В.И. Шарое
Шарое Виктор Иванович — доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры математики, информатики и информационных технологий Нижегородской академии МВД России
Структура информационного права
Юридическая конструкция — сложное понятие, распространяющее свое значение как на построение отдельной правовой нормы, так и на целую правовую отрасль. Причем, на наш взгляд, отрасль права как юридическая конструкция — это формальная определенность этой правовой отрасли, ее структурное построение, элементы, из которых она состоит и т. д. Содержание же конкретных правовых предписаний, казалось бы, должно выходить за рамки понятия юридической конструкции. Иначе говоря, юридическая конструкция правовой отрасли будет той схемой (формой), на которую уже нужно наложить конкретные правовые регуляторы, определяющие существование реальных объектов, по поводу которых возникают отношения субъектов.
Между содержанием и формой существуют сложные диалектические отношения. Так и здесь, юридическая конструкция правовой отрасли, ее форма, будет оказывать существенное влияние на содержание этой отрасли, ровно как и содержание правовых регуляторов будет определять их структурное построение, не говоря уже о форме выражения конкретных правовых норм. Наглядным примером указанного тезиса выступает анализ структуры активно формирующейся в настоящее время правовой отрасли — информационного права.
Предпосылкой создания отрасли права является актуальность регулируемых ей общественных отношений, наличие специфического предмета и источников в виде действующего законодательства. Понятно, что далеко не все вопросы, относящиеся к вопросам создания, распространения и использования информации, в настоящее время отрегулированы на законодательном уровне, поэтому развитие законодательства в информационной сфере выступает еще одной задачей настоящего времени. По сути, нет и единого взгляда на сущность регулируемых правовыми нормами данной отрасли общественных отношений и, как следствие, на структуру информационного права. Для этого достаточно посмотреть работы ведущих специалистов в этой области: И.Л. Бачило, В.А. Копылова, К.С. Скоромникова, М.М. Рассолова1. Объединяет их только деление данной отрасли на общую и особенную части, а в остальном каждый из ученых по своему видит составляющие ее элементы.
Лишь четкое представление об объекте и предмете правового регулирования, выделение его отдельных составляющих должно являться основой разработки регламентирующих общественные отношения в информационной сфере отдельных правовых норм и законов. «Научно обоснованная постановка и правильное проведение систематизации информационного законодательства требуют разработки общетеоретических проблем информационного права. Вместе с тем, указанное обстоятельство осложнено общей неразвитостью теории этой отрасли права»2, — пишет А.А. Тедеев.
Проблему составляет не только отсутствие четкого представления о структуре и содержании этой правовой отрасли, но и следствие этого — не определено место информационного права в системе отечественного законодательства. Информационные правоотношения пересекается со многими правоотношениями иных отраслей права, то есть информационное право представляет собой комплексную отрасль как по методу, так и по предмету правового регулирования. Причем это настолько очевидно, что в предложенном экспертным советом ВАК паспорте новой научной специальности
12.00.13 — «Информационное право» предмет научных исследований, проводимых в рамках данной специальности, предлагается состоящим из направлений правового регулирования информационных отношений в информационной сфере общественно-производственной деятельности. Эти направления определяются типами соответствующих информационных правоотношений в инфосфере и подразделяются по значимости и информационной природе на:
— чисто информационные правоотношения — предметные или отраслевые (основные), которые регулируются исключительно нормами информационного права;
1 См.: Бачило И.Л. Информационное право: Учебник / И.Л. Бачило, В.Н. Лопатин, М.А. Федотов; Под ред. Б.Н. То-порнина. — СПб., 2001; Копылов В.А. Информационное право: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2002; Рассолов М.М. Информационное право: Учебное пособие. — М., 1999; Скоромников К.С. Компьютерное право Российской Федерации. — М., 2000.
2 См.: Тедеев А.А. Проблемы и условия правового регулирования интернет-отношений // Информационное право. — 2008. — № 4.
— смешанные или межотраслевые (дополнительные) — «смешанные» информационные правоотношения, которые регулируются комплексом норм информационного и других отраслей права;
— смежные (факультативные) — «частично» информационные правоотношения, которые регулируются нормами других отраслей права и могут входить в информационное право только в части, касающейся непосредственно информационно-правового режима1.
