CC BY
8EKOHOMIKA
А.О. Козенко,
аспрантка
Ки'вський нацюнальний унiверситет iм. Тараса Шевченка П.В. Дроща, Т.А. Данюк
УкраТнський шститут експертизи сортiв рослин
Проанал1зовано проблематику формування та розвитку вертикального фнансового вир'в-нювання в контекст1 процесв, що розпочалися тсля набуття Украшою сувереттету. Вияв-лено основн1 етапи / тенденци розвитку вертикального фнансового вир1внювання в Укртн1, критер1ем яких е змни в орган1заци м1жбюджетних в1дносин. Доведено, що тенденци розвитку м1жбюджетних в1дносин в Укртн1 були пов'язан1 з етапами становлення фнансового вир1внювання. Встановлено, що йнуюча система вертикального фнансового вир1внювання в Украш1 е внутршньосуперечливою / гальмуе сощально-економ1чний розвиток крани. З ура-хуванням цього сформульовано пропозици щодо основних шлях1в подальшого реформування системи вертикального фнансового вир1внювання в Укртн1 у контекст1 переходу и до ринко-во'[ економки, узгодження бюджетного законодавства крани 1з законодавством про орган1-зацю виконавчо! влади / мкцевого самоврядування та ншими законами, що визначають 'Ын[ функци.
Ключовi слова:
мiжбюджетнi вщносини, вертикальне фнансове вирiвнювання, мiсцевi бюджети.
УДК 331.15
Становления системи вертикального фшаисового витвиюваиия в Украш
Постановка проблеми. Пкля здобуття УкраТною незалежнос-т1 перед владою УкраТни поста-ло чимало завдань, серед яких було завдання сформувати систему м1жбюджетних вщносин в УкраТы. Ц1 вщносини в1д1гра-ють значну роль у соц1ально-економ1чн1й пол1тиц1 УкраТни, ТТ державнм та регюнальнм пол1-тиц1, вплинули на характер в1д-носин центру I репоыв.
Протягом 1900-х р. в УкраТы почала формуватися система вертикального ф1нансового ви-р1внювання, яка пройшла де-юлька етап1в, за яких нагрома-дились серйозн проблеми, як1 потребують розв'язання як в теоретичному, так I практичному план1. Виникли протир1ччя м1ж функц1ями, сферами в1д-пов1дальност1 м1сцевих орган1в влади I фнансовими можливос-тями ТхньоТ реал1зацп. Це роз-балансувало бюджетну систему краТни, зумовило потребу ТТ реформування I, зокрема, реформування системи вертикального вир1внювання. Саме тому необ-
хщно проаналiзувати етапи розвитку системи вертикального вир1внювання, виявити помилки та на цм основ1 розробити пропозици для розв'язання даних проблем.
Аналiз останшх дослiджень i публiкацiй. Становлення та розвиток системи вертикального ф1-нансового вир1внювання у своТх працях досл1джували Волохова 1.С, Лун1на 1.О., Слухай С.В., За-броцька О.В., Шишко О.В. та Ы.
Метою статт е досл1дження етап1в розвитку вертикального фнансового вир1внювання в УкраТнк
Виклад основного матерiалу.
П1сля розпаду Радянського Союзу та проголошення УкраТни 24 серпня 1991 р. незалежною державою перед владою УкраТни постав ряд завдань для формування ефективноТ бюджетноТ системи, серед них важливим було ство-рення новоТ системи вертикального ф1нансового вир1внювання.
На нашу думку становлення системи вертикального ф1нансо-вого вир1внювання сл1д виокре-мити в три етапи (табл. 1).
Розглянемо детальнее етапи формування системи вертикального вир1внювання.
Таблиця 1
Етапи формування системи вертикального фшансового вирiвнювання
Етапи Роки Характеристика
1 етап 1991-1997 пов'язаний 1з запровадженням власноТ бюджетноТ системи УкраТни, з визначенням засад оргаызацп системи вертикального вир1внювання.
