CC BY
306СТРУКТУРА СИСТЕМЫ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
THE STRUCTURE OF THE SYSTEM OF STRATEGIC PLANNING DOCUMENTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
В.А. ФЕДОРИЩЕВ
директор Департамента стратегического развития Минэкономразвития России, к.э.н.
V.A. FEDORISCHEV
director of the Strategic development Department of the Ministry of economic development of the Russian Federation, Cand. Sc. Econ.
В.В. ВОРОНИН
ведущий эксперт Департамента стратегического развития Минэкономразвития России, к. ф.-м. н.
V.V. VORONIN
leading expert of the Strategic development Department of the Ministry of economic development of the Russian Federation, Cand. Sc. Phys.-Math.
Д.Г. ГАЙНУЛИН
заместитель директора Департамента стратегического развития Минэкономразвития России
D.G. GAYNULIN
ч t
deputy director of the Strategic development Department of the Ministry of economic development of the Russian Federation
Аннотация
На основе комплексного анализа нормативно-правовой базы, необходимой для реализации норм Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», определены актуальные научно-методологические задачи в сфере совершенствования системы стратегического планирования. Предложена структура системы и типология документов стратегического планирования, уточненная с позиций их целевого назначения и задач в системе стратегического планирования. Сформирован ряд предложений по совершенствованию механизмов государственного управления на принципах стратегического планирования.
Abstract
The urgent research of the methodological problems of strategic planning system improvement are identified on the comprehensive analysis of normative-legal acts, that are necessary to implement the Federal law «Strategic planning in the Russian Federation». The new structure and typology of strategic planning documents system are proposed, updated from the standpoints of its purposes and objectives in strategic planning system. Some proposals on state administration mechanisms improvement are formed on the strategic planning principles.
Ключевые слова: документы стратегического планирования, типология, целевое назначение, иерархия, цикл стратегического планирования, показатели.
Keywords: strategic planning documents, typology, purpose, hierarchy, strategic planning cycle, indicators.
Ключевым событием в развитии современной системы стратегического планирования в сфере социально-экономического развития Российской Федерации стало принятие Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1]. Эти актом на законодательном уровне закреплены правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, механизмы координации государственного стратегического управления и бюджетной политики, полномочия и порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (далее -ФОИВ), органов государственной власти субъектов Российской Федерации с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
Однако становится очевидным, что для практической реализации Федерального закона необходимо установить единые методологические подходы и принципы, определяющие деятельность участников стратегического планирования, в том числе:
- функциональные требования к структуре и содержанию отраслевых документов стратегического планирования в зависимости от их целевого назначения и задач, решаемых в системе государственного управления;
- механизм принятия решения о разработке и выборе оптимального типа отраслевых документов стратегического планирования, а также формата их утверждения;
- механизмы сопряжения целей, задач и сроков реализации отраслевых документов стратегического планирования.
В настоящем исследовании рассматриваются научно-методологические вопросы, связанные с неоднозначным пониманием роли, места и целевого назначения отдельных документов, разрабатываемых в рамках прогнозирования, целеполагания, программи-
рования и планирования, в общей системе стратегического планирования.
Для целей исследования предлагается использовать следующее определение: «система документов стратегического планирования» - совокупность документов стратегического планирования, разрабатываемых в определенной последовательности в рамках прогнозирования, целеполагания, программирования и планирования на федеральном и отраслевом уровне, взаимосвязанных по вертикали и горизонтали в соответствии с их целевым назначением и типологией.
Иерархия документов стратегического планирования
Федеральным законом устанавливается матричная структура системы документов стратегического планирования, предусматривающая их распределение:
- по «макроэкономическому» признаку - документы, разрабатываемые в сфере социально-экономического развития и в сфере обеспечения национальной безопасности;
- по «административному» признаку - документы, разрабатываемые на федеральном, отраслевом, региональном и муниципальном уровнях;
- по «технологическому» признаку - документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования, целеполагания, программирования и планирования.
