CC BY
48
РЕГИОНАЛЬНАЯ И ОТРАСЛЕВАЯ ЭКОНОМИКА REGIONAL AND INDUSTRIAL ECONOMIES
Научная статья УДК 338.2 EDN UAQFRP
DOI 10.17150/2500-2759.2022.32(2).290-301
ФЛАГМАНСКИЕ ПРОЕКТЫ В СТРАТЕГИЯХ РАЗВИТИЯ ГОРОДСКИХ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.К. Прибышин1, Р.А. Гресь2
1 Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», г. Санкт-Петербург, Российская Федерация
2 Институт проблем региональной экономики Российской академии наук, г. Санкт-Петербург, Российская Федерация
Информация о статье
Дата поступления 19 мая 2022 г.
Дата принятия к печати 8 июня 2022 г.
Дата онлайн-размещения 23 июня 2022 г.
Ключевые слова
Городской округ; стратегия социально-экономического развития; Арктическая зона; флагманский проект; инвестиционный проект; арктическая специфика
Аннотация
В статье представлены результаты первого сравнительного исследования флагманских проектов в городах Арктической зоны Российской Федерации. Цель исследования заключается в выявлении общих черт и различий в понимании флагманских проектов, т.е. проектов, оказывающих значительное влияние на развитие территорий, и в подходах к описанию таких проектов в документах долгосрочного стратегического планирования крупнейших по численности населения городов Арктической зоны нашей страны. Подобные проекты имеют огромное значение для реализации стратегического документа, однако в большинстве случаев понятие «флагманский проект» для описания значимого проекта в арктических городах не используется — применяется иная терминология, например «инвестиционные» или «перспективные» проекты. Выявлено, что из стратегий 20 крупнейших по численности населения городов Арктики можно обнаружить развернутую информацию по таким проектам только в 11, при этом информацию по источникам финансирования — лишь в 6 стратегиях. Установлено, что одни города российской части Арктики в своих стратегиях развития пытаются направить имеющиеся ресурсы в какие-то определенные перспективные сферы, которые станут для них некими «точками роста», другие уделяют значительное внимание всестороннему развитию города, пытаясь повысить в них уровень комфортности и качество жизни. Высокая степень дифференциации выявлена по большинству проанализированных количественных показателей. При этом только некоторые флагманские проекты имеют выраженную арктическую специфику. Результаты исследования показали, что проектный подход в арктических городах России используется в разных вариациях, некоторые из них способны приводить к снижению отдачи от реализации флагманских проектов.
Original article
FLAGSHIP PROJECTS IN THE DEVELOPMENT STRATEGIES OF URBAN MUNICIPALITIES IN THE ARCTIC ZONE OF THE RUSSIAN FEDERATION
Тaras K. Pribyshin1, Robert A. Gres2
11nternational Center for Social and Economic Research «Leontief Center», Saint Petersburg, the Russian Federation 2 Institute of Regional Economics Studies, Russian Academy of Sciences, Saint Petersburg, the Russian Federation
© Прибышин Т.К., Гресь Р.А., 2022
Article info
Received May 19, 2022
Accepted June 8, 2022
Available online June 23, 2022
Keywords
Urban district; socio-economic development strategy; Arctic zone; flagship project; investment project; Arctic characteristics
Abstract
The article presents the results of the first comparative study of flagship projects in the Artic cities. The aim of the study was to identify common features and differences of flagship projects that have a significant impact on the development of territories, as well as in describe such projects in the long-term strategic planning documents of the most populous cities in the Arctic zone of the Russian Federation. Flagship projects are of great importance for the implementation of a strategic document, however, the concept of a «flagship project» is not used to describe a significant project in most cases in Arctic cities, but other terminology has been used, for example, «investment» or «promising» projects. We found that out of the 20 projects in the most populous Arctic cities, the detailed information on strategies was provided only for eleven, while information on funding sources was given only for six. The study revealed that in its development some Arctic cities invest their available resources into certain promising areas that become «growth points», while others prioritize comprehensive development of the city with good living standards. The study found a high degree of differentiation for most of the analyzed quantitative indicators. At the same time, only some flagship projects have intrinsic Arctic characteristics. The research showed that the use of project approach in the Arctic cities of Russia varies significantly, which results in low efficiency of the flagship projects implementation output.
Введение
Современное развитие российской Арктики подвергается новым испытаниям. На данный момент сложно определенно сказать, увеличивается или снижается внимание к Арктике со стороны российского общества и власти в связи с геополитической напряженностью, санкци-онным давлением, мировым энергокризисом и другими процессами, имеющими в некоторых случаях разнонаправленные векторы влияния. Тем не менее потребность России в дальнейшем освоении Арктики в долгосрочной перспективе сохраняется, а определение параметров такого развития является актуальной задачей для системы стратегического планирования социально-экономического развития городских муниципалитетов Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ). И, наконец, стоит задать вопрос: как развивать эту территорию, учитывая арктические особенности?
В настоящий момент существуют различные инструменты развития АЗРФ, которые можно разделить на инструменты «сверху» и «снизу». К первым относятся создание опорных зон Арктики, предоставление арктических льгот в соответсвии с Федеральным законом «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» от 13 июля 2020 г. № 193-Ф31 (далее — Закон № 193-Ф3), национальные проекты, федеральные субсидии и
1 О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации : федер. закон от 13 июля 2020 г. № 193-Ф3 : (ред. 2 июля 2021 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
гранты, т.е. все те, которые предоставляются на федеральном уровне для муниципалитетов, входящих в АЗРФ. Ко вторым — муниципальные программы, инвестиции со стороны местного бизнеса, партисипаторность в реализации проектов развития. Еще один инструмент «снизу» — это проекты, инициируемые и поддерживаемые на муниципальном и региональном уровнях, при определенных условиях становящиеся флагманскими для данной территории. Реализация такого проекта предусматривает значительное влияние на экономическую или социальную сферу. Флагманские проекты (ФП), закрепленные в утвержденной стратегии социально-экономического развития муниципального образования, получают достаточное внимание и более высокий шанс быть реализованными, даже если это требует значительных ресурсов и времени.
