CC BY
26DOI 10.47643/1815-1329_2022_9_46 УДК 349.6
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ТУРИЗМА НА ОЗЕРЕ БАЙКАЛ Strategic planning and development of ecotourism on Lake Baikal
ЮЩЕНКО Максим Сергеевич,
соискатель кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова ( МГУ), директор Московского филиала
ФГБУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем». 123242, Россия, г. Москва, ул. Баррикадная ул., 8, стр. 5А. E-mail: myuschenko@bk.ru;
YUSHCHENKO Maksim Sergeevich,
Ph. D. Student of the Department of Environmental and Land Law of the Faculty of Law of the Lomonosov Moscow State University, Director of the Moscow branch of the Ural Research Institute "Ecology". Barricadnaya str., 8, p.5A, Moscow, 123242. E-mail: myuschenko@bk.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются проблемы, связанные с увеличением туристкой нагрузки на озеро Байкал и Байкальскую природную территорию, а также действующие документы стратегического планирования федерального и регионального уровней, направленные на развитие экологического туризма.
Abstract: The article considers the problems due to the increase in tourism on Lake Baikal and the Baikal natural territory, as well as the current strategic planning documents of the federal and regional levels aimed at the development of ecotourism.
Ключевые слова: Байкальская природная территория, документ стратегического планирования, экологический туризм. Key words: Baikal natural territory, strategic planning document, ecotourism.
Для цитирования: Ющенко М.С. Стратегическое планирование и развитие экологического туризма на озере Байкал // Аграрное и земельное право. 2022. № 9(213). С. 46-48. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_9_46.
For citation: Yushchenko M.S. Strategic planning and development of ecotourism on Lake Baikal // Agrarian and Land Law. 2022. No. 9(213). pp. 46-48. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_9_46.
Статья поступила в редакцию: 10.07.2022
Озеро Байкал и его бассейн обладают уникальными природными свойствами, отличаются особенностями природных ландшафтов и богатством культурных традиций коренного населения. Это один из самых больших по площади объектов, входящих в список Всемирного природного наследия ЮНЕСКО в России. Туристский поток на озере Байкал в настоящее время составляет 2,2 млн. чел. в год, более чем на порядок превышая численность постоянного населения, при этом в ближайший период ожидается значительное его увеличение (на 5-10%). В распределении его между восточным и западным побережьем Байкала преимущество имеет Иркутская область, которую посещает 60% всех туристов [1].
Стоит согласиться с Р.Ю. Колобовым, утверждающим, что «на сегодняшний день представить объекты всемирного наследия в отрыве от интересов туристской индустрии невозможно» [2]. Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия [3] закрепляет обязанность государств принимать меры различного характера для популяризации объектов всемирного наследия (п. d ст. 5). Туризм является одним из наиболее действенных инструментов такой популяризации. Туристская программа всемирного наследия, принятая в 2012 г. в Санкт-Петербурге на очередной сессии Комитета всемирного наследия, исходит из того, что «ответственное осуществление туристской деятельности способствует охране культурного и природного наследия и является инструментом устойчивого развития (п. 7)» [4]. Туризм позволяет решить государственную задачу по долгосрочному развитию общества, обеспечить бизнесу долгосрочные доходы, а местному сообществу - улучшение качества жизни.
Существуют диаметрально противоположные мнения по поводу развития туризма на озере Байкал. Одни ученые говорят о положительном эффекте, который вызовет развитие туризма: увеличение доходов региона от туристской отрасли, привлечение внимания к культурно-историческому наследию и т.д. [5]. Другие опасаются, что увеличение туристского потока усугубит экологические проблемы озера Байкал, высказывают сомнения относительно рентабельности этого бизнеса в связи с сезонностью. Кроме того, требования в области обращения с отходами и сточными водами, установленные Приказом Минприроды России от 21 февраля 2020 г. № 83 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал» [6] делают туристический бизнес мало рентабельным.
По результатам исследований [7] для муниципальной власти развитие туристской отрасли может иметь негативный характер. Туризм вытесняет остальные виды деятельности, в частности личное подсобное хозяйство: жители перестают заниматься огородничеством, не держат домашний скот, на картофельных полях построены средства размещения. Несмотря на то, что местные жители заняты в экономике, сами организовывают себе рабочие места, эта деятельность не приносит дохода в местные бюджеты, а наплыв туристов вызывает повышенную нагрузку на инфраструктуру, при этом финансирование на содержание инфраструктуры рассчитывается исходя из численности местного населения, численность туристов в настоящее время не учитывается.