Но сложность и неразрешенность проблемы еще не исключает формирования подходов к ее разрешению, пусть даже и наиболее общих. Первый подход к структуре информационных правоотношений и предмета информационного права демонстрирует Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2. В статье 1 говорится о сфере действия данного Закона, которая распространяется на три группы общественных отношений, возникающих при:
— осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации (то есть вокруг собственно информации);
— применении информационных технологий;
— обеспечении защиты информации.
Вполне логичная и законченная система пригодна для определения сферы действия закона, но далеко не достаточна для передачи сути и содержания информационного права в целом.
Весьма интересный подход продемонстрировали А.Н. Прокопенко и А.А. Кривоухов в учебном пособии по правовым средствам защиты информации. Они поставили во главу угла оборот (обращение) информации, тем самым выделили в информационном праве четыре раздела: основные понятия и определения, основы оборота информации, обращение открытой общедоступной информации, обращение информации ограниченного доступа3. И если содержание последних двух разделов соответствует их названию и материал сгруппирован относительно хорошо, то во втором разделе, отнесенном к Общей части, ни о какой структуре говорить не приходится — там и право на доступ к информации, и документированная информация, и некая гражданская модель оборота информации и т. д. Таким образом, подобная систематизация не совсем удачна, поскольку, опять же, не до конца отражает весь объем информационных правоотношений.
В корне иной подход приведен в паспорте научной специальности «Информационное право». Как было процитировано чуть выше, вначале выделяются три группы информационных правоотношений по степени «вхождения» в структуру информационного права: чисто информационные, смешанные и смежные. В каждой из этих групп выделяются отдельные виды правоотношений. Предметные информационные правоотношения порождают четыре подотрасли:
— подотрасль «Право информационной безопасности», содержащая институт информационных прав и свобод, институт тайны, институт охраны права на частную информационную деятельность и др.;
— подотрасль «Медиаправо», или «Право массовой информации», в состав которой входят институт свободы массовой информации, институт прав телерадиовещателей и др.;
— подотрасль «Компьютерное право», включая институты электронного документооборота, электронной подписи, программно- математического обеспечения и др.);
— подотрасль «Интернет-право», представляющая собой институты телекоммуникаций, связи, доменных имен и др.
Смешанные информационные правоотношения: в области интеллектуальной собственности (включая промышленную собственность), собственности на информационные ресурсы, компьютерной преступности, правовой информатизации и др. Смежные информационные правоотношения возникают в области использования информационных средств и ресурсов в области культуры, библиотечного дела, архивов и др.4
Многие из приведенных положений требуют доработки и пересмотра. В частности, идеологически неверно загонять принципиальные положения о доступе к информации в подотрасль информационной безопасности. Право на доступ к информации — фундаментальное, незыблемое право личности — является одним из основных институтов информационного права. Оно означает в первую очередь право на свободный поиск и получение любых необходимых сведений, то есть информационные права и свободы гражданина. Право информационной безопасности — это, прежде всего, право на защиту частной жизни гражданина, правовое регулирование государственной, коммерческой и других видов тайн. На наш взгляд, это совершенно разные институты — обеспечение доступа к информа-
1 См.: Власенко Н.А. Специальность 12.00.13 — «Информационное право» в новой номенклатуре научных специальностей по праву // Информационное право. — 2011. — № 2.
2 Российская газета. — 2006. — 29 июля.
3 См.: Прокопенко А.Н. Правовая защита информации / А.Н. Прокопенко, А.А. Кривоухов. — Белгород, 2005. — С. 52, 92—94.
4 См.: Власенко Н.А. Специальность 12.00.13 — «Информационное право» в новой номенклатуре научных специальностей по праву // Информационное право. — 2011. — № 2.
ции и ее защита, то есть вместо одной следует рассматривать две подотрасли: «Право доступа к информации» и «Право информационной безопасности».
