциями. С одной стороны, оно происходило в рамках общей тенденции становления и укрепления «вертикали власти» и усиления перераспределительной функции государственных финансов. С другой стороны, государство с целью повышения эффективности использования централизованных финансовых ресурсов вынуждено было предпринимать попытки создания аналога конкурентного рынка при их распределении, что соответствует вектору развития государственных финансов постиндустриальных государств (Малкина 2010, 75).
Кроме этого, зарождающие институты гражданского общества заставляют государство ориентироваться на стабилизацию социальных процессов. Для этого ему необходимо выстраивать налоговое партнерство с частным капиталом как сектором, потенциально способным оказывать давление на власть. В итоге формируется «общественный консенсус», в том числе и в вопросе налогообложения, как части явного механизма аккумулирования и использования общественных ресурсов. Для данного этапа характерен рост позитивных издержек оппортунистического поведения и контрактации.
В отличие от фискального этапа, особенности ордолиберализма, или конституционной экономики, определяются экономико-политической системой. Так, США и Германия на этом этапе заложили механизмы устойчивого экономического роста и социальной устойчивости экономико-политической системы. В Чили становление ордолиберализма проходило в условиях жесткой диктатуры. Попытки создания аналогичных механизмов в Венесуэле в 90-х г. привели к изменению политического строя и откату к первому — фискальному этапу.
Третий, инвестиционный, этап характеризуется устойчивыми институциональными отношениями по поводу прав собственности во всех сферах, в том числе в налоговой системе. Основной функцией налогов становится стимулирующая; фискальная функция является производной от стимулирующей. Налогообложение в целом рассматривается в качестве базового инструмента эффективного инвестиционного процесса. Государство через налоговую систему лишь создает стимулы для увеличения объема инвестиций, воздействует на структуру и объем капиталовложений в экономическую систему. Инвестиционный подход характерен для постиндустриальных и динамично развивающихся стран в настоящее время.
Российская налоговая система сегодня находится в начале этапа ордолиберализма, что подтверждается структурой трансакционных издержек. Дальнейшее развитие страны будет определяться тем, какой механизм институционального контроля уровня трансакционных издержек создастся. В данном случае мы не принимаем в расчет, что необходимыми условиями формирования прозрачных налоговых правил для российского общества являются выборная система, представительная демократия и другие демократические институты. Очевидно, что в России, с ее турбулентной экономикой, развивающимися рынками и вертикальными механизмами защиты квазиренты, можно полагаться только на борьбу разнонаправленных групп интересов и взаимосдер-живающие издержки оппортунистического поведения. Логично предположить, что одним из недискреционных инструментов балансирования интересов крупных групп, четко не ограниченных институтом прав собственности, является увеличение количества подоходных налогов и уменьшение автономных налогов, т.е. переход на налоговую систему, преимущественно построенную на встроенных стабилизаторах.
К подоходным относят, прежде всего, налоги, работающие в автоматическом режиме. Базой налогообложения выступают доходы в широком понимании. В России к этой группе налогов могут быть отнесены НДФЛ, налог на прибыль, акцизы и НДС. Такие налоги, как налог на имущество, земельный, транспортный налог, рассчитываются на основе либо инвентаризационной и кадастровой стоимости, либо физических характеристик актива. Денежная оценка объекта в краткосрочной перспективе остается величиной постоянной. В этом смысле данные налоги являются автономными. Несмотря на то что подоходные налоги в меньшей степени, чем автономные, влияют на изменение уровня национального дохода, они действуют в автоматическом режиме и не могут являться предметом дискреционных манипуляций (Musgrave 1973, 542).
В условиях нестабильности и неразвитости транспарентных политических институтов и неизбежной заинтересованности групп интересов к созданию правил игры, по крайней мере, на краткосрочную перспективу в налоговой сфере следует ожидать переход на систему с большим числом подоходных налогов и постепенный отказ от автономных. Недискреционные принципы, закладываемые в основу структуры налоговой системы, создают условия для игры с нулевой суммой.
Дискуссии по поводу замены транспортного налога дополнительными акцизами находятся в этом же русле. Обсуждаемые изменения с точки зрения трансакционных издержек являются позитивными: эквивалентность налогообложения возрастает, следовательно, издержки контрактации и измерения снижаются.
В заключение отметим, что в настоящее время государственные институты предпринимают попытки создания таких налоговых правил, которые соответствовали бы инвестиционному развитию российской экономики. Например, планируемые налоговые льготы по проектам в Сколково или льготы по платежам во внебюджетные фонды для инновационных компаний — тому доказательства.
Однако основная проблема заключается в системности подхода и неизбиратель-ности использования системы налогового правосудия. Именно эти необходимые условия для перехода на инвестиционный этап не рассматриваются государственными институтами в качестве приоритетных. Эволюционное развитие налоговой системы не в последнюю очередь будет определяться структурой трансакционных издержек. Если позитивные издержки оппортунистического поведения и контрактации будут преобразованы в устойчивые политические и демократические институты, то шансы для развития страны остаются, пусть и с некоторым временным лагом. Если взаимодействие стратегий групп интересов и государства будет по-прежнему создавать негативные трансакционные издержки, то сближение структурной и технологической границ развития России произойдет в далеком будущем.
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований) • Том 2, № 4. 2010
ЛИТЕРАТУРА
Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть вторая). № 117-ФЗ от 05.08.2000 г. (ред. 2008 г.).
Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. N З-ФЗ. (ст. 29), с изменениями от 9 мая 2005 г. N 42-ФЗ.
Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» № 212-ФЗ 24.07.2009.
Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17.12.2001 г. № 173-ФЗ (ст. 14).
Дзагоева М. (2004). Институциональный подход к исследованию налогового потенциала и налогового бремени // Вестник финансовой академии. № 1.
Левин С. и Сурцева А. (2010). Государство с преобладанием контрактных начал: методология анализа и проблемы его формирования в России // Журнал институциональных исследований. Т. 2. № 3.
Малкина М. (2010). Эволюция институтов бюджетной системы в современной России // Журнал институциональных исследований. Т. 2. № 3.
Шаститко А. (2002). Новая институциональная экономическая теория // 3-е изд., перераб. и доп. М.: Экономический факультет МГУ. ТЕИС.
Эггертссон Тр. (2001). Экономическое поведение и институты. М.: Дело.
Findlay, R. and Wilson, J. (1984). The Political Economy of the Leviathan. Seminar Paper No. 285. Stockholm: Institute for International Economic Studies.
Internal Revenue Service. (http://www.irs.ustreas.gov/prod/ind_info/tax_tables/tax_ sched.html).
Musgrave, R. (1973). Public Finance in Theory and Practice. McGraw-Hill.
North, D. (1981). Structure and Changes in Economic History. NY. W.W. North.