В 2013 г. закрепился определенный консенсус между стратегами (представителями «городов-стратегов» и отечественными экспертами в сфере стратегического планирования) относительно оценки качества стратегий: «Хорошая муниципальная стратегия должна быть амбициозной, концентрирующей усилия вокруг одного или нескольких приоритетных флагманских проектов, снабженной продуманным механизмом реализации и мониторинга; разработанной под руководством главы города совместно с ключевыми участниками развития, понятой и принятой местным сообществом» [1, с. 198]. Это мнение в целом соответствует принципам принятого позднее федерального зако-
ф
п ч
01 И 5<
а
л т
п *
о
о
о
а
и ^
о ч
я ф
X X
о
п
о у
X
ф ^
п S
ч
ф
ч
2 О
м м
ы
Z
10
ы
N (О О
на о стратегическом планировании, поэтому данный подход можно считать актуальным.
Российские ученые широко изучают опыт стратегического планирования регионов и муниципалитетов, в том числе в Арктике. Очень часто в результатах такой работы звучат выводы о существовании ряда проблем в стратегических документах в АЗРФ: низкое качество разработанных стратегий, оптимистичный и/или непубличный характер и др. [2; 3], часть этих проблем связана и с импле-ментацией (т.е. фактической реализацией) идеи ФП.
В связи со сказанным было принято решение проанализировать опыт использования ФП в стратегиях социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в АЗРФ.
Понятие флагманского проекта в мировой и российской практике
Первое упоминание ФП в русскоязычной научной литературе было нами обнаружено в сборнике 2004 г. «Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта» под научной редакцией доктора экономических наук Б.С. Жихаре-вича. В сборнике перечисляются ФП в Конкурентной стратегии Большого Эдмонтона (2002-2005 гг.). При этом ФП понимаются исключительно в логике кластерного развития: «Флагманские инициативы представляют собой прошивающие, пронизывающие инициативы, направленные на решение острых проблем и использование возможностей, являющихся общими для многих кластеров. Эти флагманские проекты означали сотрудничество между кластерами» [4, с. 181-183].
В англоязычной литературе в рамках направления city planning широко используется понятие «flagship project» в различных сочетаниях: flagship development project [5], flagship regeneration project [6], flagship developments [7] и др. За рубежом идет активное изучение ФП. В одной из последних в этой сфере работ 2021 г. ученые из Новой Зеландии изучили воздействие ФП на восстановление города после стихийных бедствий на примере плана восстановления г. Крайстчерча после землетрясения июня 2011 г. Авторы обнаружили важное противоречие: требуемая тщательность в разработке ФП часто не сочетается с необходимой экстренностью в принятии подобных решений. Скорейшая разработка ФП может привести к их несоответствию стратегическим направлениям развития города, однако сами по себе ФП являются эффективным инструментом
планирования [8]. Подходы к пониманию ФП и их месту в системе планирования зависят от многих факторов, в том числе и от парадигм градостроительных школ разных стран.
Современное определение ФП представлено в выпущенной «Леонтьевским центром» брошюре «Стратегии малых городов: территория творчества» и означает «Комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального продукта или услуги в условиях временных и ресурсных ограничений. Флагманским проектом стратегии называется проект, дающий существенный толчок развитию поселения, открывающий новые возможности, влекущий за собой другие проекты. Например, реконструкция знакового исторического памятника и создание на его основе туристической активности; строительство/ ремонт моста или участка дороги, существенно улучшающие транспортную доступность; обустройство центра поселения и т.п.» [9, с. 22]. У ФП можно выделить ряд признаков, таких как соответствие выбранным в стратегическом документе приоритетам, комплексность, масштабность, главенство над другими проектами, наличие нескольких ответственных за реализацию ведомств, сопровождение общественным резонансом и обладание значительной имиджевой составляющей.
В некоторых регионах России активно реализуется концепция ФП в рамках стратегического планирования. В Нижегородской области под ФП понимается такой проект, который базируется одновременно «на трех взаимосвязанных приоритетах — человек, экономика, пространство»2. В Стратегии города Краснодара 2030 указано, что ФП должен удовлетворять трем характеристикам: масштаб проекта, существенное влияние на экономику или социальное состояние, соответствие направлениям развития города3.
Для сравнения можно отметить следующую специфику масштабов регионального уровня в Стратегии «Татарстан-2030». В этом документе представлено десять ФП, разделенных по трем направлениям: Стратегия кластерной активации, Концепция пространственного развития, Сфера накопления капитала4.
2 Флагманский проект — новое мышление и новый подход к решению проблем региона // Стратегия развития Нижегородской области. URL: https://2035. government-nnov.ru/ru-RU/tilda/Flagman.
3 Стратегия города Краснодара 2030 // Администрация и городская Дума Краснодара. URL: https://krd.ru/uploads/files/2020/02/08/105309-prostranstvennoe-razvitie-11.02.pdf.
4 Стратегия развития Татарстана до 2030 г. URL: http://i.tatarstan2030.ru.
Как видно, объемы понятия ФП в каждом рассмотренном примере несколько отличаются. Но даже при наличии единого подхода к разработке ФП в каждом таком случае необходимо определять конкретное содержание и направленность проекта. Этот вопрос особенно актуален для Арктики, где трудозатраты на сопоставимые проекты оказываются больше, чем в регионах с более благоприятным климатом и лучшей транспортной доступностью. Поэтому флагманскими в данной местности могут оказаться проекты различной направленности и масштабов.
