CC BY
30ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
СТРАТЕГИИ ФОРМИРОВАНИЯ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ЕС
Недавнее самое крупное расширение Евросоюза потребовало разработки более эффективных стратегий для решения целого ряда старых и новых иммиграционных проблем, которые все больше смещаются в сторону обеспечения безопасности. В настоящее время, согласно различным данным, в странах ЕС проживают от 11 до 17 млн. зарегистрированных иммигрантов, из них в Германии — 5 млн. человек, во Франции — более 2 млн., в Великобритании свыше 1 млн. Небывало резкий рост иммиграции наблюдается в последнее время также в Испании. Так, по данным Национального института статистики Испании, только в 2005 г. общая численность иностранцев выросла почти на 23% и достигла 3,5 млн. человек. Основной чертой миграции в ЕС остается преобладание внешней миграции над внутренней. Трудовые ресурсы стран ЕС отличает крайне низкая мобильность: число граждан одной страны, проживающих и работающих в другой стране ЕС, не превышает 1,5%, в то время как аналогичные показатели для граждан из третьих стран, проживающих и работающих в Евросоюзе, намного выше.
В последнее десятилетие наблюдается диверсификация миграционного процесса и усложнение его пространственной структуры, и в этом Европа следует общемировым тенденциям. Основными каналами иммиграции в ЕС являются воссоединение семей, прием беженцев и лиц, просящих убежище, нелегальная иммиграция. При этом гуманитарная миграция и воссоединение семей остаются в компетенции национальных властей. Отсутствие единой миграционной политики и координации действий облегчает иммигрантам проникновение в страны ЕС.
Характерной чертой миграции в ЕС является постоянный рост нелегальной иммиграции: только в 2004 г. на территории Евросоюза было выявлено и задержано около полумиллиона нелегальных иммигрантов. Особенно остро проблема нелегальной эмиграции стоит в Италии, Франции, Греции, Мальте, Польше. Лидирующие позиции среди нелегальных иммигрантов в странах ЕС занимают выходцы из государств Северной Африки (38%), и прежде всего марокканцы, 25% приходится на
Марина Боровик,
Старший научный сотрудник ИНИОН РАН;
Людмила Шемберко,
Заведующая сектором ИНИОН РАН
выходцев из стран Латинской Америки, 12% — из стран Тропической Африки и около 8% — на китайцев и жителей восточноевропейских стран. В странах ЕС нелегально работают от 3 до 7 млн. украинцев, что составляет около 10% населения Украины.
Огромный и слабо контролируемый поток мигрантов, особенно из экономически менее развитых стран Африки, Ближнего и Среднего Востока, Юго-Восточной Азии, а также из политически нестабильных соседних регионов существенным образом осложняет социально-экономическую и политическую ситуацию в странах ЕС, приводит к обострению криминогенной обстановки, к вспышкам экстремизма на религиозно-этничес-кой основе. Расширение ЕС неизбежно вызовет дальнейшее усиление миграционных процессов — внутренних и внешних, легальных и нелегальных, регулирование которых должно стать одной из важнейших задач Евросоюза.
На саммитах Европейского Совета в Вене (1998) и в Тампере (1999) были определены следующие задачи иммиграционной политики: создание общей европейской системы предоставления убежища; развитие сотрудничества со странами происхождения иммигрантов в рамках формирования общей внешней политики и политики безопасности; управление миграционными потоками. Первым стратегическим документом, принятым Европейским Советом после расширения, явилась Гаагская программа1, которая наметила основные направления решения широкого круга правовых, социально-политических и организационных проблем миграции, в том числе таких, как нелегальная миграция, предоставление убежища, а также борьба с терроризмом и международной преступностью в странах ЕС. Программа предусматривает необходимость комплексных подходов при реализации иммиграционной политики, особенно при разработке вопросов въезда и реадмиссии, интеграции и депортации, а также при совершенствовании сбора и эффективного использования информации. В этой связи особенно важным становится понятие единого юридического пространства ЕС, предполагающее
1 The Hague Programme adopted as an Annex to the Conclusions of the Brussels European Council on 5 November 2004.Council of the European Union. The Hague programme of strengthening freedom, security and justice, http://europa.eu.int/comm/iustice home/fsiAntro/fsi intro en.htm
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
общеевропейское регулирование потоков миграции, а также неотвратимость наказания преступников на всей территории Евросоюза.
