CC BY
4СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ STRATEGIC MANAGEMENT
Экономические системы. 2024. Том 17, № 2 (65). С. 25-33. Economic Systems. 2024;17(2(65)):25-33.
Научная статья УДК 005
DOI 10.29030/2309-2076-2024-17-2-25-33
5.2.6 - Менеджмент
Стратегические подходы в менеджменте государственных учреждений
Оксана Петровна Овчинникова1, Дарья Владимировна Лебедева2^, Анна Александровна Островская3
1 2 3 Российский университет дружбы народов им. Патриса Лумумбы, Москва, Россия
Аннотация. Государственные учреждения часто рассматриваются гражданами как структуры инертные, причем такая картина наблюдается во всех странах. В связи с этим ученые и практики предлагают различные варианты развития государственных структур. Таким вариантом может стать концепция государственного менеджмента, когда многие методы ведения бизнеса переносят на деятельность государственных учреждений. К указанным методам относятся ключевые показатели эффективности, проектная деятельность и многое другое. Государство воспринимается как сервисная организация, предоставляющая гражданам набор государственных услуг. В условиях многомерной динамики появилось понятие «стратегическое государство», которое в своей деятельности использует методы стратегического менеджмента. В настоящей статье представлены направления использования методов стратегического менеджмента в деятельности государственных организаций, которые помогут им стать более адаптивными к быстрому изменению внешних условий.
Ключевые слова: эффективность государственного управления, стратегический менеджмент, сервисное государство, менеджмент
Для цитирования: Овчинникова О.П., Лебедева Д.В., Островская А.А. Стратегические подходы в менеджменте государственных учреждений // Экономические системы. 2024. Том 17, № 2 (65). С. 25-33. DOI 10.29030/2309-2076-2024-17-2-25-33.
© Овчинникова О.П., Лебедева Д.В., Островская А.А., 2024
Original article
Strategic approaches in the management of public institutions
Oksana P. Ovchinnikova1, Daria V. Lebedeva2^, Anna A. Ostrovskaya3
i, 2. 3 peoples' Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba, Moscow, Russia
Abstract. Public institutions are often viewed by citizens as inert structures, and this pattern is observed in all countries. In this regard, scientists and practitioners offer various options for the development of government structures. Such options include the concept of public management, when many business methods are transferred to the activities of public institutions. Such methods include key performance indicators, project activities and much more. There was an idea of the state as a service state providing citizens with a set of public services. In the context of multidimensional dynamics, the concept of a "strategic state" has appeared, which uses strategic management methods in its activities. This article presents the directions of using strategic management methods in the activities of government organizations, which will help them become more adaptive to the rapid change in external conditions.
Keywords: efficiency of public administration, strategic management, service state, management
For citation: Ovchinnikova O.P., Lebedeva D.V., Ostrovskaya A.A. Strategic approaches in the management of public institutions. Economic Systems. 2024;17(2(65)):25-33. (In Russ.). DOI 10.29030/2309-2076-2024-17-2-25-33.
Введение
С начала 1980-х гг. в развитых странах начинает распространяться подход, который впоследствии был назван «государственный менеджмент». Его возникновение было связано с тем, что изменения начали происходить быстрее, а государственные учреждения не успевали перестраиваться также быстро. В связи с этим было принято утверждение, что государственное управление схоже с корпоративным управлением, ведь частные компании могли быстрее адаптироваться под изменения внешней среды. Термин «новый государственный менеджмент» был введен в работе К. Худа «Государственный менеджмент на все времена?» [1]. В дальнейшем такой подход активно обсуждался, давались негативные и позитивные оценки.
Основная часть
Примерно в это же время начинает разрабатываться концепция сбалансированной системы показателей (balanced scorecard] [3], основная идея которой состоит в разработке инструмента управления бизнес-процессами компании на основе определения ключевых показателей эффективности (KPI]. Такой подход позволяет оценить результативность деятельности предприятия. В настоящее время практически во всех организациях существует определенная система показателей, которые должны выполнить подразделения и лично сотрудники. Эффективность такого подхода часто критикуется, но на сегодняшний день это измеримая шкала деятельности предприятия и ее сотрудников, поэтому руководители активно пользуются указанным методом.