В качестве примеров таких проектов можно назвать относительно небольшие по объему затрат проекты, такие как создание спортивно-рекреационного комплекса на горе Воробьиной или благоустройство ул. Дзержинского по Стратегии г. Апатиты на 2021-2025 гг., ставшее одним из победителей IV Всероссийского конкурса лучших проектов по созданию комфортной городской среды5. В Салехарде принят проект по внедрению прототипов по направлению «Умный город», победивший в региональном этапе конкурса «Лучшая муниципальная практика» 2021 г.6 По стратегии развития Северодвинска до 2030 г. предусмотрен капитальный ремонт здания Центра юношеского научно-технического творчества «Северный Кванториум».
Проекты также могут быть очень масштабными. В г. Усинске планируется реконструкция аэропорта, на капитальный ремонт которого в 2019 г. компания «Лукойл» выделила 250 млн р.7 В г. Дудинка в соответствии со Стратегией развития на период до 2030 г. инициировано строительство газоконденсат-ного перерабатывающего завода.
Особые примеры можно обнаружить в стратегических документах г. Архангельска и п. Тикси8. По Стратегии социально-экономического развития Архангельска на период до 2020 г. было предусмотрено пять «стратеги-
5 Т. Кусайко: Создание в Мурманской области комфортной городской среды отвечает целям региональной стратегии «На Севере — жить» // Совет Федерации. URL: http://council.gov.ru/events/news/128660.
6 Салехардский проект победил в конкурсе на лучшую муниципальную практику // Аргументы и факты. Ямал. URL: https://yamal.aif.ru/society/salehardskiy_ proekt_pobedil_v_konkurse_na_luchshuyu_municipal-nuyu_praktiku.
7 В Усинском аэропорту на средства компании «Лукойл» проведен ремонт взлетно-посадочной полосы // ЛУКОЙЛ. URL: https://komi.lukoil.ru/ru/News/ News?rid=345912.
8 Тикси не входил непосредственно в исследование,
здесь проекты поселка рассматриваются исключитель-
но как примеры.
ческих проектов», каждый из которых имеет свои собственные направления реализации. Так, один из проектов — «Медицина и биотехнологии» — направлен на формирование Архангельска в качестве центра арктической медицины и включает следующие направления реализации: «развитие сети лечебно-диагностических учреждений для макрорегиона», «создание национального научно-образовательного центра комплексных медицинских исследований в Арктике, в том числе на основе внедрения трансляционной медицины» и др.9
Не менее интересные проекты предусмотрены Комплексным планом развития на период до 2025 г. куда меньшего муниципального образования — п. Тикси. Один из них предусматривает создание испытательного полигона научно-образовательного центра «Север: территория устойчивого развития», в котором будет находиться тематический технопарк, посвященный альтернативным источникам энергии, энергоресурсосбережению, а также производиться «первичная и глубокая биотехнологическая переработка на базе энергии ВИЭ арктического биосырья», «апробация комплексных биологических технологий очистки нефтезагрязненных участков», осуществляться «разработка технологий получения из местного сырья, неавтоклавного пенобетона и высокомарочного цемента», «проектирование и строительство зданий и сооружений, адаптированных к арктическим условиям» и др.10 Опыт Тикси уже отмечается в научных публикациях как стоящий изучения и внимания [10-12].
Необходимо подчеркнуть, что эти проекты в Архангельске и Тикси, а также в некоторых других арктических городах и поселках имеют явно выраженную арктическую специфику, чего, по нашему мнению, часто не хватает другим ФП в российской Арктике. Такая ситуация может являться следствием отсутствия четких представлений у местных сообществ о реализации проектного подхода в Арктике.
В вопросах разработки ФП могут помочь как уже сформированная система стратегического планирования, так и новейшие научные разработки. С одной стороны, в
9 Стратегия социально-экономического развития городского округа «Город Архангельск» до 2020 года : утв. постановлением главы муницип. образования «Город Архангельск» от 29 сент. 2017 г. № 1133. Архангельск, 2017. 150 с.
10 Комплексный план развития поселка Тикси на период до 2025 года : утв. решением Тиксинского поселкового совета депутатов от 25 сент. 2020 г. Тикси, 2020. 66 с. URL: https://tiksi.sakha.gov.ru/files/front/ download/id/2621489.
Ф П ч
01 И 5<
а
л т
п *
о
о
о
а ^
о ч
я ф
X X
о
п
о у
X
ф ^
п S
ч
ф
ч
2 О
м м
ы
Z
10
ы
N (О О
качестве ориентира для разработчиков ФП могут выступать как общие федеральные документы стратегического планирования, так и отраслевые. Например, в Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 г. для каждого региона предлагается перечень перспективных экономических специализаций. В рамках обозначенных специализаций и рационально продумывать ФП. С другой стороны, существуют подходы «снизу», отталкивающиеся от самой территории. Т.Е. Дмитриева и О.В. Бурый в своей работе обращают внимание на функционирование так называемых «опорных зон» в Арктике и по их «проектному наполнению» дают оценку предложений регионов [13]. А.Н. Пилясов и Е.С. Путилова в своей статье «Современный ресурсный проект Арктики для промышленной политики России» выделяют четыре возможные ситуации, возникающие в зависимости от сочетаний нового/ старого места размещения и нового/старого вида размещаемой деятельности:
- г. Гринфилд соответствует новому виду деятельности (инновационному) на новом месте;
- новые промышленные районы — старый вид деятельности на новом месте;
- диверсификация местной производственной системы — новый вид деятельности на освоенном месте;
- г. Браунфилд — старый вид деятельности в старопромышленных районах [14, с. 6].
