CC BY
44
4. Шарапов В. О новой системе саморегулирования строительства / В. Шарапов // Хозяйство и право. - 2008. - № 12. - С. 48-54.
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ГОРОДОВ, АГЛОМЕРАЦИЙ И РЕГИОНОВ: ОПЫТ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РФ
© Храбров Е.А.*
Новороссийский политехнический институт (филиал) Кубанского государственного технологического университета, г. Новороссийск
В статье рассмотрен опыт стратегического планирования развития муниципальных образований РФ. Обозначены процессы, характеризующие современное состояние теории и практики территориального стратегического планирования в России, выделены основные проблемы и новые тенденции в практике стратегического планирования российских муниципальных образований.
В результате вступления в действие 1 января 2006 года Федерального закона Ф3-№ 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в России законодательно закреплен институт местного самоуправления. Муниципальные образования (МО) получили право самостоятельно определять приоритеты своего развития. В полномочия органов местного самоуправления для всех типов МО входит «принятие и организация выполнения программ и планов комплексного социально - экономического развития муниципального образования» (статья 17, п.6) [1].
Повышение результативности действий муниципальных органов власти в условиях реформы местного самоуправления требует соответствующих механизмов разработки и реализации программ социально - экономического развития, направленных на повышение качества жизни населения МО на основе роста эффективности использования имеющихся ресурсов.
Муниципальные образования, в рамках системы публичной власти, выполняют две основные функции. С одной стороны, они выступают в качестве относительно самостоятельных целостных систем, реализующих функцию обеспечения качества жизни «своего» населения на уровне не ниже принятого в обществе социального стандарта. С другой стороны, они являются подсистемой российской (региональной) экономики. Поэто-
* Аспирант.
му функционирование и развитие МО, прежде всего, должно быть основано на балансе интересов как внутренних субъектов, проживающих и функционирующих на территории МО, так и внешних для МО субъектов: соседних МО, органов управления регионом, страной.
Анализ зарубежного опыта и работ отечественных авторов также показывает, наиболее перспективным направлением в области планирования социально-экономического развития МО является сегодня использование методологических положений стратегического менеджмента [2].
Идеи и методы стратегического планирования изначально были разработаны и реализованы применительно к крупным международным корпорациям, определяющим конкурентные стратегии в завоевании новых рынков, а затем перенесены на уровень общественных организаций и органов управления городами и регионами. С начала 80-х годов прошлого века эти идей начали модернизироваться и внедрятся в сферу управления социальными системами (территориями) и стали использоваться, в первую очередь, как новый инструмент городского развития.
Стратегическое планирование получило широкое распространение начиная с 1980-х годов первоначально в США, а затем и в Западной Европе (в Германии, Франции, Бельгии, Испании и Италии и пр.). В его рамках, во-первых, были институциализированы региональные / муниципальные стратегии (было признано, что у части государства /страны может быть собственная стратегия развития). Во-вторых, было институциализи-ровано участие в подготовке и реализации стратегических проектов и программ компаний и некоммерческих организаций как стейкхолдеров широких региональных (чаще городских) проектных коалиций. Это стало формой не представительной, а непосредственной демократии в управлении развитием регионов (муниципальных образований).
Первый в России Стратегический план Санкт-Петербурга, нацеленный на повышение конкурентоспособности города и разработанный на новых принципах широкого общественного участия, был принят в конце 1997 г. Он получил широкую известность и стимулировал многие города и субъекты Российской Федерации к началу подобных разработок. Эта деятельность стала особенно активной с 1999 г. благодаря поддержке ряда проектов программы ЕС Тасис, Фонда Евразия, Фонда Сороса. Сейчас уже около 50 % городов России имеют или разрабатывают те или иные документы, определяющие перспективы развития города. Примерно половина этих документов включает элементы стратегического планирования.
Можно обозначить несколько процессов, характеризующих современное состояние теории и практики территориального стратегического пла-нирования в России.
1. Территориальное стратегическое планирование осмыслено научным сообществом, вошло в учебные программы профильных специальностей.
2. Разработан развитый методический инструментарий, доведенный до технологического уровня (например, технология КРЭП© Леон-тьевского центра). Этот инструментарий опубликован и доступен, что позволяет организовать процесс стратегического планирова-ния специалистам средней квалификации.
