CC BY
43Лексин В.Н.
д.э.н., профессор, гл.н.с. Института системного анализа ФИЦ «Информатика и управление» РАН
Порфирьев Б.Н.
д.э.н., профессор, академик РАН, зам. директора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН
СТРАТЕГИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ И ЕЕ АРКТИЧЕСКИЙ ВЕКТОР1
Ключевые слова: стратегия, пространственное развитие, доктрины, основные направления. концепции, программы, Арктическая зона России.
Разработка, общественное обсуждение и реализация стратегии пространственного развития России начались и будут проходить в период неоднозначного отношения к самой возможности квалифицированного и неформального решения этой сложнейшей задачи. Причины длительного откладывания таких решений известны, и наиболее часто называемой из них является тотальная нестабильность и международной обстановки, и внешнеэкономических факторов (в первую очередь, мировых цен на углеводородные энергоносители), и условий функционирования экономики, социальной сферы и многих населенных пунктов страны при общей неопределенности перспектив российской государственности и ее федеративных оснований. Тем не менее, необходимость в более или менее отчетливых представлениях о будущем становится все более актуальной, и это определяется интересами не только корпоративного бизнеса и потенциальных инвесторов, но и каждого гражданина России, даже в условиях нестабильности выстраивающего планы своего индивидуального, семейного и хозяйственного бытия. Осознание этого побудило преодолеть насаждаемое в 90-х годах мнение о противопоказанности чего бы то ни было, ориентированного на планирование, и на федеральном (а затем и на субфедеральном) уровне были приняты такие имеющие некоторое сходство с планами документы как «доктрины», «основные направления» «концепции», «программы», «стратегии» и т.п. Особое место среди них занимают установленные Конституцией РФ (ст. 84) ежегодные «Послания Президента РФ Федеральному собранию РФ», формулирующие приоритеты внешней и внутренней политики страны, и так называемые «Бюджетные послания Президента РФ Федеральному собранию». Сформировался немалый массив указанных документов, принятых разными федеральными и региональными органами, и 28 июня 2014 г. федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - 172-ФЗ) включил некоторые из них в общегосударственные перечни «документов стратегического планирования» и «стратегического прогнозирования».
Немногочисленными, но политически весомыми документами стратегической направленности являются «доктрины», утверждение которых входит в число конституционных полномочий Президента РФ2. Первая из них появилась 2 ноября 1993 г., когда был подписан неопубликованный в СМИ указ «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации». Текст новой «Военной доктрины Российской Федерации», содержащий перечень внешних и внутренних угроз и принципов их отражения, был утвержден 21 апреля 2001 г., новая редакция - 4. февраля 2010 г., а очередная редакция - 26 декабря 2014 г. Указами Президента РФ были приняты «Доктрина развития российской науки» (13 июня 1996 г.), «Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г.» (27 июля 2001 г., новая редакция - 26 июля 2015 г.), «Климатическая доктрина Российской Федерации» (17 декабря 2009 г.), «Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации» (30 января 2010 г.) и «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» (9 сентября 2000 г. , новая редакция - 5 декабря 2016 г.). Принимаемые в России «доктрины» определяют не столько планы или программы действий по важнейшим направлениям функционирования страны, сколько политику этих действий. В связи с этим существуют прецеденты конкретизации «доктрин», например, в 2010 г. Правительством РФ была утверждена «Стратегия развития морской деятельности в Российской Федерации до 2030 г.», развивающая положения только что принятой «Морской доктрины Российской Федерации», а в 2011 г. Правительством РФ был принят «Комплексный план реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 г.». Отметим, что все «доктрины» вне зависимости от их названий и предмета в той или иной степени определяют долгосрочную политику пространственного развития.
1 Доклад подготовлен по результатам исследования, выполняемого при финансовой поддержке гранта Российского Научного Фонда (проект 14-38-00009) «Программно-целевое управление комплексным развитием Арктической зоны РФ».