В общественном сознании европейских стран иммиграция, особенно нелегальная, в условиях недостаточно строгого контроля на внутренних межгосударственных границах все больше воспринимается как вызов безопасности и как угроза социально-экономической и политической стабильности не только отдельных стран, но и ЕС в целом. В связи с этим формирование иммиграционной политики нового сверхнационального объединения становится одной из тех стратегических задач, которые ЕС предстоит активно решать в ближайшие годы. Одной из наиболее важных проблем является сокращение нелегальной иммиграции и общей численности незарегистрированных иммигрантов. Что же необходимо сделать, чтобы этот поток действительно сократился? Прежде всего, должны быть разработаны практические меры борьбы с нелегальной иммиграцией и выделены финансовые средства, но не менее важен и другой аспект. На уровне национального законодательства для эффективного контроля за иммиграцией необходима унификация процедур его выполнения.
Другой стратегической задачей Евросоюза является создание единой системы предоставления убежища, способной, с одной стороны, справедливо распределить нагрузку между всеми странами ЕС, а с другой — обеспечить достойное обращение с просителями убежища. В настоящее время процедуры предоставления убежища разнятся от страны к стране. Планируется создание специального органа по координации иммиграционной политики ЕС в области предоставления убежища — «Центра по предоставлению убежища и гражданства». Следует отметить, что содержащиеся в Гаагской программе предложения предусматривают серьезные ограничения в области предоставления гражданства. Предполагается разработать единые критерии предоставления убежища, а также правила, по которым лица, получившие отказ в предоставлении убежища или гражданства в одной из стран ЕС, не смогут получить разрешение в другой. Некоторые страны, например, средиземноморские, которые принимают большое число иммигрантов из стран Африки, требуют более равномерного распределения беженцев по всем странам ЕС. Евросоюз поставил перед собой цель разработать и ввести в действие к 2010 г. единую для всех государств-членов систему правил предоставления убежища, в которой действующие сегодня различные правила и процедуры должны быть унифицированы. В результате лица, получившие статус беженца, смогут свободно перемещаться в пределах ЕС, а сами страны — перераспределить между собой миграционную нагрузку
Фактическое отсутствие внутренних границ в ЕС обусловливает необходимость усиления внешних границ на основе введения единой информационной системы, в которой хранятся, во-первых, данные о лицах, пересекающих границу, находящихся в розыске или о тех, которым запрещен въезд в ЕС, а во-вторых, сведения о различных объектах — украденных автомобилях, оружии, документах, удостоверяющих личность и др. Следует отметить, что действующая система оказалось технически не готова к вступлению новых стран в ЕС и потребовала серьезной доработки. Кроме того, для сокращения нелегальной иммиграции и упрощения въезда законопослушных иностранцев создается европейская визовая система, которая содержит единый банк данных. Система, сведения в которую будут поставлять национальные иммиграционные службы, позволит консульствам оперативно получать данные о лицах, подающих заявление на въезд в страны Евросоюза, причем не только фото — и текстовые сведения, но и их биометрические данные, а также будет способствовать повышению уровня защиты виз, паспортов и других документов. Более жесткий визовый режим вводится, прежде всего, по отношению к странам, откуда идет массовый нелегальный поток и рассматривается как средство защиты от террористов. Кроме того, вводятся более жесткие меры наказания для организаторов нелегальной миграции. Во многих европейских странах борьба с нелегальной занятостью и организаторами незаконного ввоза иностранцев ведется на межгосударственном уровне — в рамках борьбы с экономическими преступлениями и организованной преступностью.
В сфере управления миграционными потоками приоритетное внимание уделяется усилению контроля на границах, задержанию незаконных мигрантов на контрольно-пропуск-ных пунктах, внедрению современных средств выявления фальшивых документов, определению маршрутов нелегальной миграции, контрабанды и торговли людьми, раскрытию криминальных сетей, действующих в этой сфере. Следует отметить, что внешняя граница любой страны-участницы ЕС является общей внешней границей всей этой группы государств. У каждой страны остается собственный визовый режим и пограничный контроль. Полная свобода передвижения существует только для граждан из стран Шенгенского соглашения. Такое положение затрудняет развитие Евросоюза как свободного безвизового пространства.
Для усиления пограничного контроля предполагается сформировать многонациональные полицейские силы быстрого реагирования, которые будут охранять самые уязвимые участки
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
границы ЕС. В настоящее время уже предпринимаются практические шаги по усилению пограничного контроля на морских и воздушных границах. Для предотвращения проникновения на территорию Евросоюза нелегальных иммигрантов планируется использовать 2,5 тыс. беспилотных автоматических летающих аппаратов для круглосуточного мониторинга в районе Средиземного моря и Балкан2. Управление сетью беспилотных аппаратов возлагается на специальные силы полиции, таможни и пограничников и будет осуществляться через компьютерную систему с использованием телекоммуникационных спутников. В качестве прототипа выбрана британская система «ДУа^Ькеерег», которая способна непрерывно находиться в воздухе в течение 30 часов. Аналогичная система уже используется пограничной службой США для охраны границы с Мексикой, а также Бельгией — для контроля границы в Северном море.