3. Сформировался корпус консультантов, владеющих технологиями стратегического планирования и ряд школ, развивающих несколько различающиеся подходы к стратегическому планированию.
4. Разработано большое количество (сотни) стратегических документов регионального и муниципального уровня; стратегическое планирование становится обыденным процессом.
5. Снижается объем поддержки стратегического планирования со стороны зарубежных донорских организаций, соответственно уменьшаются внешние стимулы к данной деятельности, и возрастает значение внутренних стимулов.
6. Сформирована сетевая инфраструктура методической и информационной поддержки, включающая Ресурсный центр по стратегическому планированию при Леонтьевском центре с сетью партнерских организаций в регионах, Клуб городов-стратегов, Клуб консультантов по стратегическому планированию, специализированные Интернет сайты www.citystrategy.leontief.ru и www.urban-economics.ru.
Свидетельством полезности стратегического планирования является ежегодное (начиная с 2002 г.) проведение в Санкт-Петербурге Общероссийского форума лидеров стратегического планирования [3].
Анализ концепций комплексного социально-экономического развития городов России позволил выявить ряд присущих им недостатков, среди которых можно отметить следующие:
- разработчики не опираются на результаты анализа социально-экономического развития города, вследствие чего нарушаются логические взаимосвязи в материалах концепций: выявленные проблемы в ряде случаев носят случайный характер, оказываются не в полной мере увязанными с результатами оценки стартовых условий и предпосылок городского развития; цели стратегического планирования развития городов слабо корреспондируются с выявленными проблемами, зачастую имеет место «приземленность» целей городского развития, намечаемых на перспективу. Во многих случаях выбор приоритетных направлений развития города (если он вообще определен) носит волюнтаристский характер, консервирует сложившуюся неблагоприятную ситуацию, не ориентирован на поиск новых «полюсов» экономического развития, не увязан с концепцией развития «своего» субъекта РФ;
- слабо разработаны вопросы реализации концепций. По существу, нет конкретных предложений по проведению активной городской инвестиционной политики; отсутствуют бизнес-планы, готовые для предоставления реальным инвесторам; недооценивается кадровая составляющая в развитии города на перспективу;
- концепции комплексного социально-экономического развития городов практически повсеместно не учитывают возможности межмуниципальной кооперации; как правило, не проходят обсуждения и согласования на уровне органов исполнительной власти «своего» субъекта РФ; не имеют легитимного характера.
Создавшееся положение обусловлено слабостью существующего научного обеспечения стратегического планирования комплексного социально-экономического развития российских городов. Необходимо создание целостной системы научного обеспечения такого планирования, включающей соответствующую теорию, методологию и методические рекомендации [4].
В тоже время можно выделить новые или относительно новые тенденции для российских городов в практике стратегического планирования.
1. Учет демографической ситуации в стране.
Новые демографические реалии заставляют в корне пересмотреть подход к планированию развития российских городов. Эти реалии породят коренные сдвиги в общественной жизни страны. Неминуемо возрастет роль человеческого фактора, ценность человека как такового. Неминуем и рост значимости человеческого капитала - оснащенности знаниями, способности трудиться с кардинально высокой отдачей. Неминуема, наконец, и острейшая борьба российских городов друг с другом за подобные кадры. Этот ресурс окажется самым дефицитным. Некоторые российские города уже сегодня формулируют свои стратегии в категории сохранения существующей численности населения (например, стратегия развития города Томска, разработанная в 2006 г.).
2. Встраивание в вертикаль стратегического планирования.
Вполне очевидно, что государственное устройство страны неуклонно движется в сторону все большего централизма. Тенденции последних двух-трех лет свидетельствуют о том, что изолированные попытки разработать стратегии развития субъектов Федерации и муниципальных образований, предпринимавшиеся с конца 1990-х гг., стали получать системные импульсы, а иногда и поддержку с федерального уровня. Минрегион России с момента своего создания начал формировать систему территориального планирования и задавать определенные методические рамки для этой работы. Из проекта Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации, внесенного на рассмотрение Минрегионом России в конце 2008 г., следует, что начинают реализовываться предложения по формированию единой государственной системы стратегического планирования.