Каждая из этих четырех ситуаций имеет свои особенности. Например, различаются уровни реализации проектов. Как утверждают авторы, в ситуации типа Гринфилда за такие проекты (промполитику) способны взяться только на федеральном уровне, а в ситуации типа Браунфилда, наоборот, разработка и управление проектами должны осуществляться на региональном и муниципальном уровнях [14, с. 8]. Такое понимание очень полезно при разработке ФП. Таким образом, при отсутствии каких-либо методических материалов по разработке ФП можно использовать имеющиеся научные достижения и нормативные документы.
Однако даже краткий анализ стратегических документов может показать, что существует большая дифференциация по любым показателям и характеристикам ФП в стратегиях городов России и российской Арктики особенно: различаются подходы к ним и их понимание. Данное исследование первое в своем роде, в котором на основании собранных количественных материалов и контент-анализа текстов стратегий арктиче-
ских городов предпринята попытка прояснить эти различия.
Цель и задачи, материалы и методология исследования
Цель исследования — выявить сходства и различия в понимании ФП и в подходах к таким проектам и для описания практики их использования в документах долгосрочного стратегического планирования городских округов и поселений АЗРФ.
Для достижения установленной цели были обозначены следующие задачи:
1. Сбор первичных данных и текстов стратегий социально-экономического развития среди 20 крупнейших по численности населения городов-стратегов АЗРФ (т.е. имеющих утвержденный стратегический документ).
2. Редактирование выборки — исключение городов, в стратегиях которых отсутствует необходимая для проведения исследования информация: количество ФП, их наименования, типы, сроки реализации и источники финансирования.
3. Контент-анализ текстов стратегий на предмет подходов к представлению информации о ФП.
4. Аналитическая обработка итоговой выборки — расчет таких показателей, как количество ФП по городам, средние сроки реализации ФП по городам, доля ФП с преимущественно внебюджетным финансированием, доля ФП каждого типа по городам.
5. Выявление общих моментов и различий, формулирование выводов.
Для проведения исследования были отобраны 20 крупнейших по численности населения городов АЗРФ в границах Арктики, определенных по Закону № 193-Ф3 и имеющих стратегии социально-экономического развития: Норильск, Дудинка, Нарьян-Мар, Архангельск, Северодвинск, Салехард, Губ-кинский, Лабытнанги, Муравленко, Новый Уренгой, Ноябрьск, Тарко-Сале, Воркута, Инта, Усинск, Мурманск, Александровск (закрытое административно-территориальное образование — ЗАТО), Североморск (ЗАТО), Костомукша, Апатиты. Изучались действующие стратегии социально-экономического развития. При отсутствии таковых разрешалось использование последней из завершенных стратегий. Например, для г. Архангельска была взята Стратегия социально-экономического развития городского округа «Город Архангельск» на период до 2020 г., поскольку к разработке следующей стратегии (на период до 2035 г.) приступили только в феврале 2022 г.
На следующем этапе в связи с отсутствием необходимой в стратегиях информации по ФП в стратегиях из выборки были исключены: Салехард, Северодвинск, Лабытнанги, Новый Уренгой, Ноябрьск, Тарко-Сале, Инта, Североморск (ЗАТО), Костомукша. В итоговую выборку попали 11 городов: 3 города в Мурманской области, 1 — в Архангельской области, 1 — в Ненецком АО, 2 — в Республике Коми, 2 — в Ямало-Ненецкгом АО (Тюменская область), 2 — в Таймырском Долгано-Ненецком АО (Красноярский край). Итоговая выборка представлена одним муниципальным округом (муниципальное образование г. Апатиты с подведомственной территорией), одним городским поселением (г. Дудинка) и девятью городскими округами.
При проведении исследования использовались следующие методы: статистический, контент-анализ, сравнительно-географический, методы визуализации данных.
В сборе и обработке материалов принимала участие обучающаяся НИУ «ВШЭ» А.Р. Миннигулова, проходившая практику в МЦСЭИ «Леонтьевский центр» в 2022 г.
Результаты и обсуждение
Уже на первом этапе исследования и ознакомления с текстами стратегий социально-экономического развития городов Арктики были выявлены три подхода к описанию ФП в стратегиях:
1. Наличие специального раздела в Стратегии, посвященного ФП. Примером такого подхода может выступить стратегия Архангельска, в которой каждому из пяти ФП посвящен отдельный раздел в документе.
2. Формирование списка проектов отдельным приложением. Является самым распространенным подходом среди изученных стратегий городов Арктики. Как правило, при данном подходе список ФП выступает одним из приложений к стратегии и оформляется в табличном виде. Соответственно, в тексте документа производятся ссылки на приложение. Примеров такого подхода больше всего, среди них стратегии Норильска, Алек-сандровска, Апатитов.
3. Информация о ФП представлена внутри разделов и тематик, посвященных приоритетным направлениям развития. При таком подходе информация о ФП предоставляется в контексте других сюжетов, иллюстрирует сформулированные векторы развития и поставленные задачи. Примерами здесь являются стратегия Северодвинска до 2030 г. и стратегия Муравленко версии до 2018 г. (так как поправкой к стратегии 2018 г. среди прояви 2500-2759
чего было внесено приложение с «перспективными проектами», теперь она относится ко второму подходу).
На этом же этапе исследования были выявлены ключевые проблемы в использовании инструмента ФП в стратегическом планировании арктических городов.
1. Отсутствие единой терминологии: ФП везде называются по-разному (табл.).
2. «Флагманские проекты» (и их аналоги) не встречаются в перечнях используемых понятий, если таковые приводятся в стратегиях.
3. Слишком большое либо слишком малое количество ФП.
4. Подмена понятий. Под ФП иногда позиционируется ремонт школ, детских садов, локальные проекты благоустройства без обоснования значительных масштабов преобразований для всей территории выбранного объекта.