2 Это полномочие де-юре относится только к военной доктрине (ст.83 Конституции РФ), но оно де-факто было распространено и на большинство других принятых доктрин. Были прецеденты принятия доктрин актами Правительства РФ: «Национальная доктрина образования Российской Федерации» (4 октября 2000 г.) и «Экологическая доктрина Российской Федерации» (31 августа 2002 г) и одна - Минздравом России: «Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации» (28 декабря 1999 г.).
Самыми распространенными документами стратегического характера, непосредственно затрагивающими проблематику пространственного развития, являются «программы», утверждаемые (одобряемые) и Президентом РФ, и Правительством РФ, и федеральными органами представительной и исполнительной власти, и соответствующими структурами регионального и даже муниципального масштаба. За последние 25 лет только на федеральном уровне было принято несколько сотен «программ». «Программы» - документы стратегического характера, наиболее близкие к формату планов (конкретные задания, их исполнители, сроки исполнения, финансирование) и в последние 15 лет принимаемые (утверждаемые, одобряемые) только органами исполнительной власти1. На федеральном и региональном уровнях все эти программы, по определению, являются государственными, хотя они могут называться «федеральными целевыми программами», просто «федеральными программами», собственно «государственными программами» и «специальными программами» (из них самые известные - «Программы социально-экономического развития Российской Федерации» на среднесрочную перспективу).
Отметим, что в законе 172-ФЗ разработка государственных программ жестко связана с задачами «достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации». Предполагается, что эти приоритеты и цели предварительно определены в стратегии социально-экономического развития, в отраслевых документах стратегического планирования, в стратегии пространственного развития и в основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 28 172-ФЗ). Немаловажно и то обстоятельство, что для государственных программ установлен утверждаемый только Правительством РФ их унифицированный Перечень2, в соответствии с которым ответственными исполнителями должны быть разработаны 43 такие программы. При этом, согласно закону 172-ФЗ, в состав государственных программ Российской Федерации могут включаться подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти Российской Федерации. Завершение в 2010 г. формирования нормативной правовой и методической базы по разработке и реализации государственных программ позволило федеральным органам исполнительной власти приступить к их непосредственной разработке. В 2011 г. были утверждены две государственных программы: «Доступная среда» и «Информационное общество», а в 2012-2013 гг. были разработаны и утверждены еще 37 государственных программ. Согласно требованиям Бюджетного кодекса РФ в 2014 г. 39 государственных программ были актуализированы и приведены в соответствие с утвержденными параметрами федерального бюджета на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг. В том же 2014 г. была утверждена государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ на период до 2020 года», первым годом реализации которой был определен 2015 год. Актуализация государственных программ и приведение их в соответствие с утвержденными параметрами федерального бюджета на 2015 г. и плановый период 2016-2017 гг. не осуществлялась ввиду приостановления до 1 января 2016 г. действия соответствующей нормы Бюджетного кодекса РФ.
Уже к середине 2015 г. Правительством РФ были утверждены 39 государственных программ, сгруппированных по пяти направлениям: (1) новое качество жизни (качественное развитие отраслей, ориентированных на человека, включающее развитие здравоохранения, образования, поддержка семьи и улучшение качества жизни социально незащищенных групп населения, развитие пенсионной системы и другие); (2) инновационное развитие и модернизация экономики (вопросы развития отраслей промышленности, науки, внешнеэкономической деятельности), (3) сбалансированное региональное развитие (региональная политика и развитие макрорегионов, межбюджетные отношения), (4) обеспечение национальной безопасности (обороноспособность, госбезопасность) и (5) эффективное государство (управление федеральным имуществом, управление госфинансами, развитие финансовых и страховых рынков, внешнеполитическая деятельность, юстиция). На реализацию государственных программ в федеральном бюджете 2016 г. было заложено более 50% всех его расходов, а по отдельным регионам страны доля программных расходов превышает 70% и имеет тенденцию последовательного роста.
