CC BY
42
ЭКО. 2021. № 4
150 КОМАРОВ В.М., АКИМОВА В.В., ВОЛОШИНСКАЯ А.А.
DOI: 10.30680/Era0131-7652-2021-4-150-171
Стратегии городского развития в России и мире: сравнительный анализ1
В.М. КОМАРОВ, кандидат экономических наук. E-mail: komarov-vm@ranepa.ru ORCID: 0000-0003-4503-7811
Директор Центра стратегий регионального развития Института прикладных экономических исследований РАНХиГС В.В. АКИМОВА, кандидат географических наук. E-mail: varvaraakimova1576@gmail.com ORCID: 0000-0003-0071-1307
Центр стратегий регионального развития Института прикладных экономических исследований РАНХиГС, МГУ имени М. В. Ломоносова А.А. ВОЛОШИНСКАЯ. E-mail: voloshinskaya-aa@ranepa.ru ORCID: 0000-0002-1991-413
Центр стратегий регионального развития Института прикладных экономических исследований РАНХиГС, Москва
Аннотация. Статья посвящена сравнению отечественных и зарубежных стратегий долгосрочного развития городов при помощи оригинальной авторской методологии. В основе последней, помимо сравнения с идеальным «авторским шаблоном», лежит оценка соответствия современной парадигме стратегического планирования и ценностям постиндустриального общества. Оценка проводилась по двум типам критериев: базовым (наличие минимально необходимых блоков) и прогрессивным (соответствие идеям устойчивого развития, ценностям постиндустриальной эпохи). Было выявлено, что стратегии социально-экономического развития российских и зарубежных городов существенно отличаются. Наибольшее расхождение российских стратегических документов и современных мировых практик было зафиксировано по таким направлениям, как экология, пространственное планирование и транспортное развитие, уникальность целей, а также ясность и простота изложения. В содержательном плане российские стратегические документы существенно отличаются от зарубежных в отношении интеграции и переориентации на цели устойчивого развития, создания комфортной городской среды, проектирования современной транспортной системы, встраивания города в мировую и национальную экономику и т.п.
Ключевые слова: стратегии социально-экономического развития; стратегическое планирование; сравнительный анализ; городские стратегии; муниципалитеты; города; устойчивое развитие; методики
Введение
Эффективность использования имеющегося ресурсного, человеческого, инновационного и др. потенциала напрямую зависит
1 Статья подготовлена в рамках выполнения научно-исследовательской работы государственного задания РАНХиГС.
от системы стратегического планирования и управления [Бух-вальд, 2016; Лексин, 2017]. Именно поэтому Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» обязал не только органы государственной власти всех уровней, но и все муниципальные образования разработать собственные стратегии долгосрочного социально-экономического развития. К настоящему времени практически все муниципалитеты страны разработали и утвердили свои стратегические документы. При этом вопрос об оценке качества и полезности разработанных стратегий остается дискуссионным.
Особенности процессов разработки приводят к тому, что стратегии часто носят декларативный характер, ретранслируя «призывы» документов более высокого уровня, которым они должны соответствовать, чтобы получить согласование региональных властей. Эти документы часто сложны для восприятия, написаны ведомственным языком, поскольку основной их «потребитель» - вышестоящие контролирующие министерства и ведомства, а не общество. Кроме того, стратегии после официального утверждения довольно быстро «угасают» и уходят из публичной повестки [Комаров, 2020а].
В этой связи возникают два принципиальных вопроса: первый - о повышении качества документов с точки зрения учета потребностей бенефициаров (граждан), а второй - о продлении востребованности стратегий, исключении ситуаций их «угасания» в течение нескольких лет.
На наш взгляд, ответ на эти вопросы во многом зависит от правильно подобранного инструментария оценки стратегических документов, позволяющего увидеть их слабые и сильные стороны.
Проведенный анализ различных методик оценки качества стратегий долгосрочного развития показал, что большинство из них используют качественный анализ на базе субъективно выбранных критериев, по которым оцениваются те или иные элементы стратегий. При этом наборы этих критериев существенно различаются в зависимости от целей анализа. Среди методик оценки встречаются два противоположных подхода.
Первый заключается в формальном анализе: по критериям оцениваются формальные стороны документов (наличие требуемых разделов, упоминание терминов и т.д.) без глубокого погружения в содержание [Ильина и др., 2015]. Вместе с тем,
даже если с формальной точки зрения стратегия обладает всеми необходимыми атрибутами, это еще не означает, что документ выполнен качественно и полезен для общества [Комаров, 2020а].
Другая крайность - оценка «качества» стратегии путем ее сравнения с образом некоторой «идеальной», «эталонной» стратегии, предложенным авторами методики. Однако при этом авторы методик руководствуются разными экономическими и управленческими концепциями и априори следуют различным ценностным установкам в отношении «хорошей» или «плохой» стратегии.
Означает ли это, что объективная и ценностно нейтральная оценка качества стратегий невозможна? По всей видимости, так и есть. Однако мы можем стремиться к более объективному взгляду, обеспечив, например, учет лучших мировых практик или сущностных проблем, свойственных системе стратегического планирования в России.
Разработка методики для оценки качества стратегий
На сегодняшний день в научной литературе представлен широкий ряд подходов, которые могут применяться для анализа стратегий социально-экономического развития муниципальных образований. Поскольку речь идет о качественной оценке, большинство исследователей исходят из собственных методологических подходов.
При этом приближенной к эталону часто признается та стратегия, которая разработана по «идеальной», с точки зрения ее авторов, методике или учитывает важные по их мнению содержательные параметры [Жихаревич, Прибышин, 2014; Климанов и др., 2017; Климанов и др., 2016; Жихаревич, Прибышин, 2019].
В частности, методика ИЭОПП [Селиверстов, Мельникова, 2011; Селиверстов, 2013] включает анализ законодательного статуса и структуры стратегий, поэлементный анализ, проверку непротиворечивости сводного прогноза, выполненного на основе региональных стратегий, и интегрального макроэкономического прогноза и др.