5. Отсутствие полной и стандартизированной информации о проектах. Крайне часто нет информации о финансировании проектов, формах финансирования и его объемах.
6. Проблема специфики и масштабов. ФП в арктических городах часто не отражают арктическую специфику, а это крайне важно в данном макрорегионе.
Разберем некоторые из обозначенных проблем. В одной из предыдущих работ мы указали на то, что арктическая специфика отражена в стратегиях социально-экономического развития весьма неоднородно [15]. Существуют группы стратегий по адекватности учета арктической специфики, определяемой в зависимости от соответствия заявленной в тексте документа степени проявленности арктических сюжетов и действительной степени выраженности арктической специфики в самом муниципальном образовании. Из всех исследованных муниципалитетов только небольшая часть имеет «адекватно арктич-ные» стратегии [15, с. 12-13]. Эта проблема отчетливо проявляется в ФП. Ранее упомянутые проекты п. Тикси или г. Архангельска показывают, каким образом в ФП может быть отражена арктическая специфика.
Другая проблема касается отсутствия единой терминологии. Понятие «флагманский проект» в такой формулировке не встречается ни в одной из 11 исследованных стратегий. Используются самые разные понятия, наиболее употребляемое из которых «инвестиционный проект» (табл.). Предельные различия в терминологии влекут не только к снижению возможности сравнения стратегий в рамках данного исследования, но и приводят к тому, что по-разному понима-
ф
п ч
01
ш
5<
а
л т
п *
о
о
о
а ^
о ч
я ф
X X
о
п
о у
X
ф ^
п 5
ч
ф
ч
2 О
Ю
м
и
№
10
ы
N (О О
ется и имплементируется проектный подход в стратегическом планировании. Так, даже между понятиями «ключевые инвестиционные проекты» и «инвестиционные проекты» проявляется разница, основанная на вертикальной иерархии: в первом случае она подчеркнута, во втором — отсутствует.
Необходимо добавить, что есть и позитивные моменты, возникающие при различии подходов к описанию ФП в стратегиях. Так, в стратегии Муравленко был обнаружен уникальный пример проведения соцопроса на тему востребованности тех или иных проектов в муниципальном образовании. Результаты опроса показали, что наибольший интерес был проявлен к проектам в области досуга, названными экспертами «совершенно необходимыми при любом сценарии развития города»11 (25 % опрошенных). На втором по популярности месте — проекты, связанные с
11 Стратегия социально-экономического развития муниципального образования город Муравленко на период до 2030 года : утв. решением от 24 нояб. 2011 г. № 242. Муравленко, 2011.
ЖКХ, набравшие 14 % голосов. Опрос был прикреплен к стратегии и выступил обосновывающим материалом. Аналогов такой практики в других исследуемых городах не обнаружено.
Как было только что показано, в стратегиях развития городов АЗРФ значительно различается понимание того, что является ФП. Отсюда очевидным образом видна значительная разница в количестве ФП по городам (рис. 1). В исследуемой выборке из 11 городов Арктики России количество ФП варьируется от 5 в Архангельске до 79 в Норильске. Это не значит, что Архангельск существенно уступает Норильску по данному показателю, так как в рамках пяти ФП в Архангельске объединено большое количество других проектов и мероприятий. ФП по-разному отражаются в стратегиях, чаще всего просто списком проектов. Поэтому формально среднее количество ФП для одного арктического города — 25 ед., что говорит об отсутствии структуризации ФП внутри стратегий городов АЗРФ. В то же время
Используемые в стратегиях социально-экономического развития городов Арктической зоны РФ понятия, аналогичные «флагманскому проекту»*
Город Используемое в стратегии города понятие
Архангельск Стратегические проекты
Апатиты Наиболее значимые инвестиционные проекты
Норильск Значимые инвестиционные проекты
Усинск Ключевые инвестиционные проекты
Дудинка, Воркута, Александровск (ЗАТО), Нарьян-Мар, Мурманск Инвестиционные проекты
Муравленко, Губкинский Перспективные проекты
о
п
о
9 N
ä &
ci о
сч м
1 ci
N
0
N
£
ё
1
iE э ф
4*
п
W «
£ «
СО
® 3
со
* Составлена по текстам стратегий развития городов.
Дудинка Нарьян-Мар Губкинский Муравленко Усинск
Александровск (ЗАТО) Воркута Апатиты Норильск Мурманск Архангельск
38
179
38
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Рис. 1. Количество флагманских проектов по городам, ед.
не наблюдается и обратного — заниженного количества ФП. Исследуемым арктическим городам, таким образом, не грозит так называемый эффект «серебряной пули», когда производимая ставка на один-два ключевых проекта не дает желаемого результата для развития всего муниципалитета или региона.
Меньшая вариативность фиксируется по показателю средних сроков реализации проектов по городам АЗРФ (рис. 2). Наименьшее значение зафиксировано для Апатитов и Мурманска — два года, максимальное для Усинска — семь лет. Стоит отметить, что средние сроки реализации проектов обычно больше в тех городах, в которых много крупных промышленных и инфраструктурных проектов. Такие ФП, как правило, закладываются минимум на половину от срока реализации стратегии, тогда как распространенные ФП, направленные на развитие социальной сферы, городской среды или сферы культу-
ры, имеют сроки реализации от одного года до трех лет. Но эта закономерность часто нарушается и не является определяющей.