Своеобразным «стратегическим фундаментом» большинства программ являются «основные направления» и «концепции». «Основные направления» принимаются в течение всего периода существования Российской Федерации органами государственной власти федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; по нашим подсчетам за первые 20 лет только на федеральном уровне было принято около 20 таких документов, утвержденных (одобренных) актами Правительства РФ, около 60 - различными федеральными министерствами и ведомствами и более 10 - палатами Федерального собрания РФ. Так 3 июня 1993 г. было принято Постановление Верховного Совета РФ № 5090-1 «Об основных направлениях государственной молодежной политики в РФ», 11 июля 2001 г. Постановлением Правительства РФ №526 были одобрены «Основные направления реформирования электроэнергетики РФ», а в октябре 2016 г. Минфином РФ был опубликован проект «Основных направлений налоговой политики на 2017-2019 гг.). Примером такого акта на субфедеральном уровне может служить Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 27 июня 2014 года № 229-п «Об утверждении основных направлений антикоррупционной деятельности в государственных учреждениях и государственных унитарных предприятиях Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, а также хозяйственных обществах, товариществах, фондах, автономных некоммерческих организациях, единственным учредителем (участником) которых является Ханты-Мансийский автономный округ -
1 Класс «президентских» программ был установлен специальным указом Президента РФ 1 июля 1994 г., в соответствии с ним было принято и реализовано 16 программ, последние из которых были 16 ноября 2001 г. утверждены указом Президента РФ «О президентских программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001-2002 гг.», а сам исходный указ о
статусе президентских программ был отменен 20 августа 2004 г. указом Президента РФ.
2
Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р. (ред. от 02.11.2015) «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации».
Югра». Каждый из таких актов представлял своего рода стратегию конкретного вида общественно значимой деятельности.
«Концепции» (политики, реформ и т.п.) общегосударственного значения, как правило, принимаются первыми лицами государства и государственными (федеральными и региональными) органами исполнительной власти. Так, 1 апреля 1996 г. указом Президента РФ была принята «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», 1 мая 1996 г постановлением Правительства РФ - «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», 7 марта 2000 г. постановлением Правительства РФ - «Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера», 25 октября 2005 г. распоряжением Правительства РФ была одобрена «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.». Значительный общественный резонанс вызвали: «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (утверждена распоряжением Правительства РФ 17 ноября 2008 г., новая редакция - 8 августа 2009 г.), «Концепция содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации» (распоряжение Правительства РФ 30 июля 2009 г.), «Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утверждена указом Президента РФ 20 ноября 2013 г.), «Концепция внешней политики Российской Федерации» (утверждена указом Президента РФ 30 ноября 2016 г.) и ряд других. Большинство положений «концепций» непосредственно входят или интерпретируются при обосновании и разработке государственных программ.
По нашей оценке во многих «концепциях» ранее, чем в других выше названных официальных документах, формулировались стратегические направления пространственного развития страны и, в их числе, «арктический вектор». Так, в разделе VII уже упоминавшейся «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» после подразделов «Основные принципы государственной политики регионального развития» и «Инновационная и социальная ориентация регионального развития» обрисованы перспективы «Центров регионального развития» и среди них - направления «активизации освоения российского сектора Арктики». К сожалению, здесь «освоение» Арктики понималось как более интенсивное использование ее природных ресурсов (нефтегазовых и морских биологических) и «повышение конкурентоспособности Северного морского пути», обеспечение национальной безопасности в Арктическом регионе так же соотносится с «расширением использования ресурсного потенциала Арктики», а социальные аспекты «освоения» были обозначены как задача снижения «показателей стойкой утраты трудоспособности и преждевременной смертности населения, проживающего в Арктическом регионе».
Собственно понятие «стратегия пространственного развития» было узаконено лишь в законе 172-ФЗ, где в п. 26 статьи 3 «Основные понятия, используемые в законе» сказано: «стратегия пространственного развития Российской Федерации - документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития... и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации», а в статье 20 «Стратегия пространственного развития Российской Федерации» указано, что она «разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития Российской Федерации в целях реализации основных положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и стратегии национальной безопасности Российской Федерации, определяет приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению и решению». Тем самым предполагается, что разработке этой Стратегии должно предшествовать принятие вышеуказанных «основ», «основных положений» и «стратегии». Существенно то обстоятельство, что закон 172-ФЗ одновременно обязывает принимать «стратегии социально-экономического развития» субъектов РФ и муниципальных образований. Сама же «Стратегия пространственного развития Российской Федерации» в соответствии с этим законом должна утверждаться Правительством РФ.