Критика такого подхода базируется на том, что ключевые показатели эффективности не отражают причинно-следственные связи, которые необходимы для эффективного управления. Например, количество новых пользователей, которые пришли в ваш магазин, на ваш сайт, абсолютно не означает кратное возрастание числа покупателей вашего продукта. Кроме того, они не отражают систему взаимоотношений вашего бизнеса с клиентами. Вместе с тем система сбалансированных показателей выступила одной из моделей так называемого нового государственного управления, или государственного менеджмента. Логику государственного менеджмента выразил К. Политт: «Организации и индивиды имеют цели, измеримые задачи, которые выводятся из этих целей, а также располагают широким разнообразием инструментов, властью, стимулами, которые применяются к персоналу, чтобы он достигал и превосходил поставленные цели» [4]. Можно согласиться с В.Л. Тамбовцевым, что «... показатели влияют на поведение» [10]. Например, если человеку поставлен какой-либо нереальный показатель, который невозможно выполнить, то он будет думать не о том, как это сделать, чтобы была польза для всех, а о том, как «нарисовать» этот показатель, как сделать так, чтобы он был выполнен формально, а фактически общая результативность будет крайне низкой.
В работе Р. Спекла и Ф. Фербетена рассмотрены различные варианты использования ключевых показателей эффективности [6]. Например, ключевые показатели могут использоваться напрямую и по ним потом будут оценивать полученные результаты; а можно использовать для анализа ситуации и выяснять, почему произошло именно так, а не иначе. Данные, представленные в упомянутом исследовании, показали, что использование результатов измерения результативности для цели стимулирования практически всегда сказывается негативно на работе организации. И совершенно другая ситуация возникает, когда показатели используются для анализа факторов, которые влияют на эффективность ее функционирования. По сути, это некий барометр, который показывает, насколько результативен менеджмент организации. Вместе с тем зачастую именно эта функция ключевых показателей не рассматривается руководством организации.
Ключевые показатели эффективности широко используются в настоящее время в коммерческих и некоммерческих организациях, а также в сфере госу-
дарственного управления или, как иногда называют, в сфере государственного менеджмента. Новая трактовка государственного управления с использованием терминов менеджмента основывалась на активном использовании методов управления, свойственных бизнесу, применительно к государственному управлению. Таким образом, формировался переход от использования институционального подхода в определении государственного управления к применению ситуационного анализа, реализации программ развития и формированию стратегических ориентиров, что повышает эффективность использования бюджетных ресурсов при реализации государственной стратегии и тактики. Такой подход предполагает переход от бюрократического к предпринимательскому поведению в государственных учреждениях, что затрагивает в том числе мотивацию руководителей организаций [9].
В качестве одной из проблем государственного управления называют низкую результативность использования ресурсов. Выходом из подобной ситуации являлось построение так называемого «сервисного государства». В таком формате организации основная ориентация предоставления государственных услуг направлена на удовлетворение потребностей клиентов - граждан страны, «повышение качества и доступности государственных услуг» [11].
В ряде публикаций понятие «сервисное государство» часто отождествляется с «социальным государством». Например, И.Л. Бачило пишет, что «социальное государство в определенной части является сервисным государством» [8]. Е.С. Устинович и Т.П. Новикова говорят о том, что сервисное государство, предоставляя услуги гражданам, «деполитизирует распределение средств между организациями госсектора, стимулирует инновации и дифференциацию услуг...» [12].
В целом сервисное государство направлено на совершенствование процесса предоставления и повышение качества государственных услуг в целях наиболее полного и своевременного удовлетворения потребностей граждан в них. За счет построения сервисного государства появилась соответствующая инфраструктура, в том числе и электронная, позволяющая сократить сроки получения государственных услуг. Вместе с тем отдельные ученые считают, что полностью модель сервисного государства не может быть применена в России [7]. Авторы настоящей статьи считают, что ряд инструментов сервисного государства достаточно успешно внедрены и оказались очень полезны для граждан (например, многофункциональные центры (МФЦ,] сайт «Госуслуги» и т. п.].
Высокая динамика изменений окружающего мира вызвала необходимость разработки новых моделей деятельности государственных организаций и повышения эффективности государственного управления. С развитием теории государственного управления, с корреляцией параметров и методов ведения бизнеса с деятельностью государственных организаций стратегия стала играть важнейшую роль в государственном секторе. В зарубежной литературе такой подход носит название «стратегического государства» [2]. Например, Организация Объединенных Наций (ООН] и Организация экономического сотрудничества
и развития (ОЭСР) приняли эту парадигму и используют ее для анализа деятельности правительств и формирования государственной политики [4].