Существенная дифференциация была зафиксирована по показателю «доля проектов с преимущественно внебюджетным финансированием». К сожалению, по этому показателю удалось получить информацию только по шести городам из всей выборки. Однако даже на примере шести городов зафиксирован широкий диапазон от доли в 11 % в Нарьян-Маре до 45 % в Дудинке (рис. 3). Можно рассмотреть данный показатель на примере г. Дудинки. В Стратегии социально-экономического развития муниципального образования «Город Дудинка» на период до 2030 г. приведен перечень из 22 «инвестиционных проектов», из которых 10 отмечены как проекты, полностью финансируемые за счет внебюджетных фондов. В число этих 10 проектов входят: реконструкция морских прича-
Дудинка Нарьян-Мар Губкинский Усинск
Александровск (ЗАТО) Воркута Апатиты Норильск Мурманск Архангельск
'
1 2
3 4 5 6 7 8
4
5
4
7
5
3
2
3
2
3
0
Рис. 2. Средние сроки реализации флагманских проектов по городам, лет
50 ------------------------------------------------------------45,
45 40
35 30 25 20 15 10 5 0
Рис. 3. Доля проектов с преимущественно внебюджетным финансированием, %
лов М-6, строительство газоконденсатного перерабатывающего завода, реконструкция существующих магистральных водоводов питьевого водоснабжения, строительство школы в п. Потапово с дошкольными группами и т.д.12 Среди проектов с внебюджетным финансированием есть много проектов в сфере образования, ЖКХ и социальной сфере. Такие социальные и инфраструктурные проекты обычно реализуются в первую очередь за счет бюджетных средств. По материалам стратегии следует, что в Дудинке принят другой подход на развитие государственно-частного партнерства и активизацию социальной ответственности бизнеса.
Наконец, следует рассмотреть еще один показатель — типовое разнообразие проектов по городам. Для оценки по данному показателю было выбрано шесть городов: Мурманск, Норильск, Александровск, Воркута, Дудинка и Апатиты. По всем из них была найдена и собрана информация по доли каждого типа проектов. В целях достижения соизмеримости результатов и их максимальной
12 Стратегия социально-экономического развития муниципального образования «Город Дудинка» до 2030 года : утв. решением Дудин. гор. совета депутатов от 19 дек. 2018 г. № 01-0010. Дудинка, 2018. 98 с.
репрезентативности были выделены общие для всех исследуемых городов семь типов проектов (т.е. сфер экономики и жизнедеятельности, к которым относятся проекты):
- промышленность;
- социальная сфера, культура и спорт;
- образование;
- инфраструктура, городская среда и транспорт;
- экология;
- ЖКХ;
- туризм и имидж.
При распределении проектов в соответствии с принятыми семью типами в первую очередь принималось во внимание уже имеющееся в некоторых стратегиях разделение проектов на разные типы. Таким образом были составлены «отраслевые портреты» для ФП в каждом городе (рис. 4). По результатам построения диаграмм стало понятно, что каждый из шести городов имеет свой собственный уникальный «портрет» — число проектов разных типов проектов варьируются по всем городам. Например, проекты в сфере туризма и имиджа в стратегиях Воркуты и Александровска не представлены (что понятно, поскольку Александровск является закрытым городом), в Мурманске их 3 %, в
Мурманск 3
25
Норильск 53
34
34
Александовск 17^^. 17
12
25
Воркута 5
Дудинка
54
Апатиты
23
74
47
23
5
П Промышленность П Социальная сфера, культура и спорт П Образование Ш Инфраструктура, городская среда и транспорт
Рис. 4. Типовое разнообразие флагманских проектов по городам, %
Экология ЖКХ
Туризм и имидж
3
3
9
Норильске и Дудинке — по 5 %, в Апатитах — 19 %. Если рассмотреть долю экологических проектов, можно увидеть схожую ситуацию: в Апатитах они отсутствуют, в Мурманске — 3 %, в Дудинке — 9 %, в Воркуте — 11 %, в Александровске — 12 %, в Норильске — 14 %. Выделяются более «монопроектные» стратегии городов (Воркута, Апатиты, Алек-сандровск) и более диверсифицированные (Мурманск, Норильск, Дудинка). В последних представлены все семь типов проектов, в Александровске и Апатитах — по пять, в Воркуте — четыре. Таким образом, можно предположить, что одни города Арктики в своих стратегиях развития пытаются направить имеющиеся ресурсы в определенные перспективные сферы, которые становятся их «точками роста», другие уделяют значительное внимание всестороннему развитию города, пытаясь повысить в них уровень комфортности и качество жизни, что часто формулируется в целях и задачах городских стратегий.
Заключение
Подводя итог анализа ФП как важных частей стратегий развития муниципалитетов АЗРФ, можно сформулировать несколько выводов.
Понятие «флагманский проект» для описания значимого проекта в большинстве случаев в арктических городах не применяется, но используется иная терминология, например, «инвестиционные» или «перспективные» проекты.
Предположительно, разное понимание приводит к разным подходам: одни формулируют последовательно выстроенный и структурированный пакет проектов и описывают их отдельными разделами в стратегиях, другие приводят большой список проектов в приложениях к стратегиям без структуризации. Третьи вообще никак не акцентируют внимание на ФП, даже если какие-либо проекты имеются. Из 20 исследованных
стратегий можно обнаружить развернутую информацию по ФП только в 11, при этом сведения по источникам финансирования представлены всего лишь в 6 стратегиях.
Высокая степень дифференциации наблюдается по количеству ФП (оно варьируется от 5 в Архангельске до 79 в Норильске) и доле проектов с преимущественно внебюджетным финансированием (от 11 % в Нарьян-Маре до 45 % в Дудинке). Чуть менее дифференциация выражена по показателю средних сроков реализации проектов (от двух лет в Апатитах и Мурманске до семи лет в Усинске). Большие различия наблюдаются также в типовом разнообразии ФП по сфере их реализации.
Таким образом, исследование позволило не только сделать выводы о разнообразии в качестве стратегических документов в отношении переноса стратегических приоритетов, целей и задач на конкретные форматы их достижения, но и в целом оценить направления и тенденции развития муниципалитетов и регионов.