Концептуальным, информационным и содержательным подспорьем разработки «Стратегии пространственного развития Российской Федерации», в принципе, могли бы стать практически все ранее принятые государственные документы, идентифицированные как «стратегии». Ведь до настоящего времени на федеральном уровне Президентом РФ, Правительством РФ (индивидуально и совместно), а в ряде случаев и отдельными федеральными органами было принято более сорока таких документов, и многие из них претендовали на определение перспектив функционирования как страны в целом, так и ее регионов. Таковы, например, утвержденные указами Президента РФ (Указ Президента РФ от № 608), «Государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации» (утверждены соответственно 29 апреля 1996 г. и 4 февраля 1994 г.), утвержденная 13 октября 1995 г. постановлением Правительства РФ «Энергетическая стратегия России», утвержденная распоряжением Правительства РФ 7 июня 2002 г. «Стратегия экономического развития Сибири», утвержденные приказами Минтранса России 12 мая 2005 г. «Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года» и 31 июля 2006 г. «Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года». Как уже отмечалось, эти и другие названные «стратегиями» документы имеют самое непосредственное отношение к формированию стратегии пространственного развития России, но их консолидация связана с большими методологическими трудностями; то же относится и к таким документам, как утвержденные указами Президента РФ 13 мая 2009 г. «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и 1 декабря 2016 г. «Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации».
Декларативный характер закона 172-ФЗ (особенно в части разработки стратегий пространственного развития) определил необходимость конкретизации его положений, и одним из шагов в этом направлении стало принятие в соответствии с п. 5 статьи 20, п. 5 статьи 40 и со статьей 42 этого закона Постановления Правительства РФ от 20 августа 2015 г. «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Россий-
ской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации»1. Перед разработчиками этой стратегии были поставлены задачи, для решения которых в современной России нет ни опыта, ни информационных и институциональных ресурсов. Отметим лишь, что главным ответственным за разработку Стратегии пространственного развития, а так же мониторинг и контроль ее реализации определено Министерство экономического развития, не располагающее собственными научно-аналитическими организациями такого профиля при том, что требования к содержанию Стратегии чрезвычайно масштабны и серьезны.
Действительно, Стратегия пространственного развития должна была определить (т.е. обосновать!) и р«приоритеты, цели и задачи комплексного регионального развития Российской Федерации, направленного на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации и снятие инфраструктурных ограничений в социально-экономическом развитии территорий, включающим предложения о совершенствовании системы расселения и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации... применительно ко всей территории Российской Федерации с детализацией ее положений по субъектам Российской Федерации на период, на который разрабатывается стратегия социально-экономического развития Российской Федерации». Все это должно было основываться на анализе «особенностей и проблем пространственного развития Российской Федерации, содержащего оценку факторов, условий и рисков пространственного развития Российской Федерации, в том числе существующей системы расселения на территории Российской Федерации, природно-ресурсного и производственного потенциалов, транспортного и энергетического каркасов, пространственных аспектов межрегионального, приграничного и международного сотрудничества, а также иные оценки, связанные с пространственными аспектами экономического и социального развития Российской Федерации»,
Предусматривалось наличие обоснованных приоритетов «совершенствования системы расселения» и механизмов «стимулирования расселения в соответствии с приоритетными направлениями совершенствования системы расселения», доказательных знаний о «перспективных конкурентных преимуществах и экономической специализации субъектов Российской Федерации в межрегиональном разделении труда в соответствии с их типологической принадлежностью, учитывающих принципы обеспечения согласованности приоритетов отраслевого и регионального развития» и, наконец, опять же обоснованных «прогнозов (оценок) потребности субъектов Российской Федерации в трудовых ресурсах. и в размещении и развитии федеральной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры с учетом перспективной экономической специализации соответствующих территорий». Должны были быть разработаны «механизмы достижения установленных приоритетов и целей пространственного развития Российской Федерации, в том числе определение необходимости корректировки действующих (разработки новых) схем территориального планирования Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий с целью удовлетворения потребностей субъектов Российской Федерации в размещении и развитии федеральной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры». Все это сделать было бы крайне полезно, но, повторим, неформальное выполнение таких требований в обозримом будущем представляется маловероятным, и кроме уже указанных причин этого следует иметь ввиду и такую фундаментальную, как отсутствие сколько-нибудь обоснованных средне- и долгосрочных планов деятельности ведущего актора региональной политики -крупного, среднего и малого бизнеса.