2 етап 1998-2009 пов'язаний 1з закладенням розпод1лу податк1в м1ж бюджетами, а також ухваленням у 2001 р. Бюджетного кодексу УкраТни
3 етап 2010 i до сьогодн1 пов'язаний 1з ухваленням новоТ редакцп бюджетного кодексу та спробами оргаызацп системи вир1внюван-ня за новими принципами.
Прим1тка: складено автором
100 90 80 70 % 60 50 40 30 20 10 0
40 48 45
35 40 36
31
29 25 23 27 25 25 28
60 52 55
69 71 75 77 73 75 75 72
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Роки
■ Державний бюджет УкраТни □ Мкцев1 бюджети
Рис. 1. Розподш доходiв мiж державним та мкцевими бюджетами УкраУни [2, 3].
100 90 80 70
, 60 ' 50
40
30
20
10
0
29
43 46 40 32 44 45 38 34 42 42 41 41
57 54
71 68 66 65 62 66 58 и 59
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Роки
■ Державний бюджет Укра'Гни □ М1сцев1 бюджети Рис. 2. Розподш видатюв мiж державним та мкцевими бюджетами УкраТни [2, 3].
Перший етап характеризу-вався ухваленням Конституцп УкраТни, нового законодавства про бюджету систему, мiсцевi органи виконавчоТ влади, мкце-ве самоврядування. Задекларо-вано принципи розмежування доходiв мiж рiвнями бюджетноТ системи, видатюв мiж державним i мкцевими бюджетами.
Протям цього етапу задекла-ровано самoстiйнiсть мiсцевих бюджетiв на оснoвi власних i зaкрiплених доходiв за всiма рiвнями мiсцевих бюдже^в. Визначено джерела доходiв державного i мiсцевих бюджетiв. Запроваджено: iнститут мкце-вих податкiв i зборiв, принцип делегування повноважень без Тх фiнансового забезпечення; трансферти i внески з бюдже-тiв нижчого рiвня до бюджетiв вищого рiвня без визначення принцитв i порядку Тх надан-ня; договiрнi форми вщносин центральних органiв виконавчоТ влади й оргаыв влади Автоном-ноТ Республки Крим [1].
Доходи мiсцевих бюдже^в формувалися в основному за рахунок регульованих дохо-дiв, частка яких зменшилася, а власних i закрiплених - незна-чно зросла. Змiнювався перелiк таких податкiв, вщсотки вщра-хування. Право розмежування частини загальнодержавних податюв i зборiв мiж республи канським бюджетом Республки Крим, обласним бюджетом та бюджетами райоыв i мiст закрi-плювалося за Верховною Радою Республки Крим, обласною, КиТвською i Севастопольською мкькими Радами народних депутат.
У цей перiод запроваджено делегован повноваження дер-жави виконавчим комтетам мiських, сiльських та селищних рад. Для виконання цих повноважень органам мкцевого самоврядування мали пере-
даватись вщповщы фнансовЬ матерiально-технiчнi засоби для Тх здмснення, що на практицi не було реалiзовано i залишилося декларацкю.
Другий етап почався з того, що з 1997 р. податок на додану варткть повнктю зараховуеться до державного бюджету. Законом про державний бюджет на 1997 р. визначено обсяги видатюв мкцевих бюдже^в Автономно!' Республки Крим, областей та бюджету м. Севастополя, що не забезпечен доходами та фи нансуються за рахунок державного бюджету.
Визначено основы оргаыза-цiйно-правовi походи вертикального фнансового вирiв-нювання, якi мають базуватися
на сощальних стандартах, нормативах м^мальноТ бюджетноТ забезпеченост та iнших об'ективних критерiях. Окрiм цього обфунтовано необхiднiсть чiткого розмежування дох^них джерел i видаткових повноважень мiж бюджетами рiзних рiвнiв; методологiчною основою розрахункiв обсяпв доходiв та видаткiв обрано коефщкнти податковоТ спроможностi.