Основными проблемами, связанными с организацией рекреационной деятельности в центральной экологической зоне Байкальской
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
природной территории (далее - ЦЭЗ БПТ) являются нарушение правил обращения с отходами, слабая кооперация и сотрудничество между туристским бизнесом, местным населением, органами местного самоуправления и ООПТ, недостаток финансирования, плохое развитие энергетической и социальной инфраструктуры, дефицит земель для туристской застройки [8]. Также к проблемам, препятствующим эффективному развитию туризма в регионе, относятся высокая стоимость внутрироссийских авиаперелетов и железнодорожных перевозок, наличие ограничений на ведение хозяйственной деятельности в ЦЭЗ БПТ, дефицит современных транспортных средств, используемых для перевозки туристов, недостаточно комфортная туристская информационная среда.
Еще одна проблема, которая требует решения при дальнейшем развитии туристско-рекреационной сферы в ЦЭЗ БПТ - создание современной средозащитной инфраструктуры, соответствующей особому статусу озера Байкал [9]. При создании такой инфраструктуры основное внимание должно быть уделено вопросам обращения с отходами. Действующая схема обращения с отходами, реализуемая органами местного самоуправления, является неэффективной из-за сокращения их полномочий по обращению с отходами и отсутствия достаточного финансирования. Разработка особой схемы обращения с отходами специально для ЦЭЗ БПТ с внедрением новейших технологических решений, увеличение полномочий органов местного самоуправления по обращению с отходами должно стать важным моментом в дальнейшем развитии туристкой деятельности на БПТ.
Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО неоднократно просил Российскую Федерацию разработать комплексную стратегию развития туризма, установить правовые и организационные рамки управления отдыхом и туризмом в границах участка всемирного наследия, принять усовершенствованные правила землепользования и градостроения для предотвращения незаконного строительства на объекте всемирного наследия и усилить контроль за таким строительством (в том числе в отношении объектов туризма).
На федеральном уровне и уровне прибайкальских субъектов РФ вопросы развития туризма находят свое отражение в некоторых документах стратегического планирования. Так, федеральный проект «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» в рамках национального проекта «Экология» [10] для устойчивого развития особо охраняемых природных территорий и экологического туризма предусматривает увеличение количества посетителей ООПТ и увеличение количества и площади федеральных ООПТ.
Также Ростуризмом утверждены Паспорт федерального проекта «Повышение доступности туристических продуктов» [11], Паспорт федерального проекта «Развитие туристической инфраструктуры» [12], Паспорт федерального проекта «Совершенствование управления в сфере туризма» [13] в рамках национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства» [14]. Принята Государственная программа Российской Федерации «Развитие туризма» [15]. Эта программа утверждена в целях реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года [16].
На региональном уровне задача по созданию благоприятных условий для развития туризма в Иркутской области реализуется при помощи Стратегии развития территориального туристско-рекреационного кластера Иркутской области до 2030 года, которая утверждена распоряжением Правительства Иркутской области от 15 января 2019 г. № 3-рп [17]. Утверждение стратегии - необходимый этап для привлечения финансирования из федерального бюджета на поддержку туризма в 2019 г. Таким образом, резиденты смогли получить поддержку по направлению центров Фонда поддержки предпринимательства Иркутской области - Центра кластерного развития, Центра поддержки экспорта, Центра поддержки предпринимательства, Регионального центра инжиниринга. Также Агентством по туризму Иркутской области утвержден План мероприятий по популяризации и продвижению регионального туристского продукта на мировом туристском рынке на 2019 - 2024 гг. [18].
Еще одним из существующих на настоящий момент документов стратегического планирования в регионе является Государственный план социально-экономического развития Иркутской области на 2019 - 2023 годы, утвержденный распоряжением Губернатора Иркутской области от 20 июня 2019 г. № 70-р [19]. В целях развития туризма в регионе планируется организация работы по актуализации раздела «Туризм» Стратегии социально-экономического развития Иркутской области до 2036 год, разработке Стратегии развития внутреннего и въездного туризма на территории Иркутской области, реализации мероприятий по повышению качества, доступности и безопасности туристских услуг, созданию комфортной туристской среды.