В работе Б. С. Жихаревича с соавторами [Жихаревич и др., 2017] предложена методика для разработки стратегий малых городов. Авторы при оценке делают акцент на процессе разработки («идеальная» стратегия, по их мнению, это та, которая
разработана «по правильной методике»), поэтому важнейшими критериями для оценки послужили характеристики процесса разработки (привлечение общественности и обсуждение, и пр.) и наличие в документе обязательных элементов, описывающих этот процесс (SWOT-анализ, сценарии, и др.).
Помимо подходов, где оценивается элемент творчества, существуют строгие формальные, даже механистические подходы, в основу которых заложено соответствие стратегий требованиям 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ»2 [Ильина и др., 2015].
Сама субъективность имеющихся подходов к оценке качества стратегий возвращает к дискуссии о соотношении нормативного и позитивного в экономической науке и практике [Полтерович, 2017] и невозможности свободы от ценностей и субъективизма. Один из выходов из данной ситуации - открытая декларация ценностей в самом начале анализа [Блауг, 2004. С. 202].
В этой связи для проведения анализа нами были разработаны две группы критериев. Первая из них измеряет традиционный набор элементов, которые должны быть в каждой стратегии, вторая - ценностные установки и меры, которые являются условно «прогрессивными», т.е. соответствуют лучшим мировым практикам (мы исходим из того, что стратегии, которые разработаны для городов-лидеров мировых рейтингов качества жизни, при прочих равных условиях могут содержать лучшие мировые практики и образцы отраслевых политик, на которые можно ориентироваться).
По нашему мнению, блок прогрессивных критериев призван во многом отразить то, насколько стратегии соответствуют изменившейся ценностной парадигме - решают задачи экономического или устойчивого развития. Согласно исследованию Р. Инглхарта и К. Вельцеля [Инглхарт, Вельцель, 2011], за последние десятилетия в развитых странах произошли межпоколен-ческие сдвиги в системе ценностей: от преимущественно материалистических к постматериалистическим (постиндустриальным).
Это означает переход от акцента на экономической и физической защищенности, выживании и материальной обеспеченности
2 Фонд «Институт экономики города». Рекомендации по совершенствованию методического обеспечения стратегического планирования муниципальных образований, структуры и содержания документов стратегического планирования муниципальных образований [Эл. ресурс]. URL: http://www.urbaneconomics.ru/sites/ default/files/rekomendacii_po_strategiyam_12.18.pdf (дата обращения: 27.09.2020).
к возрастающему значению самовыражения, качества жизни и субъективному ощущению благополучия. Соответственно, ориентация в стратегиях городского развития на создание комфортной городской среды, экологию, качественный досуг, новый формат труда в большей степени отвечает интересам бенефициаров стратегий - жителей городов.
Выводы исследования фактически свидетельствуют о том, что в развитых странах общество (прежде всего новые поколения так называемых «зумеров») находится на уровне удовлетворения потребностей четвертой («престижные») и пятой («духовные») групп согласно «пирамиде Маслоу» [Maslow, 1943]. Они хотят, чтобы их мнение учитывалось при решении общегородских вопросов, предпочитают интересную работу высокооплачиваемой, высоко ценят качественную городскую среду, для создания экогорода готовы пересесть с автомобилей на велосипеды, выбирают здоровый образ жизни, сознательно отказываются от сверхпотребления.
В целом, критерии, по которым проводился анализ качества стратегий, включали:
а) пять базовых критериев, характеризующих основные параметры стратегии (миссия, цели и приоритеты, индикаторы, логичность и т.д.);
б) пять прогрессивных критериев, использование которых позволяет судить об учете лучших мировых практик и новейших теоретических подходов (транзитно-ориентированное развитие, устойчивый город, человеко-размерный подход и т.п.) при разработке стратегий, а также соответствие принципам зеленой экономики и устойчивого развития;
в) дополнительный критерий уникальности (творчества), оценивающий неучтенные, но принципиально важные параметры (творческий подход, уникальность стратегии, созданные новые идеологические смыслы, период угасания).
Дополнительный одиннадцатый критерий был добавлен к десяти основным для учета неформальной компоненты, которая осталась за рамками оценки. Он учитывает наличие уникальных, нестандартных элементов, отсутствующих в большинстве других рассмотренных в данном исследовании стратегических документов и отражает идею поиска уникальной ниши города в национальном и глобальном масштабе - некой «сверхидеи», которая бы существенно продлила период «угасания» стратегии,
сделав ее востребованной на многие десятилетия, в том числе за счет формирования и реализации так называемых флагманских проектов с комплексной эффективностью.
Каждый из 11 критериев включает три критерия второго уровня: таким образом, всего стратегический документ оценивается по 33 критериям второго уровня, сгруппированных в 11 разделов. Стратегический документ по каждому из критериев второго уровня может получить оценки от 0 (тот или иной признак или элемент полностью отсутствует) до 5 (признак или элемент подробно описан и тщательно проработан). Для формирования интегральной оценки по базовым и прогрессивным критериям бралась средняя арифметическая, исходя из предположения, что вес каждого из критериев второго уровня одинаков.
В приложении представлены расширенные характеристики каждого из оцениваемых 33 критериев.
Интегральная сравнительная оценка стратегий социально-экономического развития городов
Для поэлементного анализа были отобраны стратегии долгосрочного развития 16 городов мира (по убыванию численности населения): Лондон3, Нью-Йорк4, Барселона5, Сидней6, Сингапур7, Мельбурн8, Берлин9, Вена10, Стокгольм11, Ванкувер12,
3 Greater London Authority (2018a). The Mayor's Economic Development Strategy for London; Greater London Authority (2018b). Mayor's Transport Strategy. March 2018; Greater London Authority (2016). The London Plan. The Spatial Development Strategy for London consolidated with alterations since 2011, March 2016.
4 Mayor of the City of New York (2015). 0neNYC2050. Building a strong and fair city.
5 Ajuntament de Barcelona (2014). Urban Mobility Plan of Barcelona 2013-2018.
6 City of Sydney (2017). Sustainable Sydney 2030: Community strategic plan.
7 Ministry of the Environment and Water Resources, Ministry of National Development (2015). Our Home. Our Environment. Our Future. Sustainable Singapore Blueprint.