Важный результат развития концептуальных подходов к формированию миграционной политики в европейских странах заключается в осознании миграции как общеевропейской проблемы и общем понимании необходимости скоординированных действий для противодействия крупномасштабной миграции. Стратегическая концепция иммиграционной политики, общей для государств Евросоюза, была предложена Комиссией ЕС в контексте политических целей европейской интеграции и, прежде всего, в рамках создания в Европе так называемого «пространства свободы, безопасности и правопорядка». Однако Комиссия ЕС не имеет преимущественных полномочий в формировании законодательства в данной сфере. Несмотря на то, что по Амстердамскому договору иммиграционная политика была изъята из исключительной компетенции национальных государств и перенесена на наднациональный уровень, государства-члены ЕС продолжают проводить собственную политику. Главную трудность для скоординированного решения иммиграционных проблем представляют противоречивые интересы отдельных стран, а также серьезные расхождения по отдельным вопросам иммиграционного законодательства. Например, Великобритания и Франция занимают разные позиции в вопросе обеспечения порядка на границах. При этом Великобритания выступает против предложенной Францией идеи централизации пограничного контроля в ЕС, а также против унификации национальных законов об иммигрантах и беженцах, стремясь оставить за собой право самостоятельно принимать решения в этой сфере. Разногласия имеются и в вопросе создания лагерей беженцев. Так, Великобритания
высказывается за их размещение за пределами Евросоюза и предлагает заключать соглашения с третьими странами о высылке туда нелегалов с территории ЕС. А предложение Италии и Германии о создании лагерей беженцев в Северной Африке оказалось неприемлемым для Франции, выступающей за расширение пограничного контроля в транзитных странах. Единственная общая позиция достигнута по вопросу углубления сотрудничества ЕС с этими странами.
Таким образом, в настоящее время в ЕС не существует общей политики в области иммиграции — согласно принципу разделения полномочий между органами ЕС и входящими в него странами, она осуществляется на национальном уровне. На уровне ЕС согласуются лишь принципы и меры в области предоставления политического убежища. Тем не менее, весной 2006 г. была упрощена процедура решения вопросов, связанных с иммиграционной политикой ЕС. Теперь для принятия решений в этой сфере достаточно голосов двух третей государств ЕС, а не всех 25-ти членов объединения, как было раньше. Предполагается, что новая система голосования позволит активизировать создание общей европейской миграционной политики.
Проблема нелегальной иммиграции остается актуальной для всех стран ЕС. Вопрос о противодействии нелегальной иммиграции оказался и в центре отношений ЕС и России, в частности, в контексте формирования общего пространства внутренней безопасности. Были приняты так называемые «дорожные карты», в том числе по общему пространству свободы, безопасности и правовопорядка, устанавливающие приоритетные направления в борьбе с нелегальной иммиграцией, а также подписаны соглашения о реадмисии и упрощении визовых процедур. Важными задачами являются усиление пограничного контроля, а также проведение эффективной миграционной политики в вопросах предоставления политического убежища, обмен информацией о миграционных потоках, включая оценку статистических данных, полученных из различных источников.
Осознавая масштаб проблем, которые нелегальная иммиграция порождает для государства и общества, и понимая, что выявить и выслать всех незаконно въехавших в страну людей невозможно, правительства некоторых стран ЕС пошли по пути урегулирования юридического статуса этой категории лицХотя во многих странах ЕС проблема нелегальной иммиграции стоит достаточно остро, Испания одной из первых предприняла практические шаги для наведения порядка в этом
2 Callovi G. La politique de'Union europeenne: matière de frontières, la dimension europeenne a-t-elle pris de l'importance? // Migrations société. - P., 2005. - W. 17, N 101. - P. 13-41
3 Spencer C. Limiting the flow// The world today. - L., 2005. - Vol. 61, N 2. - P. 21-23.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
вопросе4. Так, в рамках программы амнистии в Испании около 20% из 800 тыс. нелегальных иммигрантов получили возможность легализовать свое положение, и только 30 тыс. человек были высланы из страны. Причем добиться этой цели испанцы стремятся за счет сочетания различных методов — от мягких, связанных с урегулированием юридического статуса уже находящихся на территории государства нелегальных иммигрантов, до жестких, включающих высылку из страны неблагонадежных нелегалов, уличенных в противоправных действиях.