Такой подход в целом отражает сложившуюся ранее систему отраслевых документов стратегического планирования, государственных программ Российской Федерации, совокупности организационно-плановых документов Правительства Российской Федерации и ФОИВ.
В то же время не определены в должной мере функциональное и целевое назначение, а также иерархические связи между различными типами документов стратегического планирования. В особенности это касается новых сущностей, предусмотренных Федеральным законом, к которым относятся стратегический прогноз, стратегия социально-экономического развития, стратегия пространственного развития, долгосрочный бюджетный прогноз и иные.
Чз я о
5
л "в
н 4 "О *
н £
л 2
п "
я к
2 »
л 5
г> V
5 « 2 н Д "в
о
я 3 » —
Я Ъ
я »
"О Г5 О Я
я 2
*I
м Е
ь о
я
■<
л Я н о 03
ФОРМИРОВАНИЕ государственной политики СТРАТЕГИЧЕСКИЙ ПРОГНОЗ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Прогнозирование
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (СНБ РФ) Стратегия социально -экономического развития Российской Федерации (ССЭР РФ) Стратегия пространственного развития Российской Федерации (СПР РФ) Целеполагание
ПОСЛАНИЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Комплексный план реализации СНБ РФ Комплексный план реализации ССЭР РФ Комплексный план реализации СПР РФ Планирование
РЕАЛИЗАЦИЯ государственной политики Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период Прогноз научно -технологического развития Российской Федерации Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный или среднесрочный период Прогнозирование
Отраслевые документы (стратегии) Стратегии макрорегионов Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации (ОНДП), включая план реализации ОНДП Целеполагание
Государственные программы Российской Федерации (ГП РФ) Схемы территориального планирования Программирование
Планы реализации ГП РФ на очередной год и плановый период Планы деятельности ФОИВ по реализации документов стратегического планирования Планирование
>
о\ в а х
X
X
«
X X Я) Л
н
9 X X м
В этой связи предлагается структурировать систему документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития по целевому, «иерархическому» признаку, как показано на рис. 1.
На уровне формирования государственной политики разрабатываются и реализуются базовые, системообразующие документы стратегического планирования, формирующие в долгосрочной перспективе основы государственной политики Российской Федерации в сфере социально-экономического и регионального развития. На этом уровне решаются следующие задачи государственного управления:
- стратегическое прогнозирование развития Российской Федерации в контексте глобального политического и экономического развития;
- стратегическое целеполагание, ориентированное в долгосрочной перспективе на обеспечение национальной безопасности и суверенитета Российской Федерации, повышение ее конкурентных позиций в мировом сообществе;
- корректировка стратегического целеполагания в связи с вновь выявленными стратегическими вызовами, угрозами и рисками;
- стратегическое планирование деятельности Правительства Российской Федерации, ФОИВ на долгосрочный период.
На уровне реализации государственной политики выстраивается вертикально ориентированная, иерархически связанная совокупность документов стратегического планирования, обеспечивающих эффективное государственное управление, включая:
- прогнозирование и выработку оптимального сценария социально-экономического развития в условиях выявленных угроз и рисков, с учетом имеющихся национальных ресурсов;
- целеполагание, в рамках которого устанавливаются ключевые направления и приоритеты, среднесрочные цели и задачи, меры и механизмы реализации государственной политики, а также инструментарий мониторинга и оценки уровня социально-экономического развития, контроля эффективности деятельности органов государственной власти;
- программирование, обеспечивающее в среднесрочной перспективе сбалансированность имеющихся ресурсов, конкретных
мер, мероприятий и действий органов государственной власти в сфере социально-экономического развития;
- планирование как инструмент управления реализацией конкретных мер, мероприятий и действий Правительства Российской Федерации и ФОИВ в краткосрочной перспективе.
Целевое назначение базовых документов стратегического планирования
В соответствии с установленным местом в «иерархической» структуре целевое и функциональное назначение документов стратегического планирования определяются следующим образом.