8 State of Victoria (2002). Melbourne 2030: Planning for sustainable growth; The State of Victoria Department of Environment, Land, Water and Planning (2017). Plan Melbourne 2017-2050.
9 Senate Department for Urban Development and the Environment (2015). The Berlin Strategy, Urban Development Concept Berlin 2030; Senate Department for Urban Development and the Environment of the State of Berlin (2014). Urban Transportation Development Plan 2025. Sustainable Mobility.
10 Vienna City Administration (2014). STEP 2025. Urban Development Plan Vienna; Vienna City Administration (2015). STEP 2025. Thematic concept. Urban mobility plan Vienna. Together on the move.
11 City Planning Administration (2018). Stockholm City Plan.
12 City of Vancouver (2012). Transportation 2040: Moving forward.
Бостон13, Хельсинки14, Канберра15, Бристоль16, Веллингтон17 и Цюрих18. При этом учитывались как навигационные (верх-неуровневые) стратегии устойчивого развития в целом, так и отдельные ключевые стратегии второго уровня, которые дополняют основные стратегии - например, стратегии устойчивого транспорта или пространственного развития.
Данные города были выбраны с учетом получения репрезентативной выборки с точки зрения качества жизни, численности населения и географического положения. Так, 15 из 16 выбранных городов входят в топ-50 лучших в рейтинге качества жизни19. В число отобранных вошли как крупные города-миллионники (Лондон, Нью-Йорк и др.), так и сравнительно небольшие компактные города (Бристоль, Веллингтон, Канберра, Цюрих), что позволило провести сравнение с российскими городами разного размера.
В России для поэлементного анализа нами были выбраны стратегии следующих городов (в порядке убывания численности населения): город федерального значения - Санкт-Петербург и следующие муниципальные образования - Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Челябинск, Самара, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Воронеж, Волгоград, Краснодар, Саратов, Тольятти, Барнаул, Иркутск, Ярославль, Владивосток, Томск, Симферополь, Керчь, Гатчина Ялта20. Список основан на городах из перечня перспективных крупных центров экономического роста Российской Федерации
13 Boston Transportation Department (2017). Go Boston 2030: Vision and Action Plan. March 2017.
14 City of Helsinki Administration (2017). The Most Functional City in the World: Helsinki City Strategy 2017-2021.
15 City Renewal Authority (2018а). Sustainability Strategy; City Renewal Authority (2018b). Strategic Plan.
16 Bristol City Council (2019). Bristol One City, One City Plan. A Plan for Bristol to 2050.
17 Wellington City Council (2015). Wellington Urban Growth Plan. Urban Development and Transport Strategy.
18 Zurich City Council (2015). Strategies Zurich 2035.
19 Vienna tops Mercer's 21st Quality of living ranking. Mercer. March 13, 2019. (UTL: https://www.mercer.com/newsroom/2019-quality-of-living-survey.html) (дата обращения: 25.09.2020).
20 Стратегии социально-экономического развития данных городов представлены на официальном сайте Государственной автоматизированной информационной системы «Управление» (URL: https://gasu.gov.ru/).
и субъектов РФ21. Для полноты картины в перечень включены промышленные и научно-образовательные центры (Томск, Саратов, Барнаул), туристические и историко-культурные (Ялта, Керчь, Ярославль, Гатчина) и логистические (Симферополь) центры.
Сравнение российских и зарубежных стратегий по базовым и прогрессивным критериям приведено в таблице 1. Для каждой группы анализируемых городов были взяты усредненные значения по всей выборке.
Таблица 1. Базовые и прогрессивные критерии: результаты оценки
Критерий Город мира Город России Разница
Базовые критерии
1. Понятность и конкретность стратегии 4,4 1,4 - 3,0
2. Диагностика ситуации, альтернативные сценарии развития 1,6 3,5 2,4
3. Миссия и приоритеты 4,1 3,6 - 0,5
4. Качество целевых индикаторов. Отражение потребностей бенефициаров 2,4 1,0 - 1,4
5. Реализация стратегии 2,6 2,35 - 0,25
Прогрессивные критерии
6. Взаимная увязка с Целями устойчивого развития ООН и концепцией устойчивого (зеленого) города 4,5 2,0 - 2,5
7. Пространство 3,65 2,4 - 1,25
8. Урбанистика, комфортность городской среды 3,9 1,0 - 2,9
9. Устойчивая мобильность (устойчивый транспорт) 4,25 0,75 - 3,5
10. Наука и технологии 3,5 4,0 0,5
Дополнительный критерий
11. Уникальность и оригинальность (флагманские проекты, «сверхидеи») 3,75 3,9 0,15
Источник: анализ авторов.
Примечание. Минимальная оценка - 0 (выбранный признак или элемент в стратегическом документе полностью отсутствует); максимальная оценка - 5 (элемент подробно описан и тщательно проработан). В таблице указана разница баллов между городами России и городами мира (усредненные значения для всей выборки).
Базовые критерии. Одним из самых существенных отличий российских стратегий от зарубежных в рамках сравнения по базовым критериям является понятность и логичность
21 Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 N207^ (ред. от 31.08.2019). Об утверждении Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 года. Приложение № 3 к Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 года. Перечень перспективных центров экономического роста.
(разница в баллах равна -3,0). Типичный российский стратегический документ напоминает сложно воспринимаемый аналитический отчет, в то время как зарубежный - качественно оформленную презентацию основных идей с ярко выраженным эмоциональным воздействием на аудиторию. Зарубежная стратегия имеет качественное оформление, фотографии и рисунки, схемы, инфографику, что значительно облегчает ее восприятие (см. например: Стратегия развития Нью-Йорка до 2050 года, Транспортная стратегия Лондона и др.).
В среднем аналитический блок стратегии российского города представлен значительно более подробно (разница в баллах +2,4). Приведено подробное описание ресурсов территории, анализ отдельных отраслей и описание доступной статистики, тогда как за рубежом принято ограничиваться основными трендами и содержательными выводами. Вместе с тем глубокий содержательный анализ текущей ситуации редко встречается как в российских, так и зарубежных стратегиях, как и анализ эффективности предыдущих стратегий (исключение - Стратегия социально-экономического развития Воронежа до 2030 года, раздел I22).