Розподiл видаткiв та доход iв мiж державним i мкцевими бюджетами УкраТни у 19972010 рр. простежимо на рисунках 1 та 2 [2].
У фактичному розподкш видатюв мiж державним та мкцевими бю-джетами УкраТни про-стежуеться централiзацiя, але в
окремi роки вщбувалася децен-тралiзацiя бюджетних видаткiв: у 1998 р. з державного бюджету здмснювалося 52% видатюв, у 1999 р. - 55%, а найбшьша цен-тралiзацiя: у 2004 р. з державного бюджету здмснювалося 71% видатюв, у 2005 - 66%.
Централiзацiя простежуеться i у фактичному розподкш доходiв мiж державним та мкцевими бюджетами. Найнижчий рiвень доходiв Державного бюджету УкраТни був у 1998 р. - 52% та у 1999 р. - 55%. Найвищий - у 2005 р. - 75%, у 2006 р. - 77%, у 2007 р. - 73%, у 2008 р. - 75% та у 2009 р. - 75%.
Важливим моментом другого етапу стало ухвалення Бюджетного кодексу УкраТни. Даний документ выс значн змни в орга-ыза^ю мiжбюджетних вщносин та бюджетноТ системи УкраТни в цшому.
З метою запровадження еди-ноТ методологи функцюнування системи фнансового вирiвню-вання в ходi бюджетноТ рефор-ми 2001 року було введено Формулу розподшу мiжбюджетних трансфертiв:
Ti = ш (Vi - Dizak), де: i - коефiцiент вирiвнювання; Т - плановий обсяг дотацп ви-рiвнювання з державного бюджету до мкцевого бюджету або кошОв, що передаються з цього бюджету до державного бюджету; ^ - розрахунковий показник обсягу видатюв мкцевого бюджету; Dizak - розрахунковий обсяг доходiв мкцевого бюджету.
Бюджет почав формуватися на основi формульного подходу, тобто на основi розрахунку прогнозного обсягу доходiв, що мають бути передан тому чи н шому мiсцевому бюджету або ж вилучен з нього до бюджету ви-щого рiвня, з урахуванням закла-дених у формулi встановлених нормативiв видаткових потреб. Цим було зроблено першi кроки
2006
2007 2008 2009 2010 2011
Частка трансфертов у доходах мкцевих бюджет!в, %
Рис. 3. Питома частка мiжбюджетних трансферов з державного бюджету у доходах
мiсцевих бюджетiв (%) [1].
щодо справедливого розпод|-лу державних доходiв iз метою забезпечення кожноТ територи альноТ громади таким базовим обсягом кошОв, який необхщний для надання державних послуг, гарантованих кожному громадя-ниновi Конституцiею УкраТни [2].
Але бюджетний кодекс ^м нововведень, яю можна вважа-ти позитивними, на нашу думку, мктив багато суперечностей. Тому у 2010 р. були внесен зми ни до Бюджетного кодексу УкраТни [3].
З прийняттям нового Бюджетного кодексу УкраТни, розпо-чався треОй етап формування системи вертикального фнан-сового вирiвнювання, адже но-вий Бюджетний кодекс УкраТни передбачае ряд норм, спрямо-ваних на сприяння репональ-ному економiчному зростанню з урахуванням збалансування загальнодержавних i репональ-них нтереав, запровадженню нових iнструментiв стимулюван-ня репонального розвитку та вдосконаленню мiжбюджетних вщносин.
Виконання мiсцевих бюдже-тiв у 2010 р. вщбувалося за умов збшьшення Тх залежностi вiд ре-сурсiв державного бюджету, про що свщчить iстотне зростання абсолютних обсяпв та питомоТ частки мiжбюджетних трансферов у загальнiй сумi доходiв мiсцевих бюджетiв.