Многие ФП в городах АЗРФ наглядно демонстрируют стремление местных властей к сохранению и преумножению человеческого капитала через развитие городской среды, а именно: улучшение социальной инфраструктуры, создание мест рекреации и новых рабочих мест для высококвалифицированных работников. Некоторые рассмотренные ФП имеют выраженную арктическую специфику.
Дальнейшее совершенствование подходов к планированию и созданию механизмов реализации ФП может позволить добиться большего в достижении целей стратегий социально-экономического развития в связи с тем, что ошибки на разных этапах такого планирования в условиях удаленности, а также крайне ограниченных финансовых и человеческих ресурсов Арктической зоны могут приводить к существенному снижению отдачи от их реализации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Жихаревич Б.С. Конкурс стратегий как экспертная процедура / Б.С. Жихаревич, Т.К. Прибышин. — DOI 10.15372/REG20160211. — EDN VZYLYJ // Регион: экономика и социология. — 2016. — № 2 (90). — С. 181-200.
2. Серова Н.А. Стратегическое планирование в северных муниципалитетах России / Н.А. Серова. — EDN RSDDGH // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2013. — № 4. — С. 203-214.
3. Прибышин Т.К. Стратегическое планирование в Арктической зоне Российской Федерации: применение и специфика на муниципальном уровне / Т.К. Прибышин. — DOI 10.52897/2411-4588-2021-3-76-84. — EDN PIHYQE // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. — 2021. — № 3 (66). — С. 76-84.
4. Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта / науч. ред. Б.С. Жихаревич. — Санкт-Петербург : Изд-во МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2004. — 288 с.
5. Carrière J.P. Urban planning and flagship development projects: Lessons from EXPO 98, Lisbon / J.P. Carrière, С. Demazière. — DOI 10.1080/02697450220125096 // Planning practice and research. — 2002. — Vol. 17, no. 1. — P. 69-79.
Ф П H
01 S) 5<
а
л т
n *
о
о
о
а
и ^
о
H
H ф
X X
о
п
о у
X
ф ^
n s
H
ф
H M
о
M M
Ы
z
le M
N <0 о
6. Flagship regeneration project as a tool for post disaster recovery planning: the Zeytinburnu case / O. Ozcevik, S. Turk, E. Tas [et al.] // Disasters. — 2009. — Vol. 33, no. 2. — P. 180-202.
7. Azizi M.M. The Role of Flagship Developments in the Regeneration of Inner City Textures: The Case Study of Yazd City, Iran / M.M. Azizi, B. Bahra // Memary Va Shahrsazi (Honar-Ha-Ye-Ziba). — 2018. — Vol. 22, no. 4. — P. 5-16.
8. Rodrigo N. Impact of flagship projects on the recovery of a city post-disaster / N. Rodrigo, S. Wilkinson. — DOI 10.1016/J.IJDRR.2021.102191 // International Journal of Disaster Risk Reduction. — 2021. — Vol. 58. — Art. 102191.
9. Стратегии малых городов: территория творчества / Б.С. Жихаревич, Н.А. Лебедева, О.В. Русецкая, Т.К. Прибышин ; под ред. Б.С. Жихаревича. — Санкт-Петербург : Изд-во МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2017. — 68 с. — EDN YZEPXN.
10. Иванова П.Ю. Социально-экономическое развитие поселка Тикси в Российской Арктике: стратегия и потенциал роста / П.Ю. Иванова, Е.В. Потравная. — DOI 10.25283/2223-4594-2020-4-117-129. — EDN RQJCYD // Арктика: экология и экономика. — 2020. — № 4 (40). — С. 117-129.
11. Потравный И.М. Инновационные подходы к развитию зеленой экономики на примере арктических поселений / И.М. Потравный. — EDN CGNWGK // Островские чтения. — 2020. — № 1. — С. 125-129.
12. Шишигина А.Н. Потенциал международного интеллектуального сотрудничества для устойчивого развития арктических поселений / А.Н. Шишигина. — DOI 10.51823/74670_2020_4_41. — EDN WRYPNM // Арктика 2035: актуальные вопросы, проблемы, решения. — 2020. — № 4. — С. 41-45.
13. Дмитриева Т.Е. Опорные зоны развития Российской Арктики: содержание, рейтинги и проекты / Т.Е. Дмитриева, О.В. Бурый. — EDN YSKERN // ЭКО. — 2019. — № 1 (535). — C. 41-59.
14. Пилясов А.Н. Современный ресурсный проект Арктики для промышленной политики России: полюс роста национальной экономики или «собор в пустыне»? / А.Н. Пилясов, Е.С. Путилова. — DOI 10.37614/2220-802X.2.2020.69.001. — EDN GUAHFB // Север и рынок: формирование экономического порядка. — 2020. — № 3 (69). — С. 4-17.
15. Гресь Р.А. Арктическая специфика в стратегиях арктических муниципалитетов / Р.А. Гресь, Б.С. Жихаревич, Т.К. Прибышин. — DOI 10.31857/S0869607122010037. — EDN QDKGCR // Известия русского географического общества. — 2022. — Т. 154, № 1. — С. 3-16.
REFERENCES
1. Zhikharevich B.S., Pribyshin T.K. Strategy Competition as an Expert Judgment Procedure. Region: ekonomi-ka i sotsiologiya = Region: Economics and Sociology, 2016, no. 2, pp. 181-200. (In Russian). EDN: VZYLYJ. DOI: 10.15372/REG20160211.
2. Serova N.A. Strategic Planning in the Municipalities of Northern Russia. Voprosy gosudarstvennogo i munitsi-pal'nogo upravleniya = Public Administration Issues, 2013, no. 4, pp. 203-214. (In Russian). EDN: RSDDGH.