Во многих российских стратегиях присутствуют сценарии развития. Однако содержательные альтернативные (конкурирующие друг с другом) варианты будущего встречаются довольно редко (например, в стратегиях социально-экономического развития Ялты (раздел 1.5)23 и Керчи (раздел 2.3)24). В большинстве же случаев происходит рассмотрение одного и того же сценария в трех вариантах в зависимости от финансовых ресурсов, другими словами, противопоставляются сценарные условия, реализация которых зависит не от выбранного пути развития и управленческого воздействия властей, а от внешних конъюнктурных факторов и федерального финансирования.
22 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития городского округа город Воронеж на период до 2035 года/ Воронежская городская Дума. Решение от 19.12.2018 № 1032-1У.
23 Стратегия социально-экономического развития муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым до 2030 года. Решение Ялтинского городского совета № 1 от 03.12.2018.
24 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым до 2030 года. Керченский городской совет Республики Крым. Решение № 1638-1/19 от 28.06.2019.
Раздел про видение (миссию) - один из самых сильных блоков, как в российских, так и в зарубежных стратегиях (разница в баллах: - 0,5). В зарубежных документах это видение четко разделяется на отдельные смысловые блоки (экономика, экология, комфортный город, инновации, социальная справедливость, цифровой город и т.п.), каждому из которых соответствует стратегия более низкого уровня. Поэтому типичная зарубежная верхнеуров-невая стратегия часто выполняет роль навигатора по стратегиям второго уровня. В то время как в России в стратегию сразу включают все необходимые проекты и меры, что и обусловливает ее значительный объем и сложность для восприятия бенефициарами.
Стоит особо отметить разделы зарубежных стратегических документов, посвященные разработке стратегии и формулировке ее миссии: во многих случаях они содержат подробное описание процесса, ссылки на многочисленные массовые социологические опросы и общественные слушания.
В российских стратегиях довольно редко присутствуют индикаторы, напрямую отражающие степень удовлетворенности населения. Большинство целевых показателей оценивают преимущественно экономические параметры (промышленное производство, рост реальных располагаемых доходов и др.), которые во многом зависят от региональных или федеральных властей и конъюнктурных факторов. При этом многие вопросы, волнующие население (качество городской среды, экология, общественный транспорт и др.), остаются за скобками и не измеряются. За рубежом гораздо чаще фигурируют комплексные индикаторы прогресса, измеряющие социальный, экономический и экологический эффект (например, индикатор подлинного прогресса), поскольку многие города приняли Ольборгские обязательства25 в сфере устойчивого развития. Отсюда и столь серьезная разница в баллах (-1,4).
Механизм реализации присутствует практически во всех стратегиях развития городов (разница баллов минимальна: - 0,25). При этом в зарубежных стратегиях принято подробно описывать организационный механизм и учет интересов бенефициаров, включая отражение участия граждан в контроле за ходом реализации стратегии. Часто дано описание механизмов корректировки
25 Aalborg Commitments. Обязательства, которые были добровольно приняты городами-участниками первой Европейской конференции по устойчивому развитию городов в г. Ольборге, Дания (1994).
стратегий в целях учета изменившихся потребностей бенефициаров (используется методологический подход «теории изменений»). В то же время в ряде российских стратегий можно встретить подробное описание финансового блока - оценки необходимых ресурсов для реализации стратегии; в западных стратегических документах финансовый блок практически не встречается.
Прогрессивные критерии. Сравнение по прогрессивным критериям выявило одно из самых существенных отличий российских стратегий от зарубежных - все, что связано с реализацией Целей устойчивого развития (-2,5 балла). В зарубежных стратегиях устойчивость развития декларируется на уровне основных ценностей. Как правило, очень подробно описан экологический блок, обычно приводятся ссылки на стратегии второго уровня (например, на стратегии устойчивой мобильности), упоминается о создании круговой безотходной экономики, переходу к возобновляемой энергетике, инновации часто связываются с поддержкой «зеленых» технологий, а развитие города подразумевает озеленение и формирование связанной сети зеленых зон. В отечественных стратегиях эти разделы все еще являются второстепенными, хотя и делаются попытки реализовать эколого-ориентированные модели развития (см. Стратегия социально-экономического развития Ялты до 2030 года, раздел 3; Стратегия социально-экономического развития Тольятти до 2030 года, раздел 2.226).
Другой отличительной особенностью зарубежных стратегий является более тщательная проработка пространственного блока (разница в баллах - 1,25). Упор может делаться на приоритетные зоны опережающего развития, часто представлены планы развития отдельных районов (Концепция городского развития Берлина до 2030 года (С. 58-69), План городского развития Вены (С. 11-17), Стратегия пространственного развития Лондона (С. 47-86)). Особо стоит отметить выявление приоритетных зон трансформаций и центров развития, и отражение и самих этих зон, и флагманских проектов на карте. Например, в Стратегии развития Нью-Йорка до 2050 года приведена схема преобразования заброшенных и нерационально используемых земель и схема инвестиций в городскую инфраструктуру. Мельбурн разработал и отразил на карте
26 Стратегия социально-экономического развития городского округа Тольятти на период до 2030 года / Решение Думы городского округа Тольятти от 25.01.2019 № 131.
шесть сценариев пространственного развития города (План развития Мельбурна до 2050 года (С. 17); в Стокгольме осуществлена привязка инвестиций к конкретным локациям и транспортным коридорам (План развития Стокгольма (С. 34-35).
В российских стратегиях блок про агломерационные эффекты и пространственное развитие, как правило, отсутствует. Только начали появляться пилотные проекты по разработке «Мастер-планов» развития городов, которые призваны дополнить существующие стратегии и генеральные планы. В ряде стратегий все же встречаются ориентиры развития отдельных районов городов (стратегия развития Уфы27), но межрегиональные проекты и связи описываются общими фразами.