В рамках настоящей статьи рассмотрим направления использования стратегического менеджмента в деятельности государственных учреждений. Не секрет, что перед ними в настоящее время возникают различные, порой нетривиальные задачи. Изменение климата, беспрецедентное санкционное давление, необходимость принимать быстрые решения в стремительно изменяющейся внешней среде делают государственные учреждения по методам организационного управления сходными с корпоративным сектором. Чаще всего при этом акцент делается на необходимости планирования действий, ресурсов и целевых ориентиров (ключевых показателей].
Не отрицая важности планирования, отметим, что в условиях высокой турбулентности и динамичности внешней среды горизонт прогнозирования значительно сокращается, что сокращает и возможности долгосрочного планирования. Кроме того, возникают новые риски и угрозы, что вызывает необходимость их учета при использовании инструментов стратегического менеджмента.
Основное, что всегда необходимо учитывать, - это высокую сложность и слабую предсказуемость внешней среды. Экспоненциальное ускорение технологических изменений привело к пониманию, что мы живем в мире постоянной многомерной неопределенности. В таких условиях целесообразно применять стратегический подход, так как любые планы могут в одночасье устареть в связи с изменившимися условиями. В данном случае государственным организациям необходимо понимать, какие новейшие технологии могут быть применены для «изменения будущего». Например, использование инструментов «умного города» (камеры слежения, GPS-навигация, т. е. геопространственные данные] позволяет отслеживать транспортные потоки и предотвращать заторы с помощью обновления маршрутов в навигационных системах автомобилей. Кроме того, исследование транспортных потоков позволяет администрации города составить проекты по строительству новых дорог, парковок, транспортных развязок, внедрению новых видов общественного транспорта для сокращения использования гражданами личного транспорта. При этом происходят не только планирование развития городской транспортной среды, но и формирование будущего образа города, более удобного для проживания (формирование будущего].
В связи с ограниченностью бюджетных средств и необходимостью их рационального использования в настоящее время активно применяются механизмы государственно-частного партнерства, когда бизнес берет на себя отдельные функции государства на взаимовыгодных условиях.
Растущая неопределенность порождает необходимость формирования новых стратегических подходов к реализации своих функций государственными учреждениями. Например, планирование возможно при реорганизации дорожно-транспортной инфраструктуры, но достаточно сложно при планировании мероприятий по кибербезопасности. Именно поэтому необходимо варьировать стра-
тегические подходы в зависимости от той ситуации, которая возникает во внешней среде. Рассмотрим некоторые из них.
Прежде всего, это классический или традиционный подход. Его целесообразно использовать в том случае, если сфера функциональной деятельности государственной организации не подвержена быстрым изменениям. Суть классического стратегического подхода заключается в анализе, планировании, исполнении и контроле. Организации, для которых эффективен такой подход, - например налоговые органы. В данном случае инновации и креативные решения в управлении будут только осложнять работу государственных организаций.
Адаптивный подход можно использовать в тех организациях, которые постоянно сталкиваются с новыми угрозами со стороны внешней среды. Стратегия должна быть направлена на повышение устойчивости и гибкости в принятии решений. Суть данной стратегии заключается в возможности варьировать, находить наиболее эффективные решения и в кратчайшие сроки их масштабировать. Например, в случае возникновения угрозы пандемии необходимо быстро разворачивать коечный фонд, иметь средства индивидуальной защиты и прочие способы борьбы с эпидемией. Здесь хорошим решением является возможность использования команд, которые работают только в ограниченном промежутке времени (например, в период действия пандемии], но наделены особыми полномочиями и ресурсами. В этом случае необходим высокий уровень межорганизационного взаимодействия для решения возникающих сложных задач.
Перспективный подход возможен для организаций, которые осуществляют свою деятельность в относительно предсказуемой среде. Это организации, занимающиеся территориальным планированием, жилищно-коммунальное хозяйство и т. п. Эти организации часто инертны, поэтому необходима стратегия, которая позволит привлекать к работе предпринимателей, представителей гражданского общества, а также представителей активной молодежи. Очевидно, что жители района гораздо лучше понимают, где в местном парке необходимо проложить дорожки или сделать освещение, а также безопасные детские площадки. Зачастую такой подход идет вразрез с мнением чиновников, однако в итоге выиграют все, потому что ресурсов будет затрачено меньше на реализацию тех условий, которые подходят предпринимателям или гражданам (как в примере с парком].