В целом легализация нелегалов в странах Евросоюза может рассматриваться как стратегическая цель общей иммиграционной политики, хотя в настоящее время каждое государство ЕС проводит собственную иммиграционную политику в условиях сохранения высокого уровня нелегальной миграции. Однако важно, чтобы легальные иммигранты в каждой стране пользовались одинаковыми правами на получение образования, медицинских услуг, правом на свободу передвижения.
Особое значение при формировании стратегических направлений иммиграционной политики ЕС приобретает проблема так называемой реадмиссии, особенно ее финансовый аспект. Предполагается, что страна, откуда прибыл нелегальный иммигрант, должна принимать его обратно за свой счет. Такие соглашения уже существуют с Гонконгом и Шри-Ланкой, а также ведутся переговоры с Марокко, Пакистаном, Албанией, Алжиром, Китаем, Турцией. В соответствии с соглашением о реадмиссии к нелегальным иммигрантам будет применяться ускоренная процедура высылки.
При всей остроте существующих проблем многие страны ЕС опасаются слишком сильного ужесточения иммиграционной политики, расценивая его как нецелесообразное в силу прежде всего демографических и социально-экономических причин. По оценкам ведущих экспертов в области миграции, без стимулирования замещающей миграции общая численность населения западноевропейских стран сократится к 2050 г. почти на 40 млн. человек. Во многих странах ЕС рынок труда охраняется достаточно строго, и получить разрешение на работу значительно сложнее, чем на жительство. В связи с этим процедура иммиграции на территорию Евросоюза граждан из стран, не являющихся членами ЕС, будет несколько упрощена, например, за счет введения иммиграционной модели, аналогичной действующей в США — так называемой системы «грин-карт». В этом случае иностранцы наиболее востребованных профессий смогут получить право на постоянное жительство и работу в любой стране ЕС. В соответствии с нормами, установленными Еврокомиссией по иммиграции, предлагается
разрешить въезд лиц только тех профессий, которые являются дефицитными. Квалифицированные кадры смогут получить разрешение на работу и вид на жительство в любой стране ЕС. Но поскольку они получают возможность свободного передвижения по всем странам ЕС, перечень предъявляемых к ним требований должен быть принят всеми государствами-членами. Предполагается, что законодательные нововведения, направленные на координацию национальных иммиграционных политик, не скажутся отрицательно на этих странах. Что касается иммиграционных квот, то в ближайшие годы ЕС не намерен вводить какие-либо общеевропейские ограничения. Каждая страна будет сама решать, сколько и каких иммигрантов она готова принимать ежегодно. Но при этом Еврокомиссия будет координировать иммиграционные правила для въезжающих в страны ЕС.
В целом политика в области регулирования иммиграционных потоков должна быть согласована с политикой интеграции иностранцев, которую следует рассматривать как двусторонний процесс. С одной стороны, принимающая страна должна всесторонне помогать и трудовым мигрантам, и беженцам, и приезжающим по программам воссоединения семей, в том числе оказывать им помощь в изучении языка и культуры страны пребывания, открыть доступ к рынкам труда и жилья, предоставить возможность пользоваться системами образования и здравоохранения, защищать от дискриминации. С другой стороны, необходимо проводить такую иммиграционную политику, которая способствовала бы стремлению иммигрантов интегрироваться в новое общество, уважать его традиции и культуру. Добиться гармонизации данного процесса — задача необходимая, но сложно выполнимая. Можно выделить несколько видов интеграции иммигрантов в общество страны пребывания, в зависимости от способа предоставления гражданства и социально-правового статуса, которым мигрант пользуется в государстве, например, ассимиляционный — иммигранты постепенно интегрируются в общество на основе культурной ассимиляции, и мультикультурный — в процессе интеграции сохраняется национальная идентичность.
В заключение можно сделать вывод, что миграция, несмотря на всю неоднозначность ее проявлений, все больше воспринимается европейскими странами как положительный феномен. При этом процесс формирования общей иммиграционной политики Евросоюза — объективная реальность, в которой применение эффективных стратегий управления миграционными процессами является гораздо более перспективным, чем введение более строгих ограничительных мер.
4 Spain in the EU.Eight countries to help Spain tackle illegal immigrants http://www.eubusiness.com/Living_in_EU/ 060605185139.4rhstv4g.