Также вызывает сомнение недооценка роли формирования и использования информационных ресурсов в области библиотечного и архивного дела. И библиотеки, и архивы — неотъемлемая часть того, что получает наименование информационной сферы. Вокруг книг, журналов, документов, то есть информации определенного «документального» вида, возникают правоотношения этих двух видов деятельности. Поэтому данные правоотношения не являться смежными, а такие же предметные, в своей основе принадлежащие данной отрасли права. Можно сделать и другие замечания, но, однако, несмотря на дискуссионность многих положений данной позиции, предлагаемый подход явно более продуктивен, чем тот, который содержится в законодательстве, поскольку он в большей степени детализирует всю совокупность имеющихся правоотношений в информационной сфере, позволяет сформировать многоуровневую систему по принципу «отрасль — подотрасль права — правовой институт».
В настоящее время в системе информационного права выделяют общую и особенную части. В общую часть включают институты, содержащие общие положения и принципы информационного права, методы и формы правового регулирования в информационной сфере. К особенной части относятся институты, имеющие узкоцелевое назначение в силу специфики общественных отношений, регулируемых правовыми нормами этого института. Мы уже указывали ранее, что такое деление информационного права на две части воспринимается сегодня многими учеными, работающими в данной области. Вместе с тем, содержание этих частей видится учеными несколько по- разному.
Во-первых, не вызывает сомнения наличие в общей части науковедческого раздела, который будет включать роль, место и значение информационного права в правовой системе общества, историю развития данной отрасли права. Понятно, что данный раздел должен также содержать ключевые понятия предмета, метода, системы и принципов информационного права, анализ его источников.
Во-вторых, как содержащие общие положения информационного права, на которые опираются остальные институты особенной части, следует включить в общую часть такие институты, как право на доступ к информации, распространение и представление информации, документирование информации, правовое обеспечение информационной безопасности, юридическая ответственность за правонарушения в информационной сфере.
Вряд ли целесообразно расширять общую часть информационного права. Так, например, предлагается включить в ее состав раздел, называемый «Модель гражданского оборота информации»1. Опираясь на существовавший до принятия 4 части Гражданского кодекса РФ тезис статьи 128 о том, что информация является объектом гражданских прав, авторы пытаются искусственно сконструировать институт информационного права. По сути, это стремление смоделировать процесс коммерческого обращения информации, многие положения которого пересекается с правом интеллектуальной собственности. Может представлять интерес попытка описать правомочия субъектов информационных правоотношений, таких как создатель, обладатель и потребитель информации, а также особый субъект, введенный авторами — информатор. Нам представляется, что эти положения должны иметь место, но не в виде специального раздела, а в ином месте общей части. Пока же целесообразно ввести институт, описывающий правомочия субъектов информационного права, ограничившись вслед за Законом об информации, информационных технологиях и защите информации, распространением и представлением информации, ожидая в дальнейшем интенсивное развитие этого института, тесно опирающегося на институт права доступа к информации. Уже сейчас этот институт существенно дополнен принятием Федерального закона от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»2 и Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»3. Последний Закон приводит шесть способов доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, каждый из которых можно развить и сформулировать в виде правомочий субъектов информационных правоотношений.
Учитывая вышеизложенное, система информационного права может выглядеть следующим образом:
Общая часть
Науковедческий раздел: роль, место и значение информационного права, история развития данной отрасли права, предмет, метод, система и принципы информационного права, источники информационного права.
Основные институты информационного права: право на доступ к информации, распространение и представление информации, документирование информации, правовое обеспечение информационной безопасности, юридическая ответственность за правонарушения в информационной сфере.
1 См.: Прокопенко А.Н. Правовая защита информации / А.Н. Прокопенко, А.А. Кривоухов. — Белгород, 2005. — С. 52, 92—94.
2 Российская газета. — 2008. — 26 декабря.
3 Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 7. — Ст. 776.
Особенная часть
Правовое регулирование отдельных видов информации: отношений в области государственной, коммерческой и служебной тайн, правовая защита персональных данных.
Правовое регулирование отдельных областей информационной сферы: правовое регулирование в области массовой информации, библиотечного и архивного дела, дактилоскопическая и геномная регистрация.
Правовое регулирование в сфере применения информационных технологий и функционирования отдельных информационных систем: общие принципы регулирования информационных систем и технологий, Государственная автоматизированная система «Выборы» и так далее, в том числе правовое регулирование Интернета.
Система информационного права на сегодня охватывает широкий круг достаточно разнообразных объектов информационной сферы, и далеко не все проблемы охвачены законодательством, что требует совершенствования и развития действующих информационно-правовых институтов.