1. Стратегический прогноз Российской Федерации разрабатывается с целью создания научно обоснованной модели перспективного облика Российской Федерации как совокупности представлений о состоянии государства, национальной экономики и общества, гарантирующем защиту национальных интересов и суверенитета Российской Федерации в условиях современных стратегических вызовов и угроз, при количественном и качественном соответствии воспроизводства, накопления и расходования национальных ресурсов, а также при обеспечении достойного уровня и качества жизни населения.
В системе документов стратегического планирования Стратегический прогноз используется в качестве базиса стратегического целеполагания при формировании и осуществлении государственной политики долгосрочного развития Российской Федерации, стратегического планирования деятельности Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на долгосрочный период.
Положения Стратегического прогноза обеспечивают концептуальное единство, взаимосвязь и взаимозависимость стратегии национальной безопасности Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на долгосрочный период.
2. Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается в целях установления генеральных целей, ключевых направлений, основных задач, приоритетов и механизмов реализации государственной политики в сфере социально-экономического развития Российской Федерации.
Стратегия социально-экономического развития является базовым документом стратегического планирования в сфере социально-экономического развития, определяет основные принципы конструктивного взаимодействия органов государственной власти, субъектов экономической и предпринимательской деятельности, а также гражданского общества в целях защиты национальных интересов, социально-экономического развития, повышения уровня и качества жизни в Российской Федерации.
3. Стратегия пространственного развития Российской Федерации разрабатывается в целях реализации основ государственной политики регионального развития Российской Федерации, устанавливает генеральные цели и задачи развития субъектов Российской Федерации в условиях единого социально-экономического, правого и культурного пространства, направленные на поддержание устойчивости системы расселения и снятие инфраструктурных ограничений в социально-экономическом развитии территорий Российской Федерации.
Стратегия пространственного развития включает анализ особенностей и проблем пространственного развития Российской Федерации, оценку факторов, условий и рисков пространственного развития страны, существующей системы расселения на территории Российской Федерации, природно-ресурсного и производственного потенциалов, транспортного и энергетического каркасов, пространственных аспектов межрегионального, приграничного и международного сотрудничества, а также иные оценки, связанные с пространственными аспектами экономического и социального развития Российской Федерации.
4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации разрабатывается Советом Безопасности Российской Федерации в целях установления стратегических национальных приоритетов - важнейших направлений обеспечения национальной
безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации определяет в том числе цели и основные задачи органов государственной власти в сфере обеспечения финансово-экономической, энергетической, информационной, продовольственной и экологической безопасности, научно-технической и промышленно-технологической независимости, а также в других областях социально-экономического развития, характеризующих состояние национальной безопасности Российской Федерации.
Организация практической деятельности ФОИВ по реализации системообразующих документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития осуществляется в соответствии с комплексными планами реализации соответствующих документов стратегического целеполагания.
Система документов стратегического планирования по реализации государственной политики
Вертикально ориентированная совокупность документов стратегического планирования федерального и отраслевого уровня, обеспечивающие реализацию государственной политики социально-экономического развития Российской Федерации, включает следующие типы и виды документов:
- документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования, -прогнозы социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды, бюджетный прогноз на долгосрочный период, прогноз научно-технологического развития Российской Федерации. Прогнозы формируются с целью анализа текущего состояния национальной экономики, оценки тенденций, вызовов, угроз и рисков в сфере социально-экономического развития, определения возможных сценариев развития ключевых отраслей национальной экономики;
- документы, разрабатываемые в рамках целеполагания, -стратегии, схемы (генеральные схемы) развития отраслей эконо-
мики и сфер государственного управления, стратегии социально-экономического развития макрорегионов. Отраслевые документы разрабатываются для определения целей и задач по отдельным направлениям государственной, экономической и общественной деятельности, для формирования системы мер и механизмов по достижению планируемого результата государственной политики, а также инструментов контроля ее реализации;
- документы, разрабатываемые в рамках долгосрочного и среднесрочного программирования (государственные программы Российской Федерации, федеральные целевые программы, схемы территориального планирования). Разрабатываются в качестве инструментов реализации отраслевых стратегий, инструментов реализации программно-целевого принципа бюджетного проектирования.