На основании изложенного, можно сделать вывод, что на уровне Иркутской области в сфере туризма стратегическое планирование работает успешно: создан специально уполномоченный орган государственной власти, который действует в соответствии с региональной стратегией, программой и планами на среднесрочный период и на текущий год, ответственно использует федеральные средства, актуализует документы стратегического планирования в соответствии с изменяющимися обстоятельствами. Вместе с тем в муниципальных документах территориального планирования практически не уделяется внимание вопросам развития туризма. Однако вопрос инфраструктурного сопровождения туризма важен для развития муниципального образования: это и новые рабочие места, и переход на новый уровень системы здравоохранения, общественного питания, гостиничного бизнеса и торговли, а также обустройство общественных пространств, развитие транспорта, связи, учреждений культуры.
Несмотря на перечисленные выше документы стратегического планирования в настоящий момент невозможно сформировать единый подход к развитию туризма, так как полномочия реализуются независимо друг от друга в разных субъектах РФ - Иркутской области и Республике Бурятия. Документ стратегического планирования, комплексно затрагивающий вопросы организации туризма на БПТ, должен определить основные приоритеты, цели и задачи в развитии туристской индустрии, грамотно сочетать развитие туризма и иных социальных и экономических сфер. Также в документе стратегического планирования должна быть отражена необходимость осуществления туристского мониторинга. Особое место в документе стратегического планирования должна занять задача вовлечения местного населения и обязательный учет общественного мнения,
что будет способствовать снижению социальной напряженности. Здесь важное значение будет иметь экологическое просвещение.
В качестве показателя эффективности документа стратегического планирования по развитию туризма должно рассматриваться количество вновь созданных объектов индустрии гостеприимства на БПТ: средства размещения туристов, объекты питания, транспорта, торговли, досуга. При этом объекты могут вводиться в эксплуатацию только при условии соблюдения всех повышенных экологических требований. Отчетливо видно, что в настоящее время практически ничего из вышеперечисленного на территории, непосредственно примыкающей к озеру Байкал, нет. Такой документ должен быть принят на долгосрочную перспективу (не менее 10 - 15 лет), что позволило бы обозначить вектор развития туристской отрасли. В документ также целесообразно включить предложение о создании единого органа, обладающего полномочиями по управлению туризмом.
Библиография:
1. Заборцева Т.И. Дефициты и перспективы средозащитной инфраструктуры в обеспечении туристско-рекреационного развития (Центральная экологическая зона Байкальской природной территории) // Современные проблемы сервиса и туризма. 2018. № 3. С. 53.
2. Колобов Р.Ю. Потенциал Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия для социально-экономического развития Байкальской природной территории // Сибирский юридический вестник. 2020. №2 (89). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/potentsial-konventsii-ob-ohrane-vsemirnogo-kulturnogo-i-prirodnogo-naslediya-dlya-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya-baykalskoy (дата обращения: 16.06.2022).
3. Заключена в г. Париже 16 ноября 1972 г. // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLV. - М., 1991. С. 482 - 492.
4. WHC-12/36.COM/5E World Heritage Tourism Programme // URL: https://whc.unesco.org/archive/2012/whc12-36com-5E-en.pdf (дата обращения: 06.07.2022).
5. Vrabel J. Tourism at UNESCO World Heritage Sites: Protecting Global Treasures and the Travelers Who Seek Them, 46, 3 // Case Western Reserve Journal of International Law. 2014. Vol. 675.
6. Официальный интернет-портал правовой информации // URL: http://www.pravo.gov.ru, 23.04.2020.
7. Шеховцова Т.Н. Территориальная организация социальной инфраструктуры центральной экологической зоны Байкальской природной территории // География и природные ресурсы. 2016. №5. С. 179-184.
8. Заборцева Т.И. Дефициты и перспективы средозащитной инфраструктуры в обеспечении туристско-рекреационного развития (Центральная экологическая зона Байкальской природной территории) // Современные проблемы сервиса и туризма. 2018. № 3. С. 53.
9. Заборцева Т.И. Дефициты и перспективы средозащитной инфраструктуры в обеспечении туристско-рекреационного развития (Центральная экологическая зона Байкальской природной территории) // Современные проблемы сервиса и туризма. 2018. № 3. С. 57 - 59.
10. Паспорт национального проекта «Национальный проект "Экология"» // URL: https://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения: 22.06.2022).