3. Pribyshin T.K. Municipal Strategic Planning in the Arctic Zone of the Russian Federation: Scope and Specifications. Ekonomika Severo-Zapada: problemy i perspektivy razvitiya = Economy of Northern West: Problems and Prospects of Development, 2021, no. 3, pp. 76-84. (In Russian). EDN: PIHYQE. DOI: 10.52897/2411-4588-2021-3-76-84.
4. Zhikharevich B.S. (ed.). Economic Development Strategic Planning: Canada's 35-year Experience. Saint-Petersburg, Leontief Centre Publ., 2004. 288 p.
5. Carrière J.P., Demazière C. Urban Planning and Flagship Development Projects: Lessons from EXPO 98, Lisbon. Planning Practice and Research, 2002, vol. 17, no. 1, pp. 69-79. DOI: 10.1080/02697450220125096.
6. Ozcevik O., Turk S., Tas E., Yaman H., Beygo C. Flagship Regeneration Project as a Tool for Post-Disaster Recovery Planning: the Zeytinburnu Case. Disasters, 2009, vol. 33, no. 2, pp. 180-202.
7. Azizi M.M., Bahra B. The Role of Flagship Developments in the Regeneration of Inner City Textures: The Case Study of Yazd City, Iran. Memary Va Shahrsazi (Honar-Ha-Ye-Ziba), 2018, vol. 22, no. 4, pp. 5-16.
8. Rodrigo N., Wilkinson S. Impact of Flagship Projects on the Recovery of a City Post-Disaster. International Journal of Disaster Risk Reduction, 2021, vol. 58, art. 102191. DOI: 10.1016/J.IJDRR.2021.102191.
9. Zhiharevich B.S., Lebedeva N.A., Ruseckaja O.V., Pribyshin T.K.; Zhiharevich B.S. (ed.). Strategies for small towns: territories of creativity. Saint-Petersburg, Leontief Centre Publ., 2017. 68 p. EDN: YZEPXN.
10. Ivanova P.Yu., Potravinaya E.V. Socio-Economic Development of the Village of Tiksi in the Russian Arctic: Strategy and Growth Potential. Arktika: jekologija i jekonomika = Arctic: Ecology and Economy, 2020, no. 4, pp. 117-129. (In Russian). EDN: RQJCYD. DOI: 10.25283/2223-4594-2020-4-117-129.
11. Potravnyj I.M. Innovative approaches to the development of a green economy on the example of Arctic settlements. Ostrovskie chtenija = Ostrov readings, 2020, no. 1, pp. 125-129. (In Russian). EDN: CGNWGK.
12. Shishigina A.N. Potential of International Scientific Cooperation for Sustainable Development of Arctic Settlements. Arktika 2035: aktual'nye voprosy, problemy, reshenija = Arctic 2035: current issues, problems, solutions, 2020, no. 4, pp. 41-45. (In Russian). EDN: WRYPNM. DOI: 10.51823/74670_2020_4_41.
13. Dmitrieva T.E., Buriy O.V. Arctic Supporting Zones: the Ranks and the Projects. EKO = ECO, 2019, no. 1, pp. 41-59. (In Russian). EDN: YSKERN.
14. Pilyasov A.N., Putilova E.S. A Modern Arctic Resource Project for Russia's Industrial Policy: a Pole of Growth for the National Economy or a «Cathedral in the Desert»? Sever i rynok: formirovanie ekonomicheskogo porjadka = The North and the Market: Forming the Economic Order, 2020, no. 3, pp. 4-17. (In Russian). EDN: GUAHFB. DOI: 10.37614/2220-802X.2.2020.69.001.
15. Gres R.A., Zhikharevich B.S., Pribyshin T.K. Arctic Specific in Arctic Municipal Strategies. Izvestija russko-go geograficheskogo obshhestva = Proceedings of the Russian Geographical Society, 2022, vol. 154, no. 1, pp. 3-16. (In Russian). EDN: QDKGCR. DOI: 10.31857/S0869607122010037.
Информация об авторах
Прибышин Тарас Кириллович — научный сотрудник, Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», г. Санкт-Петербург, Российская Федерация, e-mail: pribyshin@leontief.ru; © https://orcid. org/0000-0002-1561-2048.
Гресь Роберт Андреевич — младший научный сотрудник, Институт проблем региональной экономики Российской академии наук, г. Санкт-Петербург, Российская Федерация, e-mail: Robert.a.gres@gmail.com.
Authors
Taras K. Pribyshin — Researcher, International Centre for Social and Economic Research «Leontief Centre», Saint Petersburg, the Russian Federation, e-mail: pribyshin@le-ontief.ru; © https://orcid.org/0000-0002-1561-2048.
Robert A. Gres — Junior Researcher, Institute of Regional Economic Studies, Russian Academy of Sciences, Saint Petersburg, the Russian Federation, e-mail: Robert.a.gres@gmail.com.
Вклад авторов
Все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors
The authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Для цитирования
Прибышин Т.К. Флагманские проекты в стратегиях развития городских муниципалитетов Арктической зоны Российской Федерации / Т.К. Прибышин, Р.А. Гресь. — DOI 10.17150/2500-2759.2022.32(2).290-301. — EDN UAQFRP // Известия Байкальского государственного университета. — 2022. — Т. 32, № 2. — С. 290-301.
For Citation
Pribyshin T.K. Gres R.A. Flagship Projects in the Development Strategies of Urban Municipalities in the Arctic Zone of the Russian Federation. Izvesti-ya Baikal'skogo gosudarstvennogo universiteta = Bulletin of Baikal State University, 2022, vol. 32, no. 2, pp. 290-301. (In Russian). EDN: UAQFRP. DOI: 10.17150/2500-2759.2022.32(2).290-301.