- документы, разрабатываемые в рамках среднесрочного планирования, - основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, планы деятельности ФОИВ. Организационно-плановые документы разрабатываются с целью организации и координации деятельности ФОИВ, их структурных подразделений и подведомственных органов по реализации документов стратегического планирования.
Целевое и функциональное назначение показателей реализации документов стратегического планирования
Механизм индикативного мониторинга и оценки состояния отраслей национальной экономики введен в современную практику государственного управления в связи с реализацией Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В приложении к федеральным целевым программам сформированы функциональные критерии, которым должны удовлетворять показатели социально-экономического развития. В дальнейшем эти критерии успешно применялись в отношении показателей состояния национальной безопасности, мониторинга реализации государственных программ Российской Федерации, оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Однако «иерархический» принцип структурирования системы документов стратегического планирования указывает на изменение содержательного аспекта и, соответственно, критериев определения показателей в зависимости от целевого и функционального назначения документов стратегического планирования.
Совершенно очевидно, что в составе организационно-плановых и программно-целевых документов показатели должны выполнять функции мониторинга и контроля эффективного функционирования системы государственного управления. То есть целесообразно и достаточно использовать количественные показатели, определяемые как по данным статистического наблюдения, так и по отчетным материалам о выполнении конкретных мероприятий и заданий.
В отраслевых документах стратегического целеполагания акцент смещается в сторону мониторинга макроэкономических процессов, оценки состояния соответствующей отрасли национальной экономики и степени достижения установленных уровней развития. В отраслевых стратегиях будут уместными как количественные показатели, так и агрегированные отраслевые индексы, рассчитываемые по установленным методикам на основе совокупности данных статистического наблюдения.
В базовых, системообразующих документах стратегического планирования принципиально важными становятся функции рей-тингования Российской Федерации в мировом сообществе с позиций ее конкурентоспособности и обеспечения национальной безопасности. В этой связи целесообразно использовать агрегированные макроэкономические индексы, характеризующие состояние государства, национальной экономики и общества, индексы международных рейтингов, а также экспертные качественные оценки, формируемые в соответствии с установленными методиками.
Таким образом, необходима научно-методологическая проработка критериев и механизмов формирования показателей мониторинга социально-экономического развития в зависимости от роли и места документа стратегического планирования в иерархической системе.
Принятие решения о разработке документов стратегического планирования
Порядок принятия решения о разработке документов стратегического планирования является важнейшим вопросом стратегического планирования [2].
Отсутствие стратегического целеполагания и программы мер, мероприятий и действий государственной политики повышает риски неэффективного расходования ресурсов в конкретной отрасли социально-экономического развития, усугубляет проблемную ситуацию. В то же время избыточное количество документов стратегического целеполагания без достаточного ресурсного обеспечения и потенциала регулирующего воздействия создает иллюзию активной деятельности, но не дает практических результатов.
В этой связи полагаем, что решение о целесообразности разработки документов стратегического планирования принимается по итогам комплексного предметно-ориентированного анализа закрепленной сферы ведения, который включает:
- структурирование сферы ведения ФОИВ по важнейшим предметным областям;
- экспертную оценку состояния предметных областей в части их обеспеченности утвержденными нормативными правовыми актами и документами стратегического планирования;
- экспертную оценку достаточности совокупности документов стратегического планирования в сфере ведения ФОИВ;
- формирование решения (предложения) по разработке конкретного документа стратегического планирования (целепола-гающего, концептуального, программно-целевого) для ликвидации выявленных диспропорций в системе отраслевого стратегического целеполагания.
Реализация обоснованного решения о разработке документа стратегического планирования осуществляется участниками стратегического планирования в соответствии с нормами Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в установленном порядке.
При этом на этапе принятия решения о разработке документа стратегического планирования целесообразно проработать во-
прос о формате его утверждения с целью повышения его эффективности и регулирующего воздействия в системе государственного управления [3].