Кооперация как стратегический подход может рассматриваться для повышения эффективности деятельности государственных организаций. В условиях динамичной и непредсказуемой внешней среды необходимо использовать инструменты государственно-частного партнерства для реализации принципиально новых решений. Такой подход может быть эффективен при реализации концепции цифрового государства. Технологии изменяются слишком быстро, поэтому для привлечения новых технологических решений необходимо использовать как концепцию открытых инноваций, так и привлечение небольших стартапов с принципиально новыми разработками. Такие небольшие компании являются более гибкими и адаптивными к изменениям внешней среды.
При стратегии кооперации сложность вызывает система закупок. Это требует отдельного исследования, однако в рамках настоящей статьи можно предложить создание постоянно развивающейся экосистемы. И, возможно, создание системы оплаты конкретных результатов, а не строгого выполнения описанных в техническом задании параметров. Чтобы сохранить гибкость и жизнеспособность такой экосистемы, она должна быть основана на создании сообществ и обмене данными.
Если сложность внешней среды не позволяет организации эффективно функционировать по старым правилам, необходимо принимать решительные меры по изменению условий работы. Как правило, это сокращение затрат и видов деятельности, инвестирование в ключевые инициативы, которые позволяют с минимальными потерями перестроиться под изменение внешних условий. Например, внедрение цифровых услуг может значительно снизить издержки на содержание помещений и персонала. При реализации данной стратегии необходимо оперативно реагировать на возникающие ситуации, что требует от руководства лидерских качеств и предпринимательского мышления [13]. Необходимо провести аудит всех процессов на предмет эффективности, использовать творческий потенциал и идеи сотрудников, проанализировать партнеров и поставщиков для выявления более выгодных контрактов. Иными словами, подобные методы полностью совпадают с методами, которыми пользуется бизнес в сложных условиях. Возможно, в государственных организациях следует ввести аналог управленческого учета, хотя такое нововведение может столкнуться с организационным сопротивлением.
Заключение
Рассмотренные подходы могут быть реализованы только при условии, что вышестоящие органы заинтересованы в повышении эффективности деятельности государственных организаций. Основной проблемой любой стратегии является разница между стратегическими целями и полученными результатами. Поэтому при формировании стратегии и ее реализации необходимо взаимодействие тех, кто разрабатывает стратегию, и тех, кто должен ее исполнять. Такой подход необходим и для коммерческих, и для некоммерческих или государственных организаций.
Подход затрагивает необходимость внедрения инструментов управления изменениями, таких как мониторинг реализации стратегии и возможности корректировки показателей, разработка гибких планов и баланс между независимостью и контролем в организационной иерархии. Кроме того, необходимо установить ответственность за принимаемые и реализуемые решения. Это достаточно большой комплекс организационных и стратегических изменений, который требует дальнейшего осмысления и проработки.
Подводя итог, следует отметить, что деятельность государственных организаций в современных условиях должна быть более гибкой и адаптивной к изменениям внешней среды, что влечет использование методов стратегического менеджмента в управлении такими организациями.
Список источников
1. Hood C. A Public Management for All Seasons? // Public Administration. 1991. № 69 (1). С. 3-19.
2. Joyce P. Strategic management in public sector. London : Routledge&, 2015. 322 p. URL: https://doi.org/10.4324/9781315740355 (дата обращения: 03.04.2024).
3. Kaplan R.S., Norton D.P. The balanced scorecard - measures that drive performance // Harvard Business Review. 1992. № 70 (1). С. 71-79.
4. Pollitt C. The logics of performance management // Evaluation. 2013. № 19 (4). С. 346-363.
5. ReevesM., Chin V., Van Der Veeken R.F. New Approach to Strategy for Government Agencies. URL: https://www.bcg.com/publications/2023/a-new-approach-to-strategy-for-government-agencies (дата обращения: 03.04.2024).
6. Speklé R.F., Verbeeten F.H.M. The use of performance measurement systems in the public sector: Effects on performance // Management Accounting Research. 2014. № 25 (2). С. 131-146.