Институт права — это такая совокупность норм и механизмов их реализации, которая обеспечивает достаточную полноту и согласованность регулирования наиболее устойчивых и функционально однородных отношений в системе права. Категория «институт» реализуется как всеобщая — для всей системы права, как межотраслевая — для смежных и связанных отраслей и как отраслевая. В системе информационного права действуют все уровни правовых институтов. Такие институты, как субъект права, норма права, ответственность, правоотношение, — общие для всех отраслей права — реализуются в рассматриваемой отрасли.
Наиболее развитыми институтами информационного права в теоретическом и нормативном отношении являются: институты права на информацию, массовой информации, государственной тайны и информации ограниченного доступа в целом.
К межотраслевым институтам можно отнести институты собственности и интеллектуальной собственности, так как корни их лежат в системе гражданского права, но обеспечиваются они и нормами публичного права, а также применяются в системе отношений, регулируемых информационным законодательством.
Проблематика правового института требует более углубленного исследования, чем это делалось до сих пор. А в области информационной деятельности и информационных отношений этот вопрос требует особого внимания, ибо точность определения института существенным образом влияет не только на процесс нормотворчества, но и на содержание научных исследований и практику правоприменения.
Рассматривая проблему институтов и разделов информационного права, нельзя не коснуться вопроса так называемого интернет-права (встречаются и другие названия, порой более оригинальные, — цифровое право (М.Ю. Радченко, В.П. Горбунов), право Интернета (А.А. Тедеев), сетевое право (Л.В. Голоскоков)). Позиция о наличии этого специфического права завоевывает все больше сторонников, переходя в официальную. Так, как указывалось выше, в паспорте новой научной специальности
12.00.13 — «Информационное право» в части предметных информационных правоотношений (предметных, то есть информационных, которые регулируются нормами исключительно информационного права) в инфосфере выделяются четыре в области, одна из которых — средства телематики (включая глобальные телематические (информационно-компьютерные телекоммуникационные) сети типа сетей Интернет, Релком, Ситек, БеЬаЬ, Яетаг1 и др.) и соответствующей многоаспектной электронноцифровой информации — подотрасль «интернет-право»1.
Известна и другая, по всей видимости, не менее распространенная на сегодня точка зрения, отвергающая существование специального интернет-права. И.Л. Бачило пишет, что интернет-право должно рассматривается в общем плане как часть информационного законодательства, норм морали, этики, с помощью которых регулируется Интернет, содержащий многочисленные базы и банки данных2.
В.А. Копылов, анализируя право и Интернет, не придает ему признаки ни субъекта, ни объекта права. Он сравнивает Интернет с обычной материальной (реальной) средой, то есть с нашей реальной жизнью. «Мы совершаем в Интернете такие же действия и вступаем при этом в такие же отношения. Следовательно, можно утверждать, что Интернет — такая же среда нашего обитания (или почти такая же), но только виртуальная»3, — аргументирует свою позицию В.А. Копылов.
По нашему мнению, Интернет выступает как технология работы с информацией, а никакие технологии не могут подрывать устои общества, традиционные правовые институты. Поэтому положения действующего законодательства в полной мере относятся и к ограничению на размещение в Сети запрещенных законом материалов или информации, раскрывающей тайну личной жизни, и к неукоснительному соблюдению прав авторов публикуемых на сайтах произведений, и др.
1 См.: Власенко Н.А. Специальность 12.00.13 — «Информационное право» в новой номенклатуре научных специальностей по праву // Информационное право. — 2011. — № 2.
2 См.: Бачило И.Л. Информационное право. Роль и место в системе права Российской Федерации // Государство и право. — 2001. — № 2. — С. 5—14.
3 См.: Копылов В.А. Информационное право. — М., 2002. — С. 51.
Конечно, определенное влияние оказывают и должны оказывать традиции Сети, родившиеся на основе полной свободы получения и распространения информации. Ссылаясь на исторические традиции, указывается, что на Интернет большое влияние оказывают корпоративные или даже этические отношения, разумеется, с соответствующей спецификой. По мере развития Интернета стихийно выработанные, часто нигде не зафиксированные правила «сетевого этикета» (netiquette) становились стандартом поведения и для новых пользователей Сети. Принимается и получает распространение Кодекс профессиональной деятельности в сети Интернет, который, по мнению самих разработчиков, будет способствовать формированию цивилизованного рынка информационных, коммуникационных и интернет-технологий в Российской Федерации, Предполагается, что он «закроет» существующие пробелы в законодательстве, создающие сложности в правоприменительной деятельности и работе судов при разрешении спорных ситуаций1.