Важнейшая отличительная особенность многих городских стратегий за рубежом - формирование четких принципов проектирования и развития городской среды (максимальная разница баллов: -3,5). В отдельных разделах общих стратегий или в стратегиях второго уровня могут быть представлены планы преобразования городской среды с целью создания города для пешеходов, реализации принципов транзитно-ориентированности, полицентричности, города оптимальной плотности и др. Отмечаются принципы организации новой застройки, которая должна предусматривать пониженную этажность, дворы без машин, парковки для велотранспорта, обеспеченность линиями скоростного трамвая (например: План городской мобильности Вены, Стратегий устойчивой мобильности Берлина, План устойчивого развития Сингапура). Подчеркивается создание зеленых общественных пространств (например, в Стратегии развития Нью-Йорка до 2050 года представлен проект «Парки без границ» (С. 16)).
В России подобные вопросы фактически не рассматриваются, что обусловливает формирование в крупных городах негуманистической городской среды [Комаров, 2020Ь]. Утвержденный Минстроем России Стандарт комплексного развития территорий носит рекомендательный характер и не влияет на стратегическое развитие городов. Впрочем, есть исключения. Например, в Стратегиях Тольятти и Симферополя приводятся опросы населения относительно желаемого качества городской среды, разработаны
27 Стратегия социально-экономического развития городского округа город Уфа Республики Башкортостан до 2030 года». Решение совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 19 декабря 2018 года № 35/2.
меры по недопущению точечной и многоэтажной застройки, формированию города, дружественного человеку (Стратегия социально-экономического развития Тольятти (С. 94-95); Стратегия социально-экономического развития Симферополя (С. 50).
В зарубежных стратегиях при описании градостроительного развития территорий особо выделяются вопросы устойчивой мобильности. Делается упор на развитие общественного транспорта, системы велодорожек и пешеходных зон, развитие инфраструктуры для персонального электротранспорта (электровелосипедов и электросамокатов). Так, Транспортная стратегия Лондона ставит целью снижение зависимости людей от личных автомобилей: к 2041 г. 80% всех перемещений жителей Лондона будут осуществляться пешком, на велосипеде или на общественном транспорте (С. 20). Это будет достигаться за счет создания «здоровых улиц» (Healthy Streets), где пространство распределено в пользу пешеходов. Сходная идеология заложена в Транспортной стратегии Бостона, где предложены «совершенные улицы» (Complete streets), и Плане городской мобильности Барселоны, в рамках которой созданы полностью пешеходные «супер-кварталы» (С. 10).
Важно отметить, что в зарубежных стратегиях закладываются принципы нетерпимости к ДТП (Vision Zero), предполагающие исключение ДТП в городах за счет внедрения пассивных мер безопасности (ограничение скоростного режима, островки безопасности, улицы успокоенного движения, сужение полос для движения и др.) (Транспортная стратегия Лондона (С. 64), Стратегия развития Нью-Йорка до 2050 года, раздел Vision Zero (С. 156-166)).
В России за рядом исключений (Стратегии социально-экономического развития Симферополя и Тольятти) в стратегиях предлагаются ошибочные с точки зрения лучших мировых практик подходы, связанные с расширением дорог за счет тротуаров и зеленых зон, принудительным ухудшением качества городской среды для пешеходов (подземные и надземные пешеходные переходы, шумовое загрязнение, ухудшение безопасности и др.).
Развитие инноваций, науки и технологий и в российских, и в зарубежных стратегиях описывается достаточно подробно -упор делается на «зеленые» технологии, создание инновационной экономики и т.п. Много говорится о развитии системы образования, технопарков и инновационных кластеров, цифровых технологий.
Дополнительный критерий. Как правило, города, лидирующие в мировых рейтингах качества жизни, ставят достаточно амбициозные цели: сокращение до нуля вредных выбросов, создание круговой экономики, кратное увеличение доли общественного транспорта и т.п., а также включают в повестку идеи продвижения и позиционирования города на мировой арене. Оформление стратегии также часто передает ее уникальность -применяются необычные названия разделов, а также инфографи-ка. Например, для Стратегии пространственного развития Лондона или Стратегии развития Нью-Йорка до 2050 года созданы специальные сайты, где также находятся предыдущие версии стратегий, черновые варианты и дополнительные материалы28.
Оригинальность стратегий подчеркивается их тесной связью с доминирующими теоретическими представлениями: например, с концепцией 2000-ватного общества29 в Стратегии Цюриха до 2035 года (С. 22), с концепцией «правильного экономического роста» (Good Growth)30 в Стратегии экономического развития Лондона (С. 22), с подходами компактного города и нового урбанизма (План городского развития Вены (С. 11)).
Для большинства российских городов также характерна относительная оригинальность: часто предлагаются уникальные миссии, характеризующие глобальные роли городов (например: «Тольятти - город новаторов, реализующих большие проекты») или уникальные флагманские проекты (Керчь - «Святоапостоль-ский город», «Самый древний город России», «Рыболовецкая столица» и др.).
Заключение
Результаты сравнительного анализа российских и зарубежных стратегий долгосрочного развития крупнейших городов мира свидетельствуют о том, что по базовым и дополнительному критериям
28 Сайт мэрии Лондона (URL: https://www.london.gov.uk/what-we-do/planning/ london-plan) (дата обращения: 25.09.2020). Сайт мэрии Нью-Йорка (URL: http://onenyc. cityofnewyork.us/reports-resources/) (дата обращения: 25.09.2020).
29 Экологическая политика, представленная в 1998 г. Швейцарским федеральным технологическим институтом в Цюрихе, направленная на снижение энергопотребления без снижения уровня жизни
30 Концепция «правильного экономического роста», на базе которой измеряется эффективность крупнейших городов Великобритании по 10 показателям. (URL: https://www.pwc.co.uk/industries/government-public-sector/good-growth.html) (дата обращения: 25.09.2020).
между отечественными и зарубежными стратегиями наблюдается примерный паритет. В то же время по прогрессивным критериям российские стратегии существенно отстают от зарубежных аналогов.
В значительной степени эти различия связаны с ролью стратегических документов в системе планирования. В целом российские стратегии производят впечатление ведомственных трудночитаемых документов. Они сложны для восприятия, написаны сухим академическим языком. За рубежом стратегия представляет собой адресный навигационный документ верхнего уровня, понятный непрофессионалам и задающий видение, цели и общие приоритеты развития, связывающий в единое целое стратегии второго уровня, объединенные ценностями устойчивого развития. В России во многих случаях стратегии второго уровня не разработаны или же являются исключительно ведомственными документами.