На VII Общероссийском форуме лидеров стратегического планирования в Санкт-Петербурге (2008 г.) Б.С. Жихаревич отметил тенденцию «встраивания» муниципальных стратегий в вертикальную иерархию стратегий. После принятия долгосрочной Стратегии социально-экономического развития России до 2020 г. федеральные округа и субъекты Федерации должны адаптировать к ней свои стратегии, а муниципальные образования - так или иначе синхронизировать свои разработки с региональными.
Необходимо признать, что процесс такого «встраивания» проходит неоднозначно. С одной стороны, польза его очевидна, так как муниципальные образования реально согласовывают свои планы развития с вышестоящим уровнем, получают методическую и ресурсную поддержку при разработке стратегических документов и их реализации. С другой стороны, имеют место рецидивы возвращения к жесткой централизованной системе, многократно усиленные чрезвычайно слабой ресурсной, прежде всего финансовой, автономией муниципалитетов.
3. Переход от структурного принципа планирования к процессному.
Главная задача сегодня - перейти от неэффективного, затратного и нерезультативного, а чаще всего и конфликтного планирования развития города на основе структурно - функционального подхода к планированию на основе проблемного и процессного подходов.
Планирование на основе проблемного подхода позволяет решать ключевые проблемы существования и развития город, которые, как правило, являются межотраслевыми (например, развитие человеческого потенциала, повышение инвестиционной привлекательности, благоустройство и т.д.). Этот подход не нов и основан на использовании методов программного управления.
В настоящее время в сферу государственного и муниципального управления активно внедряется процессный подход, который давно развивается в бизнесе. Суть подхода в использовании технологий эффективного менеджмента (выделение отдельных стадий и видов деятельности того или иного процесса, их контроль, использование мониторинга и оценки, обратной связи и т.д.). Данный подход уже используют российские города, чьи стратегии могут быть признаны наиболее действенными, прежде всего Череповец и Екатеринбург. Далее других в этом вопросе продвинулись города, которые активно внедряют в свою управленческую практику принципы международного стандарта ISO.
4. Координация стратегий с пространственным и другими видами планирования.
В связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации, сделавшего обязательным наличие документов территориального планирования на уровнях субъектов Федерации и муниципальных образований, стал актуальным вопрос о связи стратегических планов и схем тер-
риториального планирования (генеральных планов). В настоящее время сложился консенсус: стратегическое и территориальное планирование выступают как две части единого процесса планирования развития территории, но при этом первичным является стратегическое планирование, а территориальное представляет собой «проекцию» стратегии на территорию. Соответственно, все чаще регионы и города стремятся синхронизировать разработки стратегий и документов территориального планирования. При этом нередко уже в стратегиях серьезно прорабатываются пространственные аспекты.
Таким образом, стратегическое планирование развития муниципальных образований в РФ становится необходимым элементом управления как реакция на все возрастающую скорость происходящих в экономике и обществе перемен и ужесточение конкуренции во всех сферах. Традиционное планирование неспособно справиться с этими вызовами современности [5].
Список литературы:
1. Федеральный Закон от 06. 10. 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
2. Гайнанов Д.А., И.В. Дегтярева, И.А. Тажитдинов, Л.А. Сергеева, Т.А. Гилева, 3.3. Имашева, И.Д. Закиров. Формирование стратегии развития муниципальных образований. - Уфа: Гилем, 2007. - 163 с.
3. Жихаревич Б.С., Шодорова Н.М., Санжицыренова Р.К., Хабаева И.М., Стратегическое планирование развития муниципальных образований: пособие для руководителей и специалистов органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных организаций и местных сообществ. - Улан-Удэ: «Издательство БГУ», 2005. - 58 с.
4. Сайт Леонтьевского центра [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.citystrategy.leontief.ru.
5. Официальный сайт Главы города Перми. Российские и мировые тенденции и тренды в сфере стратегического территориального планирования городов, агломераций и регионов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www. glava. perm. ru/upload/pages/1005/Rossijskije_i_mirovyj e_tendencii_i_trend y_v_sfere_strategichesk.pdf.