Загальний обсяг наданих iз державного бюджету трансфер-тiв мiсцевим бюджетам збшь-
шився порiвняно з 2009 р. на 15 млрд 460,7 млн грн або на 25,1%, а питома частка трансферов у доходах мкцевих бюджеОв за 2011 рк сягла 52,1% або зрос-ла на 3,2% пункти (рис. 1), що суперечить вимогам схваленоТ розпорядженням Кабнету Мни стрiв УкраТни вщ 23.05.2007 р. № 308-р Концепцп реформування мiсцевих бюджетiв, основним завданням якоТ визначено тд-вищення рiвня самодостатностi мiсцевих бюджетiв [4].
Числены змни, якi вносять-ся до розмiрiв та видiв мiжбю-джетних трансферов протягом бюджетного року, в тому чист у порядку, який не узгоджуеться з вимогами Бюджетного кодексу УкраТни, призводять до знижен-ня ефективносО бюджетного процесу, осюльки погiршують прогнозованiсть ресурсiв мк-цевих бюджеОв, необхiдних для виконання покладених на орга-ни мiсцевоТ влади завдань i по-вноважень.
Бюджетним кодексом у новм редакцп передбачений цший ряд заходiв щодо вдосконален-ня мiжбюджетних вiдносин з метою зменшення залежностi мiсцевих бюджетiв вiд трансферов з державного бюджету, створення належних умов для виконання органами мкцевого самоврядування та мкцевими органами виконавчоТ влади по-кладених на них функцм [3, 4].
На третьому етап всi репо-ни УкраТни отримували дотацп, частка яких у доходах мкцевих
бюджет1в становила у 2008 р. 46,3% та зросла до 48,8% у 2010 р., а також 52,3% у 2011 р. Реп-ональна структура дотац1йност1 репоыв виглядае ще б1льш за-грозливо. Так, у 2010 р. частка дотацм зб1льшилася у структур! доход1в 19 рег1он1в, сягнувши рекордних значень у Закарпат-ськ1й, Тернопшьсьюй та Волин-ськ1й областях - 72,3, 71,9 та 71,1% в1дпов1дно.
Таким чином, тотальна до-тацмысть м1сцевих бюджет1в УкраТни ставить п1д сумн1в ефек-тивн1сть чинноТ системи ф1нан-сового вир1внювання, а в1дтак можна зробити висновок, що побудована вона за розподшь-чою схемою, в яюй незрозум1-лими залишаються питання ви-значення «регюн1в-донор1в» I «регюн1в-рецип1ент1в». По сут1, держава вилучае значну частку доход1в, з1браних у репонах, а пот1м частину з них розподшяе м1ж бюджетами. Така система створюе значн1 антистимули для розвитку економки рег1он1в I не виконуе завдань ф|нансового вир1внювання [5].
Отже, система вертикального ф1нансового вир1внювання, яка сьогодн1 застосовуеться в УкраТ-н1, характеризуеться не лише не-досконал1стю I суперечлив1стю методолог1чноТ бази в1дносно св1тових стандарт1в, але й в1д-сутн1стю загальнонацюнальноТ мети фнансового вир1внюван-ня, як1, у сукупност1, спричиня-
ють численн1 проблемн1 питання в результат! ТТ застосування.
Для цього УкраТы необх1дно, з одного боку яюсно та юльюс-но зм1нити вс1 соц1альн1 норми та нормативи, а з ншого - зако-нодавче закр1плення розподшу прав I зобов'язань м1ж р1вня-ми влади вс1х р1вн1в. Саме по-л1пшен1 та т1, що забезпечують пдний р1вень життя, соц1альн1 стандарти мають бути закладен до бюджет1в ус1х р1вн1в I пови-нн1 ф1нансуватися в прюритет-ному порядку. Але, на сьогоды, фнансування соц1альноТ сфери спираеться на нормативи I до-повнюеться ц1льовими програ-мами. Сл1д поступово збшьшу-вати частку цшьових програм, але не доводити використання цього методу до абсурду [6, 7].