Одним из оснований для определения приоритетов пространственного развития страны стал принятый 16 января 2017 г. (п. 6.ст. 20 172-ФЗ2) Указ Президента РФ «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». В нем традиционно предлагаются определения основных понятий, перечисляются «факторы и условия регионального развития»3, формулируются принципы государственной политики регионального развития, цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной политики регионального развития, а также то, что «должно стать» результатами этой реализации (например, повышение уровня удовлетворенности населения деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»). Это так же - документ требований к разработчикам Стратегий, - требований исключительно трудно выполнимых.
Проблемы разработки и реализации Стратегии пространственного развития и, особенно, несоответствие общегосударственной значимости конкретных проектов такого развития и их управленческих практик их реализации наглядно демонстрирует «арктический вектор» российской внутренней и внешней политики. Новейшие планы многоцелевого развития Арктической зоны, зафиксированные в соответствующих директивных документах4 - амбициозный и, в то же время, насущно необходимый для России стратегический мегапроект, который по своей значимости может
1 Это же постановление признало утратившим силу постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 370 "О разработке и согласовании Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации и Основных положений Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации».
«По поручению Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации разрабатывает основы государственной политики регионального развития Российской Федерации, являющиеся основой для определения приоритетов регионального развития Российской Федерации. Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации утверждаются Президентом Российской Федерации».
3 Среди них - «недостаточная инфраструктурная обеспеченность ряда регионов и городов, низкий уровень их экономического взаимодействия, высокая степень износа транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры» (!)
4 Речь идет о рассматриваемых далее «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», утвержденной Президентом РФ 8 февраля 2013 г. и о государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ 21 апреля 2014 г.
быть сравним с историческими «атомным» или «космическим» проектами. Нами было предложено использовать для характеристики государственной политики развития российской Арктики понятие «переосвоение», поскольку речь идет не о пионерном освоении («с чистого листа») - ведь в значительной степени Арктика уже освоена - а о качественно новом его этапе. Это предполагает переосмысление концепции и условий функционирования ранее созданного хозяйственного потенциала и условий жизнедеятельности населения уникального макрорегиона, обогащение политики их развития новыми стратегическими решениями и их результатами (новыми объектами).
Все, что было создано в советское время (поиски, а затем и промышленная добыча ценнейших полезных ископаемых, освоение и оснащение всей необходимой инфраструктурой Северного морского пути, создание сети постоянных населенных пунктов, портов и аэродромов, использование специально созданной системы гарантированного жизнеобеспечения арктических территорий и стимулирования работников и т.п.), функционировало в составе единого народно-хозяйственного комплекса СССР, каждая территория которого была связана с другими планово организованными хозяйственными и ресурсными связями. Можно без преувеличения утверждать, что в то время Арктика «работала» на весь СССР, а он - на Арктику. Созданное в советской Арктике было закономерным результатом политики социалистического размещения и развития производительных сил, в которой доминировала государственная собственность, отсутствовали свободное ценообразование и конкуренция. Поэтому неудивительно, что произошедший в 1990-х слом государственного строя, политических, экономических и социальных оснований функционирования прежней социально-экономической системы страны, сказался, в первую очередь, на такой ее рыночно уязвимой подсистеме как Арктический регион. С началом реформ государство декларировало свой максимальный уход из экономики, сокращение государственной собственности, доминирование частного собственника и перехода к конкурентным рыночным отношениям при открытости рынка, а также ненужность (в связи с окончанием «холодной войны») сохранения советского оборонного потенциала. Всё это противоречило самому факту продолжения существования советского арктического наследия.