7. Андриенко А.И. Влияние концепции «сервисного государства» на развитие института социально ориентированных некоммерческих организаций // Право и политика. 2019. № 4. С. 1-6. URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=29497 (дата обращения: 03.04.2024).
8. Банило И.Л. Государство социальное или сервисное? Информационно-правовой аспект // Право. 2010. № 1. С. 3-11.
9. Купряшин Г.Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения // Государственное управление. Электронный вестник. 2003. Вып. 1. С. 1-9.
10. Тамбовцев В.Л. Новый государственный менеджмент как wicked solution. URL: https://www.econ.msu.ru/sys/raw.php?o=44387&p=attachment&ysclid=lx1r266y vm946485017 (дата обращения: 03.04.2024).
11. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления : Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601. URL: https://base.garant.ru/70170942/ ?ysclid=lx4nolzttb272372277 (дата обращения 03.05.2024).
12. Устиновин Е.С., Новикова Т.П. Современные теории государственного управления: основные концепции и их характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 9. С. 16-23.
13. Чернышов Д.Е. Разработка концепции управления персоналом на предприятии с учетом его особенностей и стратегических целей // Экономические системы. 2024. Т. 17, № 1 (64). С. 19-36.
References
1. Hood C. A Public Management for All Seasons? Public Administration. 1991;(69(1)):3-19.
2. Joyce P. Strategic management in the public sector. London : Routledge&, 2015. 322 p. URL: https://doi.org/10.4324/9781315740355.
3. Kaplan R.S., Norton D.P. The balanced scorecard - measures that drive performance. Harvard Business Review. 1992;(70(1)):71-79.
4. Pollitt C. The logics of performance management. Evaluation. 2013;(19(4)):346-363.
5. Reeves M., Chin V., Van Der Veeken R.F. New Approach to Strategy for Government Agencies. URL: https://www.bcg.com/publications/2023/a-new-approach-to-strategy-for-government-agencies.
6. Speklé R.F., Verbeeten F.H.M. The use of performance measurement systems in the public sector: Effects on performance. Management Accounting Research. 2014;(25(2)):131-146.
7. Andrienko A.I. The influence of the concept of the «service state» on the development of the institute of socially oriented non-profit organizations. Pravo i politika = Law and Politics. 2019;(4):1-6. URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=29497. (In Russ.).
8. Bachilo I.L. Is the state social or service? Information and legal aspect. Pravo = Law. 2010;(1):3-11. (In Russ.).
9. Kupryashin G.L. State management: opportunities and limitations. Gosudarstvennoe upravlenie = Public administration. Electronic bulletin. 2003;(1):1-9. (In Russ.).
10. Tambovtsev V.L. New state management as a wicked solution. URL: https://www.econ. msu.ru/sys/raw.php?o=44387&p=attachment&ysclid=lx1r266yvm946485017. (In Russ.).
11. On the main directions of improving the public administration system : Decree of the President of the Russian Federation dated 05/07/2012 No. 601. URL: https://base.garant.ru/ 70170942/?ysclid=lx4nolzttb272372277. (In Russ.).
12. Ustinovich E.S., Novikova T.P. Modern theories of public administration: basic concepts and their characteristics. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie = State power and local self-government. 2011;(9):16-23. (In Russ.).
13. Chernyshov D.E. Development of the concept of personnel management at the enterprise, taking into account its features and strategic goals // Economic systems. 2024;17(1(64)):19-36. (In Russ.).
Информация об авторах / Information about the authors
О.П. Овчинникова - доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры прикладной экономики Высшей школы управления РУДН;
Д.В. Лебедева - кандидат экономических наук, доцент кафедры прикладной экономики Высшей школы управления РУДН;
А.А. Островская - кандидат экономических наук, заведующий кафедрой прикладной экономики Высшей школы управления РУДН.
O.P. Ovchinnikova - doctor of economic sciences, professor, professor of the Department of applied economics of the Higher school of management of the RUDN;
D.V. Lebedeva - Ph.D. in economic sciences, associate professor of the Department of applied economics of the Higher school of management of the RUDN;
A.A. Ostrovskaya - Ph.D. in economic sciences, head of the Department of applied economics of the Higher school of management of the RUDN.
Статья поступила в редакцию 08.04.2024; одобрена после рецензирования 03.05.2024; принята к публикации 15.05.2024.
The article was submitted 08.04.2024; approved after reviewing 03.05.2024; accepted for publication 15.05.2024.