11. Документ опубликован не был, доступ - СПС «КонсультантПлюс».
12. Документ опубликован не был, доступ - СПС «КонсультантПлюс».
13. Документ опубликован не был, доступ - СПС «КонсультантПлюс».
14. Документ опубликован не был, доступ - СПС «КонсультантПлюс».
15. Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2021 г. № 2439 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие туризма"» //СЗ РФ. 2022. № 1 (часть II). Ст. 147.
16. Распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2019 г. № 2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года» // СЗ РФ. 2019. № 39. Ст. 5460.
17. Официальный портал Иркутской области // URL: https://irkobl.irkobl.ru/news/660928/ (дата обращения: 06.07.2022).
18. Утв. Распоряжением Агентства по туризму Иркутской области от 26 марта 2019 г. № 9-ар // URL: https://irkobl.ru/sites/tour/news/9-ар.pdf (дата обращения: 06.07.2022).
19. Официальный интернет-портал правовой информации Иркутской области // URL: https://www.ogirk.ru/pravo/archives/law/298678 (дата обращения: 06.07.2022).
References:
1. Zabortseva T.I. Deficiencies and prospects of environmental protection infrastructure in ensuring tourist and recreational development (Central ecological zone of the Baikal natural territory) // Modern problems of service and tourism. 2018. No. 3. S. 53.
2. Kolobov R.Yu. Potential of the Convention on the Protection of the World Cultural and Natural Heritage for the Socio-Economic Development of the Baikal natural territory // Siberian Legal Bulletin. 2020. No. 2 (89). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/potentsial-konventsii-ob-ohrane-vsemirnogo-kulturnogo-i-prirodnogo-naslediya-dlya-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya-baykalskoy (date of access: 06/16/2022).
3. Concluded in Paris on November 16, 1972 // Collection of international treaties of the USSR. Issue. XLV. - M., 1991. S. 482 - 492.
4. WHC-12/36.COM/5E World Heritage Tourism Program // URL: https://whc.unesco.org/archive/2012/whc12-36com-5E-en.pdf (date of access: 07/06/2022) .
5. Vrabel J. Tourism at UNESCO World Heritage Sites: Protecting Global Treasures and the Travelers Who Seek Them, 46, 3 // Case Western Reserve Journal of International Law. 2014. Vol. 675.
6. Official Internet portal of legal information // URL: http://www.pravo.gov.ru, 04/23/2020.
7. Shekhovtsova T.N. Territorial organization of the social infrastructure of the central ecological zone of the Baikal natural territory // Geography and natural resources. 2016. No. 5. pp. 179-184.
8. Zabortseva T.I. Deficiencies and prospects of environmental protection infrastructure in ensuring tourist and recreational development (Central ecological zone of the Baikal natural territory) // Modern problems of service and tourism. 2018. No. 3. S. 53.
9. Zabortseva T.I. Deficiencies and prospects of environmental protection infrastructure in ensuring tourist and recreational development (Central ecological zone of the Baikal natural territory) // Modern problems of service and tourism. 2018. No. 3. S. 57 - 59.
10. Passport of the national project "National project "Ecology"" // URL: https://www.mnr.gov.ru/ (date of access: 06/22/2022).
11. The document was not published, access - RLS "ConsultantPlus".
12. The document was not published, access - RLS "ConsultantPlus".
13. The document was not published, access - RLS "ConsultantPlus".
14. The document was not published, access - RLS "ConsultantPlus".
15. Decree of the Government of the Russian Federation of December 24, 2021 No. 2439 "On approval of the state program of the Russian Federation "Development of tourism"" // SZ RF. 2022. No. 1 (part II). Art. 147.
16. Decree of the Government of the Russian Federation of September 20, 2019 No. 2129-r "On approval of the Strategy for the development of tourism in the Russian Federation for the period up to 2035" // SZ RF. 2019. No. 39. Art. 5460.
17. Official portal of the Irkutsk region // URL: https://irkobl.irkobl.ru/news/660928/ (date of access: 07/06/2022).
18. Approved by order of the Tourism Agency of the Irkutsk Region of March 26, 2019 No. 9-ar // URL: https://irkobl.ru/sites/tour/news/9-ar.pdf (date of access: 07/06/2022).
19. Official Internet portal of legal information of the Irkutsk region // URL: https://www.ogirk.ru/pravo/archives/law/298678 (date of access: 07/06/2022).