По хорошо известным обстоятельствам в 1990-х годах арктические территории России оказались на периферии государственных интересов, и лишь недавно сама жизнь поставила на повестку дня проблему Арктики как важнейшего геополитического и геоэкономического макрорегиона России.
Поворот к арктической проблематике со стороны государства наметился ещё в «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденных Президентом РФ 18 сентября 2008 г. Положения этого документа были переосмыслены и значительно расширены в 20132014 годах. В это время были опубликованы «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», утвержденная Президентом РФ 8 февраля 2013 г., государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная Постановлением Правительства РФ 21 апреля 2014 г. Кроме того 2 мая 2014 г., был подписан Указ Президента РФ «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации». Предложенные законом 172-ФЗ и другими ранее рассмотренными нормативными актами представления о сути и содержании стратегического планирования территориального развития словно бы «прошли мимо» планов развития Арктической зоны России. Прежде всего отметим, что государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» состоит из набора отдельных и мало связанных между собой проектов ранее принятых федеральных и государственных программ, а также проектов федеральной адресной инвестиционной программы.
Многие аспекты реализации государственных намерений в части переосвоения российской Арктики подробно изложены в нашей монографии1 и многих статьях2, что позволяет лишь кратко сформулировать несколько основных положений, имеющих непосредственное отношение к теме этого доклада.
(1) Программа комплексного развития Арктической зоны РФ является принципиально новым предметом управления развитием макрорегиона в отсутствии положительного опыта решения таких задач. Поэтому одним из решающих условий достижения целей Программы должно стать создание организационных форм и методов управления, адекватных этим целям и задачам.
1 Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Государственное управление развитием Арктической зоны Российской Федерации. Монография. - М.: Научный консультант, 2016. - 194 с.
2 Ивантер В.В., Лексин В.Н., Порфирьев Б.Н. Арктический мега-проект в системе государственных интересов и государственного управления // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. - М., 2014. - № 6. - С. 40-63 и серия публикаций В.Н. Лексина и Б.Н. Порфирьева: Переосвоение российской Арктики: вопросы методологии и организации // Российский экономический журнал. - М., 2015. - № 2. - С. 84-104; Методологические основы системной диагностики сложившейся ситуации и проблем в Арктической зоне России // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. - М., 2015. -№ 2. - С. 47-59; Переосвоение российской Арктики как предмет системного исследования и государственного программно-целевого управления: вопросы методологии // Экономика региона. 2015. - № 4. - С. 8-23; Новое обустройство Арктики вызов и социально-экономический ресурс будущего России // Проблемы теории и практики управления. - М., 2015. - № 6. - С. 54-60; Научный и институциональный потенциал комплексного развития российской Арктики в средне- и долгосрочной перспективе // Вопросы прогнозирования. - М., 2015. - № 6. - С. 58-66; Проблемы и перспективы использования проектного подхода в управлении развитием российской Арктики // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2015. - Т. 6, № 4. - С. 10-18; Особенности оценки результативности и эффективности программ развития макрорегионов // Проблемы теории и практики управления. - М., 2016. -№ 4. - С. 28-36; Evaluation of the Effectiveness of Government Programs of Socioeconomic Development of Regions of Russia // Studies on Russian Economic Development. 2016. - Vol. 27, N 4. - P. 418-428; Организация статистических исследований и системного мониторинга развития макрорегионов // Регион: экономика и социология. 2016. - № 3. - С. 3-27.
(2) Необходимо осознание того, что Арктическая зона России является территорией доминирующих государственных интересов, которые должны учитываться всеми хозяйствующими субъектами, действующими на этой территории. Это положение должно найти отражение во всех программных и проектных документах, регламентирующих функционирование Арктической зоны.
(3) Утвержденные Президентом и Правительством РФ основополагающие документы о развитии российской Арктики принимались в отличной от настоящего времени международной и внутриэкономической обстановке, содержат ряд дискуссионных положений и недостаточно отвечают новейшим требованиям к стратегиям и программам. Это обусловливает необходимость принципиального обновления вышеуказанных документов.