Но все же не имеет принципиальной разницы нарушение авторских прав при издании «бумажной» книги или размещении ее же в Сети. Технологии лишь делают процедуру более короткой, простой и дешевой. В этом отношении новые информационные технологии не отличаются от иных достижений технического прогресса, только масштабы в случае Интернета, пожалуй, более значительны. Но, повторим, это лишь технология информационного обмена, хотя и специфически организованная и за счет этого порождающая специфические способы реализации прав и обязанностей пользователей Сети2.
В области Интернета уже и так действуют многочисленные регламенты и стандарты технического характера. К Сети применимы нормы, которые относятся к обычным, корпоративным или даже этическим отношениям, разумеется, с соответствующей спецификой.
Вместе с тем, рассматривая информационные отношения, проявляющихся в реальной и в виртуальной информационных средах, В.А. Копылов констатирует их определенные отличия, связанные с тем, что в виртуальной среде меняются физические свойства информации и, как следствие, появляются новые юридические особенности и свойства информации как объекта правоотношений3. Но эта специфика не настолько широка, чтобы говорить об особом интернет-праве.
Однако нет оснований утверждать, что Интернет не приносит ничего нового в механизм правового регулирования — такая позиция также присутствует в литературе. Как указывается, «...отношения, возникающие в связи с функционированием Интернета как сети компьютеров, относятся больше к сфере технических стандартов и практически не носят правового характера»4. Новым, специфическим объектом является содержание Сети, то есть циркулирующая в ней информация. Специфика этого объекта очевидна и заключается в особых свойствах информации и ее компьютерной формы представления, что позволяет согласиться с все более чаще звучащем мнением о необходимости принятия специального законодательства в сфере высоких технологий5. А.А. Тедеев также констатирует наличие в Интернете особых отношений, которых нет в обычном праве6.
Поэтому, несмотря на обилие иных точек зрения, следует говорить не о каком-либо интернет-праве, а о правовом регулировании Интернета, самостоятельном, но все же институте, входящем в состав информационного права. И.М. Рассолов, много пишущий о интернет-праве и предлагающий рассматривать его как самостоятельное направление юридической науки, прежде всего в структуре международного частного и публичного права и формирующегося информационного права, приходит к заключению, что в настоящее время интернет-право представляет собой новое самостоятельное направление прежде всего информационного права. Это показывает и данное им понятие предмета интернет-права, которым выступают нормы, правовые и иные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в области использования Интернета и всемирного виртуального пространства7.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что формирующееся сегодня информационное право вполне может считаться самостоятельной частью российской правой системы. Как новая отрасль, она оправданно имеет ряд больных мест, вызванных неопределенностью ее структуры, разной степенью проработанности отдельных подразделов и институтов. Тем не менее, система информационного права уже просматривается достаточно четко, выделяя актуальные проблемы отечественного законодательства.
1 См.: Танимов О.В. Перспективы правового регулирования отношений в сети Интернет / О.В. Танимов, Я.В. Ку-дашкин // Информационное право. — 2011. — № 2.
2 Шаров В.И. Некоторые проблемы правового регулирования в сфере безопасности компьютерной информации // Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодательные приоритеты, практика обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2004. — № 4. — С. 136.
3 См.: Копылов В.А. Информационное право. — М., 2002. — С. 53.
4 Андреев Б.В. Расследование преступлений в сфере компьютерной информации / Б.В. Андреев, П.Н. Пак, В.П. Хорст. — М., 2001. — С. 25.
5 См.: Телешина Н.Н. К вопросу о совершенствовании государственного контроля виртуального пространства // Информационное право. — 2012. — № 1.
6 См.: Тедеев А.А. Проблемы и условия правового регулирования интернет-отношений // Информационное право. — 2008. — № 4.
7 См.: Рассолов И.М. Право и Интернет. Теоретические проблемы. — М., 2003. — С. 34.