Також необх1дно законодавчо закртити розподш прав I ви-тратних зобов'язань м1ж р1внями влади вс1х р1вн1в та уточнення фнансових зобов'язань. Кожне витратне зобов'язання включае три компоненти: нормативно-правове регулювання, ф1нансове забезпечення та безпосередне надання громадських послуг або оплату Тх надання небюджетни-ми орган1зац1ями. Органи м1с-цевого самоврядування пови-нн1 мати у розпорядженн таку к1льк1сть ф|нансових витрат, яку б вона мала змогу залучити не перекладаючи в1дпов1дн1 ресур-си на державний бюджет. Окр1м цього, якщо держава встанов-
люе розм1р соц1альних виплат, як1 виплачуються з мкцевих бюджет1в, то вона мае видшя-ти в1дпов1дн1 додатков1 кошти I передавати Тх до бюджет1в ниж-чих р1вн1в, а також контролюва-ти, щоб кошти виплачувалися у встановленому обсязк Якщо вищ1 органи влади передають зобов'язання щодо встановлен-ня норм в1драхування репонам, то останн1 повинн1 самост1йно встановлювати Тх розм1ри, ви-ходячи з можливостей своТх бю-джет1в. Щодо соц1альних послуг, то роль держави може полягати у встановлены стандарт1в якост1, тод1 як конкретн1 обсяги ф1нан-сування в1дпов1дних послуг ре-пони встановлюватимуть само-ст1йно.
Висновки. Пройшовши 3 ета-пи розвитку система вертикального фнансового вир1внювання в УкраТн1 е недосконалою. За-галом можна сказати, що над-м1рна централ1зац1я бюджетних ресурс1в, недосконал1сть порядку Тх розпод1лу, незабезпечення мкцевих бюджет1в у повному обсяз1 коштами на проведен-ня, зокрема, видатюв розвитку, низька ефективн1сть управлння коштами м1жбюджетних транс-ферт1в 1стотно стримують по-вноц1нне функц1онування нсти-туту м1сцевого самоврядування, не забезпечують надання на-селенню УкраТни яюсних послуг та п1двищення р1вня соц1ально-економ1чного розвитку рег1он1в.
ВИКОРИСТАНА ЛiTEPATУPA
1. Лунiна, 1.О. Державы фнанси та реформування мiжбюджетних вщносин / 1.О. Лунiна. - К.: Наукова думка, 2006. - 432 с.
2. Юрм, С.1. Фнанси: Пiдручник / С.1. Юрiй, В.М. Федосов. - К.: Знания, 2008. - 611 с.
3. Бюджетний кодекс УкраТни вщ 01.01.2011 р. - С. 21
4. Бюджетний моыторинг: аналiз виконання бюджету УкраТни за 2011 рк / 1.Ф. Щербша, А.Ю. Ридик, В.В. Зубенко, 1.В. Самчинська [та н.]; 1БСЕД, Проект «Змiциеиия фнансовоТ iиiцiативи»,USAID. - К., 2011
5. Волохова, 1.С. Мiжбюджетиi вiдиосиии в УкраТы: сучасний стан та перспективи розвитку / 1.С. Волохова. - Одеса: Атлант, 2010. - 233 с.
6. Шишко, О. Удосконалення системи фнансового вирiвнювання в УкраТы з урахуванням зарубiжно-го досвщу / О. Шишко // Збiрник наукових праць НДФ1. - 2007. - № 2 (39). - С. 122-131.
7. Яценко, Ю.О. Теоретичы основи державноТ поли тики фнансового вирiвиюваиия / Яценко Ю.О. // Економка та держава. - 2011. - № 2. - С. 57-61.