Цикл стратегического планирования
Важная научно-методологическая проблема стратегического планирования связана с необходимостью увязать цели и задачи, мероприятия и ожидаемые результаты их выполнения со сроками реализации документов стратегического планирования. В этой связи логически обоснованным решением является предложение о внедрении в управленческую практику «цикла стратегического планирования» [2].
Методологическая сложность связана с тем, что Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» установлена различная периодичность разработки и корректировки документов стратегического планирования.
В целом, для организационно-плановых документов характерен трехлетний период реализации, для программно-целевых документов, отраслевых стратегий и прогнозов - среднесрочный (до шести лет) период, для базовых, системообразующих документов установлен срок реализации двенадцать и более лет.
Таким образом, в двенадцатилетнем цикле стратегического планирования содержатся шестилетние циклы целеполагания и программирования, внутри которых установлены трехлетние «скользящие» циклы бюджетного проектирования, планирования и реализации мер государственной политики.
При этом каждый цикл предваряется и завершается переходными периодами, в рамках которых в идеальной ситуации осуществляется разработка документов соответствующего уровня на очередной период, корректировка документов вышестоящего уровня, а также формирование отчетности по итогам реализации завершаемых документов.
Общая схема «цикла стратегического планирования» для иерархически выстроенной системы документов стратегического планирования показана на рис. 2.
Следует учитывать, что текущая ситуация весьма далека от представленной схемы в силу того, что действующая совокупность
Рис. 2. Цикл стратегического планирования Российской Федерации (федеральный уровень) №172-ФЗ для иерархически выстроенной системы документов стратегического планирования
Стратегия национальной безопасности РФ
Стратегия социально-экономического развития РФ
Стратегия про-_странственного развития РФ
Послание Президента РФ
1_ ▼ 1
я
Комплек-сный план реализации СНБРФ
□
Комплек-сный план реализации ССЭРРФ
7-й год 8-й год 9-й год 10-й год 11-й год 12-й год
УСЛОВНЫЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ
разработка Наименование документа документа стратегического планирования
I
корректировка документа стратегического планирования по решению Правительства РФ*
корректировка документа стратегического планирования (порядок определяется ' правительством РФ)*
* для Стратегии национальной безопасности РФ решение о корректировке и порядок определяется Президентом РФ)
документов стратегического планирования сформирована в реальных условиях, задолго до принятия Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
В этой связи полагаем целесообразным считать текущую ситуацию переходным периодом и ориентироваться на новый «цикл стратегического планирования», начало которого связано с принятием в ближайшем будущем базовых, системообразующих документов стратегического планирования.
Таким образом, общий анализ роли, места и целевого назначения документов, разрабатываемых в рамках прогнозирования, целеполагания, программирования и планирования, достаточно отчетливо указывает на наличие определенных научно-методологических проблем, решение которых необходимо для практического внедрения принципов стратегического планирования в систему государственного управления.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 26 (часть I), ст. 3378.
2. Афиногенов Д.А., Воронин В.В. Методологические вопросы развития системы документов стратегического планирования в Российской Федерации // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций, 2013, № 6, стр. 21-28.
3. Афиногенов Д.А., Воронин В.В. «Роль документов стратегического планирования: правовые аспекты» // Государственная власть и местное самоуправление, 2014, № 2, стр. 13-17.
Bibliographycal list
1. Federal law «Strategic planning in the Russian Federation», dated 28.06.2014 N 172-FZ // Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii, 2014, № 6 (part I), art. 3378.
2. Afinogenov Dm.A., Voronin V.V. Methodological problems in development of strategic planning documents system in the Russian Federation. // Problemy bezopasnosti i chrezvychainykh situatsii, 2013, № , p. 21-28.
3. Afinogenov Dm. A., Voronin V.V. The role of strategic planning documents in national security ensuring: legal aspects // Gosu-darstvennaya vlast i mestnoe samoupravlenie, 2014, № , p. 13-17.