В большинстве отечественных стратегий представлены стандартные экономические индикаторы, например, рост валового регионального продукта, доходов населения или промышленного производства как ключевых показателей прогресса. Индикаторы, которые сегодня начинают быть широко представленными в зарубежных стратегиях - индекс истинного развития, индексы счастья и качества жизни и т.д. - практически не используются. В итоге в российских стратегиях формальный рост экономики нередко приводит к ухудшению экологии, формальное достижение показателей по объемам ввода жилья - к ухудшению городской среды, формированию микрорайонов-гетто, утрате историко-культурного наследия и исторического архитектурного облика, ухудшению среды для пешеходов и т.д., что прямо противоречит идеологии устойчивого развития (одни сферы развиваются за счет деградации других).
Наиболее слабый раздел российских стратегий - вопросы создания комфортной городской среды, общественного транспорта, комплексного развития территорий, архитектуры и т.д. Это повышает риски неконтролируемой хаотичной точечной застройки, вырубки зеленых зон и разрастания перенаселенных окраин, не обеспеченных ни транспортной, ни социальной инфраструктурой. Разделы, посвященные городскому развитию, часто написаны исходя из реактивной парадигмы планирова-
ния, предполагающей реакцию на существующие проблемы (проложить новую дорогу, отремонтировать здания). Общая концепция городского развития фактически отсутствует, во всяком случае, в том виде, в каком она реализована в зарубежных стратегиях. В стратегиях отсутствует система зонирования, которая регулирует возможности развития отдельных территорий и определяет, что можно строить на данном участке, какую деятельность и где можно вести31 (формально в соответствии со стратегией должны быть разработаны генеральные планы, однако на практике генеральные планы и стратегии не согласованы, поскольку разрабатываются независимо друг от друга, исходя из нормативных потребностей по обеспеченности инфраструктурой возросшей численности населения). В результате развитие российских городов носит хаотичный, точечный и фрагментарный характер: не уделяется должного внимания ни архитектурному облику, ни развитию зеленых зон, ни децентрализации, развитию общественного транспорта, созданию рабочих мест, формированию научно-технологической инфраструктуры. Во многом игнорируются принципы проектирования городской среды и решения, направленные на создание городов для пешеходов и в целом комфортной городской среды. Таким образом, в российских стратегиях, в отличие от зарубежных, очень редко встречаются приоритеты и меры по реализации современной политики по созданию комфортной, человеко-ориентированной городской среды.
Наконец, самое важное отличие заключается в формировании исходных ценностей, заложенных в стратегических документах. За рубежом стратегии исходят из принципов устойчивого развития: реализации решений и проектов, которые оказывают одновременно положительное влияние на экономику, экологию и социальную сферу. В России во многих городских стратегиях, наоборот, на первое место выходит экономика, которая может развиваться за счет угнетения других сфер, что создает существенные риски для возникновения экологических и иных конфликтов, деградации экосистем и в целом общественных благ.
31 Предполагается, что данные направления будут представлены в так называемых «Мастер-планах».
Приложение
Таблица 2. Базовые критерии: расширенные характеристики
Критерий Характеристика
1. Понятность и конкретность стратегии 1.1. Наличие презентации, буклета или краткой версии 1.2. Адресность, хорошее оформление (адресное обращение к жителям и другим бенефициарам, иллюстративные материалы и инфографика, эмоциональное воздействие на аудиторию) 1.3. Понятность (максимальная понятность, научно-популярный язык, оглавление, интуитивно понятная навигация)
2. Диагностика ситуации, альтернативные сценарии развития 2.1. Наличие содержательной диагностики (содержательная и глубокая диагностика, а не формальное описание доступной статистики, анализ тенденций и вызовов, характерных для данной конкретной территории) 2.2. Выявление факторов реализации предыдущих стратегий (анализ реализации предыдущей стратегии, в том числе причин ее невыполнения, преемственность стратегических документов) 2.3. Наличие альтернативных сценариев развития (описание альтернативных сущностных сценариев будущего, которые зависят не от внешних неуправляемых факторов или финансирования, а от концептуального выбора и усилий местных властей)
3. Миссия и приоритеты 3.1. Выявление общественных интересов, демонстрация результатов опросов 3.2. Уникальность миссии и приоритетов (отражение уникальной роли, ниши и специфики города, миссия конкретна, специфична и не подходит для других городов) 3.3. Человекоориентированность, достижение целей устойчивого развития (выраженный социально-ориентированный, гуманистический, человекоориентированный посыл; выражение ценностей устойчивого развития; город не сводится к фирме, максимизирующей собственные доходы)
4. Качество целевых индикаторов. Отражение потребностей бенефициаров 4.1. Наличие индикаторов, отражающих действия властей и привязанных к первичным и достоверным данным (индикаторы позволяют отделить конъюнктурные факторы* и вклад властей, предложены новых адекватных измерителей) 4.2. Наличие комплексных интегральных индикаторов для оценки качества жизни в целом, удовлетворенности населения 4.3. Отражение потребностей бенефициаров через индикаторы, оценка качественных изменений (критическая оценка индикаторов на предмет их адекватности для отражения реальных изменений, первичные данные, фото, фиксация параметров качества)
5. Реализация стратегии 5.1. Тест на полноту факторов (факторы и комплексы мероприятий охватывают все сферы, важные для достижения целей и целевых индикаторов, исключены ситуации, когда мероприятия фактически не влияют на достижение целей и целевых показателей) 5.2. Результат для бенефициаров (конкретная формулировка мероприятий, из которой следует конечный осязаемый общественно значимый результат) и механизмы корректировки в интересах бенефициаров (описан конкретный механизм учета общественных интересов и коррекции стратегии) 5.3. Финансовое и инструментальное обеспечение реализации (указание госпрограмм, флагманских проектов, инициатив, изменений нормативно-правовой базы, региональных проектов и др.)