(4) В обновленных основополагающих документах, прежде всего, в Государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года»», должны быть детально определены конкретные меры по взаимоувязанному решению задач развития Арктики в особых, присущих только Арктической зоне РФ, условиях, в том числе, необходимости переосвоения этой территории страны в условиях активизации геополитических интересов иностранных государств к доминированию в Арктике и обусловленным этим обстоятельством императивом восстановления российского военного присутствия в указанном регионе. Должны быть определены конкретные и, главное, реалистичные меры по достижению целей упомянутой государственной программы на территориях аборигенного населения и особо охраняемых природных территориях. В программе должен присутствовать блок конкретных мер, учитывающих наличие аномально высоких рисков всех видов деятельности в Арктической зоне РФ и мер по управлению этими рисками.
(5) Возможности совершенствования организации и повышения эффективности управления развитием Арктической зоны РФ имеются. Для их использования необходимо принятие ряда государственных решений о трансформации высшего органа государственного управления, занимающегося исключительно арктической проблематикой, о включении в структуру этого органа специализированных подразделений информационно-аналитического обеспечения, государственной статистики, государственного мониторинга и государственной экспертизы принимаемых решений с использованием уже имеющегося потенциала таких служб. Должна быть осуществлена системная оценка нормативных актов федерального, субфедерального и муниципального уровня, действующих на территории Арктической зоны РФ, и разработан новый федеральный закон о стимулировании развития Арктической зоны России, дополняющий и устраняющий лакуны действующего законодательства. В 2017-2019 гг. актуальность решения проблемы управления комплексным развитием Арктической зоны РФ не только сохраняется, но и возрастает.
Во-первых, требует концептуального осмысления сама постановка задачи управления развитием Арктической зоны РФ в условиях разделения предмета такого управления между несколькими жестко локализованными в пространстве «опорными зонами», как территориями реализации ряда конкретных проектов. Эти положения, разработанные Минэкономразвития России, ныне вошли в проект федерального закона "О развитии Арктической зоны РФ" (где эта зона названа территорией «особого государственного управления»). Внесенный в Государственную Думу законопроект вызвал негативную реакцию в арктических регионах России, в том числе и по причине фактического устранение органов государственной власти субъектов РФ от участия в реализации программы комплексного развития Арктики.
Во-вторых, кардинально изменились возможности реализации проектов, входящих в программу «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года». Выступая в апреле 2015 г. на первом заседании Государственной комиссии по развитию Арктики, заместитель Председателя Правительства РФ Д.А Рогозин заявлял, что проблемы устойчивого развития Арктики решаются «фрагментарно и бессистемно» и что финансирование «арктических» программ на ближайшие пять лет должно составить 222 млрд. руб., из них 160 млрд. руб. - за счет бюджета. Программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» была единственной государственной программой, не имевшей самостоятельного финансирования: она включала ориентированные на развитие Арктики проекты и задания других программ. Необходимость исправления этого положения была очевидна, однако, в проекте федерального бюджета на 2017-2019 гг. в связи с финансовыми трудностями государства было сокращено бюджетное финансирование всех программ в среднем на 10%, программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» в приложениях 15 и 19 вообще не поименована, а проекты других программ, как-то связанные с арктической проблематикой, переформатированы по содержанию (исключено целевое арктическое назначение) и сокращены очень значительно. Так, в указанных приложениях к законопроекту о федеральном бюджете на 2017-2019 гг. фактически нет упоминания Арктики, а, например, в составе государственной программы «Развитие транспортной системы РФ» есть проекты «государственной поддержки авиапредприятий, расположенных в районах Крайнего Севера, и приравненных к ним местностей» и «субсидии аэропортам, расположенным в районах Крайнего Севера, и приравненных к ним местностей», в составе программы «Коренные малочисленные народы Российской Федерации» есть «основное мероприятие» «повышение качества жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». При этом бюджетное финансирование государственной программы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока», частично покрывающей Арктическую зону РФ (Чукотский автономный округ), в 2017 г. по сравнению с текущим годом предлагается сократить более чем на 40%, бюджетное финансирование программы «Развития судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013-2030 гг.» сокращено на 30% и т.д.
Таково в самом кратком изложении соотношение требований к стратегиям пространственного развития страны и государственно-управленческой практики реализации этих требований.