* Например, в стратегиях на первый план выходят индикаторы темпов роста ВРП, промышленного производства или инвестиций, которые во многом зависят от макроэкономической конъюнктуры, в том числе, например, санкционной политики зарубежных стран. Более того, часто данные цифры берутся из макроэкономических прогнозов на федеральном уровне и экстраполируются для региона безотносительно к ресурсным (финансовым) возможностям регионов и внутренним факторам их конкурентоспособности. Источник: разработано авторами.
Таблица 3. Прогрессивные критерии и дополнительный критерий: расширенные характеристики
Критерий Характеристика
6. Взаимная увязка с Целями устойчивого развития ООН и концепцией устойчивого (зеленого) города 6.1. Фиксация эколого ориентированной модели развития и ориентации на ЦУР ООН (наличие разделов про охрану окружающей среды, акцент на проектах с комплексной, одновременно экологической, социальной и экономической эффективностью) 6.2. Построение «зелёного города» (наличие разделов про развитие альтернативной энергетики, повышение энергоэффективности, внедрение энергосберегающих технологий) 6.3. Проактивная экологическая политика (снижение генерации мусора, запрет пластика и бионеразлагаемой упаковки, рациональное потребление)
7. Пространство 7.1. Есть блок по пространственному развитию (учет агломерационных эффектов) 7.2. Ссылки на мастер-планы, стратегические ориентиры развития отдельных районов города (районирование центров города) 7.3. Даны межрегиональные проекты и связи
8. Урбанистика, комфортность городской среды 8.1. Проектирование и принципы развития городской среды (компактный город, транзитно-ориентированность, многоцентричность и др.) 8.2. Историко-культурное наследие и идентичность (сохранение и реновация исторического центра, пешеходный центр, идентичность, уникальные архитектурные формы) 8.3. Человеко-размерная застройка, гуманистическая среда и общественные пространства
9. Устойчивая мобильность (устойчивый транспорт) 9.1. Политика «здоровых», «наполненных жизнью» улиц (создание улиц, ориентированных на пешеходов и велосипедистов, наличие принципов проектирования городской среды и решений, направленных на создание города для пешеходов и комфортной городской среды) 9.2. Скоростной экологически чистый общественный транспорт 9.3. Политика Vision Zero (реализация пассивных мер безопасности для снижения ДТП, ограничение скоростного режима, создание улиц успокоенного движения и т.д.)
10. Наука и технологии 10.1. Построение цифрового (умного) города (наличие соответствующих мер). 10.2. Современная промышленность (кластерная и промышленная политика, развитие сфер деятельности с высокой добавленной стоимостью, а также различных зеленых производств). 10.3. Научно-технологическое развитие (развитие университетов и университетских кампусов, научно-технологических долин, создание научно-технологических или инновационных центров)
11. Уникальность и оригинальность (флагманские проекты, «сверхидеи») 11.1. Флагманские проекты (наличие проработанных и научно обоснованных флагманских (приоритетных) проектов с комплексной эффективностью для приоритетной реализации (флагманские проекты отражают уникальные аспекты территорий, являются межотраслевыми, должны оказывать положительное влияние на достижение большинства целей стратегии - экологических, экономических, пространственных и др.) 11.2. Оригинальность и нестандартность (наличие уникальных положений, разделов и элементов, отсутствующих в большинстве других стратегических документах; уникальная специализация, миссия, видение, новые виды деятельности, яркость стратегии) 11.3. Амбициозность и позиционирование (широкомасштабность преобразований, направленных на усиление позиций муниципального образования в масштабе региона, страны или всего мира)
Источник: разработано авторами.
Литература
Блауг М. Методология экономической науки, или как экономисты объясняют. Пер. с англ. / Науч. ред. и вступ. ст. В. С. Автономова. М.: НП «Журнал Вопросы экономики», 2004.
Бухвальд Е. М. Стратегическое планирование - институциональная основа перехода к устойчивому развитию российской экономики // Федерализм. 2016. № 1. С. 19-30.
Жихаревым Б. С., Лебедева Н.А., Русецкая О. В., Прибышин Т.К. Стратегии малых городов: территория творчества; под ред. Б. С. Жихаревича / СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2017.
Жихаревым Б. С., Прибышин Т.К. Стратегии развития городов: российская практика 2014-2019 гг. // Пространственная экономика. 2019. 15 (4). С. 184-204.
Жихаревим, Б.С., Прибышин Т.К. Апробация подходов к изучению содержания муниципальных стратегий // Регион: экономика и социология. 2014. № 2 (82). С. 216-234.
Ильина И. Н., Плисецкий Е.Е. и др. Будущее регионов России: аналитический обзор документов стратегического планирования субъектов РФ». М.: Высшая школа экономики, Институт региональных исследований и городского планирования, 2015.
Инглхарт Р., Вельцель К. Модернизация, культурные изменения и демократия. М.: Новое издательство, 2011.
Климанов В., Будаева К., Чернышова Н. Промежуточные итоги стратегического планирования в регионах России // Экономическая политика. 2017. 12 (5). С. 104-127.
Климанов В. В., Будаева К. В., Чернышова Н. А. Направления регионального стратегирования и программирования в России // Региональные исследования. 2016. № 4 (54). С. 17-30.
Комаров В. М. Как повысить востребованность долгосрочных стратегий развития муниципальных образований // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2020а. № 2. С. 7-11.
Комаров В. М. Кризис и пандемия СОУГО-19 как окно возможностей для гуманизации градостроительной политики // Мониторинг экономической ситуации в России. 2020Ь. № 8 (110). С. 17-27.
Лексин В. Н. Стратегическое целеполагание в структуре государственного управления // Проблемы теории и практики управления. 2017. № 5. С. 8-20.
Полтеровим В. М. Разработка стратегий социально-экономического развития: наука vs идеология // Журнал Новой экономической ассоциации. 2017. 35 (3). С. 198-206.
Селиверстов В. Е. Региональное стратегическое планирование: от методологии к практике; ответственный редактор академик РАН В. В. Кулешов / ФГБУ Науки Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Российской академии наук. Новосибирск. 2013.
Селиверстов В. Е., Мельникова Л. В. Анализ состояния стратегического планирования в регионах Сибирского федерального округа// Регион: Экономика и Социология. 2011. № 3. С. 3-21.
Maslow A. H. A Theory of Human Motivation// Psychological Review. 1943. № 50. Pp. 370-396.
Статья поступила 29.01.2021.
Статья принята к публикации 11.02.2021.
Для цитирования: Комаров В.М., Акимова В. В., Волошинская А. А., Стратегии городского развития в России и мире: сравнительный анализ// ЭКО. 2021. № 4. С. 150-171. DOI: 10.30680/EC00131-7652-2021-4-150-171
Summary
Komarov, V.M., Сenter for Regional Development Strategies, Institute of Applied Economic Research, The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA),
Akimova, V.V., Сenter for Regional Development Strategies, Institute of Applied Economic Research, The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Lomonosov Moscow State University,
Voloshinskaya, A.A., Сenter for Regional Development Strategies, Institute of Applied Economic Research, The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Moscow
The Urban Development Strategies in Russia and Worldwide: Comparative Analysis
Abstract. The paper is dedicated to a comparison between Russian strategies for the long-term development of cities with the best world urban practices on the basis of a methodology developed by the author for assessing the quality of strategies. This methodology differs from many approaches of qualitative assessment of strategies in that it is based on measuring the quality of a strategy by not only comparing it with an ideal template of the author but also assessing the compliance of a strategy with the modern paradigm of strategic planning and values of the post-industrial society. The assessment was carried out with two types of criteria: basic (the presence of the minimum necessary blocks) and progressive (compliance with the ideas of sustainable development, values of the post-industrial era).
It was revealed that the strategies for the socio-economic development of Russian and foreign cities differ significantly. The greatest lag of Russian strategic documents from modern world practices was recorded in such areas as the environmental block, spatial planning, and transport development, the presence of unique and ambitious goals, as well as clarity and simplicity of presentation. In other words, Russian strategic documents are significantly lagging behind in terms of integration and reorientation towards sustainable development, creating a comfortable urban environment, designing a modern transport system, embedding the city in the global and national economy, etc.
Keywords: strategies of socio-economic development; strategic planning; municipalities; comparative analysis; urban strategies; cities; sustainable development; methods
References
Blaug, M. (2004). Methodology of Economic Science, or How Economists Explain. Translated from English. B. C. Avtonomova (ed.). Moscow. Zhurnal Voprosy ekonomiki. (In Russ.).
Bukhval'd, E.M. (2016). Strategic planning as the basis for a new type of municipal reform in Russia. Federalizm. No. 1. Pp. 19-30. (In Russ.).
IFina, I.N., Plisetskiy, E.E. et al. (2015). The future of Russian regions: an analytical review of strategic planning documents of the constituent entities of the Russian Federation. Moscow. Vysshaya shkola ekonomiki, Institut regional'nykh issledovaniy i gorodskogo planirovaniya. (In Russ.).
Inglkhart, R., Vel'tsel', K. (2011). Modernization, cultural change and democracy. Moscow. Novoe izdatel'stvo. (In Russ.).
Klimanov, V., Budaeva, K., Chernyshova, N. (2017). Preliminary results of strategic planning in Russian regions. Ekonomicheskaya politika. No. 12 (5). Pp. 104-127. (In Russ.).
Klimanov, V.V., Budaeva, K.V., Chernyshova, N.A. (2016). Directions of regional strategizing and programming in Russia. Regionalnye issledovaniya. No. 4 (54). Pp. 17-30. (In Russ.).
Komarov, V.M. (2020a). How to raise the demand in long-term development strategies for municipal structures? Munitsipal'noe imushchestvo: ekonomika, pravo, upravlenie. No. 2. Pp. 7-11. (In Russ.).
Komarov, V.M. (2020b). Crisis and COVID-19 Pandemic as a Window of Opportunity for the Humanization of Urban Policy. Monitoring ekonomicheskoy situatsii v Rossii. No. 8 (110). Pp. 17-27. (In Russ.).
Leksin, V.N. (2017). Strategic goal-setting in the structure of public administration. Problemy teorii i praktiki upravleniya. International journal of management theory and practice. No. 5. Pp. 8-20. (In Russ.).
Maslow, A.H. (1943). A Theory of Human Motivation. Psychological Review. No. 50. Pp. 370-396.
Polterovich, V.M. (2017). Designing the strategies for socioeconomic development: science vs. ideology. Zhurnal Novoy ekonomicheskoy assotsiatsii. The Journal of the New Economic Association. No. 35 (3). Pp. 198-206. (In Russ.).
Seliverstov, V.E. (2013). Regional strategic planning: from methodology to practice. V. V. Kuleshov (ed.). Novosibirsk. Institut ekonomiki i organizatsii promyshlennogo proizvodstva Sibirskogo otdeleniya Rossiyskoy akademii nauk. (In Russ.).
Seliverstov, V.E., Mel'nikova, L.V. (2011). Analyzing the regional strategic planning in the Siberian federal district. Region: Ekonomika i Sotsiologiya. Region: Economics and Sociology. No. 3. Pp. 3-21. (In Russ.).
Zhikharevich, B.S., Lebedeva, N.A., Rusetskaya, O.V., Pnbyshm, T.K. (2017). Small town strategies: territory of creativity; B. S. Zhikharevich (ed.) / Saint Petersburg. International Centre for Social and Economic Research "Leontief Centre". (In Russ.).
Zhikharevich, B.S., Pribyshin, T.K. (2014). Testing of approaches to the study of the content of municipal strategies. Region: Ekonomika i Sotsiologiya Region: Economics and Sociology. No. 2 (82). Pp. 216-234. (In Russ.).
Zhikharevich, B.S., Pribyshin, T.K. (2019). Urban development strategies: Russian practice 2014-2019. Prostranstvennaya ekonomika. Spatial Economics. No. 15 (4). Pp. 184-204. (In Russ.).
For citation: Komarov, V.M., Akimova, V.V., Voloshinskaya, A.A. (2021). The Urban Development Strategies in Russia and Worldwide: Comparative Analysis. ECO. No. 4. Pp. 150-171. (In Russ.). DOI: 10.30680/EC00131-7652-2021-4-150-171
