CC BY
73
СЕМЕНОВА Е.В.
СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ВОЕННОСЛУЖАЩИХ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ (1918-1922 гг.)
В последние десятилетия многие чиновники зачастую ссылаются на то, что реализация принятых законов и других нормативных актов, регулирующих социальную сферу жизнедеятельности российского общества, затруднительна по причине отсутствия в регионах экономических возможностей. Если сделать своеобразный исторический экскурс, то можно увидеть, что трудности в решении социальных вопросов были всегда. Например, ситуация, сложившаяся в период становления советской власти, была намного хуже сегодняшней, однако социальное обеспечение населения не оставалось без внимания. Подтвердим данное суждение материалами исследования процесса решения социальных проблем в Дальневосточном регионе в 1918-1922 гг., проведенного автором статьи.
1917 год стал поворотным пунктом в истории развития нашей страны. Произошел слом старой государственной системы и образовался новый, совершенно отличный от прежнего государственный аппарат. В первые годы перед большевиками стояла задача сохранения нового государства. Несмотря на трудности, переживаемые в те годы, социальному обеспечению трудящихся и военнослужащих с первых дней уделялось значительное внимание.
Первоначально система социального обеспечения называлась государственным призрением. Но в апреле 1918 г. вышел декрет, который установил: «Ввиду того, что существующее название Народного комиссариата государственного призрения не соответствует социалистическому пониманию задач социального обеспечения и является пережитком старого времени, когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности, Совет народных комиссаров постановляет: переименовать Народный комиссариат государственного призрения в Народный комиссариат социального обеспечения» [10, с. 28].
Важное значение для становления советской модели социального обеспечения имело принятое в конце 1918 г. Положение о социальном обеспечении трудящихся. Оно законодательно закрепило ряд принципиально новых функций: социальное обеспечение всех без исключения граждан РСФСР, источником су-
ществования которых является лишь собственный труд; социальное обеспечение трудящихся за счет государства и через органы государственной власти. Это был первый законодательный акт, заложивший правовые основы всей системы социального обеспечения. Нельзя обойти вниманием тот факт, что только за период с 1917 по 1922 год было принято около 100 документов по вопросам социального обеспечения. При этом следует учитывать, что новая система складывалась в годы Гражданской войны в тяжелейших экономических условиях, сопровождавшихся голодом и разрухой.
На Дальнем Востоке данный период имел свои особенности, связанные как с отдаленностью региона от центра, так и с затяжным характером Гражданской войны. В период распространения советской власти по большей части страны (с октября 1917 по февраль 1918 г.) под контролем Советов продолжали существовать переизбранные городские думы и земства. На Дальнем Востоке проявилась специфика: земства и органы самоуправления сразу же встали на путь прямого отказа от применения норм советского права. Они объявляли декреты СНК РСФСР незаконными и неприемлемыми для региона [3, с. 13]. Система Советов на Дальнем Востоке сложилась только к июню 1918 г.
В столь сложное время вопросы социального обеспечения в Дальневосточном крае не были, конечно, первостепенными для новой власти. Главным оставался вопрос борьбы за независимость с иностранными интервентами. Но даже в таких условиях с января по июнь 1918 г. местные Советы издали свыше 20 правовых актов, направленных на развитие социального страхования трудящихся, улучшение их медицинского обслуживания, перестройку школьного дела.
Проследить реализацию конкретных распорядительных актов весьма затруднительно. Можно только предполагать, было ли выполнено распоряжение Дальневосточного краевого штаба Красной гвардии и флота о нормах снабжения семей красноармейцев: «оклады установить 1 руб.72 коп., этим окладом следует руководствоваться при выдаче пайка, но только неработающим членам семьи; считаются членами семьи дети до 16 лет, жена, если брак установлен правительственным порядком, и престарелые родители: мать - 50 лет, отец - 55 лет; если не имеют личного заработка, если больны, то получают независимо от возраста» [5, с. 276]. Обеспечить денежные выплаты не могла тогда даже Центральная Россия, где экономический потенциал, был значительно выше.
Все преобразования, начатые новой властью на Дальнем Востоке, были прерваны Гражданской войной. Как известно, наступление белогвардейцев и интервентов здесь началось летом 1918 г. Уже 18 сентября в Благовещенск вступил белогвардейский отряд и батальон японцев. В тот же день было сформировано так называемое правительство Алексеевского - бывшего главы губернского центра.
После свержения большевиков были сделаны попытки восстановить на Дальнем Востоке дореволюционный государственный аппарат. Все советские декреты были объявлены «актами незаконными, а поэтому ничтожными». На основании постановления Временного Сибирского правительства от 4 июля 1918 г. «временный правитель» края генерал Хорват приказом от 1 августа 1918 г. провозгласил восстановление «в полном объеме действие свода законов российских по изданию 1892 года, со всеми дополнениями и изменениями до октября 1917 года» [9, л. 2]. Снова появились министерства и земства как органы местного самоуправления, а при них - отделы призрения. Однако социальные вопросы в тот период отошли на последний план, а рассуждения политических вождей сводились в основном к тому, как будет хорошо, когда они (независимо - белые или красные) возьмут власть.
Но все же новое правительство, как и большевики, пыталось показать, что оно заботится о трудящихся, в первую очередь о защитниках Отечества и их семьях. Принятое в это время «Положение о призрении увечных воинов и их семей» на Дальнем Востоке было изменено и дополнено постановлением Сибирского правительства[8]. Предполагалось:
увеличить размеры пенсий на 100% с начислением на увеличенные оклады процентной добавки на дороговизну согласно постановлению административного совета Временного Сибирского правительства от 30 октября 1918 г.;
полусиротам (т.е. имеющим мать) рядовых бойцов назначить пенсию из расчета одна треть оклада вдовьей пенсии на каждого, при трех и более детях -полный оклад вдовы на всех;
пенсии сиротам выдавать до 14 лет, а при обучении их в учебных заведениях - до окончания образования, но только до 21 года;
нетрудоспособным сиротам выдавать пенсии до достижения ими 21 года, после чего призрение производить на общих основаниях, касающихся призрения нетрудоспособных граждан;
выдачу пособия из сумм бывшего Алексеевского комитета сиротам рядовых бойцов прекратить.
Беспризорным сиротам, в том числе и нетрудоспособным, предоставлялось право содержаться на казенный счет по действительной стоимости в учреждениях общественного призрения - до тех же возрастов, до которых им причитались пенсии согласно ст. 3 и 4 постановления.
При отсутствии у убитого или умершего рядового бойца вдовы и законных детей право на пенсию переходило к его внебрачным детям и сожительнице, если рождение этих детей и факт совместной жизни в течение не менее одного года устанавливался административным расследованием.
При отсутствии у убитого или умершего рядового бойца собственной семьи его нетрудоспособные и материально необеспеченные родители имели право получать пожизненное пособие в размере, не превышающем установленного для вдовы.
Пособия, перечисленные в постановлении, назначались губернскими попечительными советами согласно постановлению административного совета Временного Сибирского правительства от 24 октября 1918 г. Порядок назначения пособия, а также условия приема и содержания в учреждениях общественного призрения беспризорных сирот определялись инструкциями министра внутренних дел, вырабатываемыми по соглашению с Министерством финансов.
Конечно, трудно было проследить, как реализовывалось это постановление, действительно ли указанные лица получали назначенные пенсии, но о том, что вопросы нетрудоспособных все-таки волновали правительство, свидетельствуют публикации в журнале «Земская жизнь Приморья», где постоянно появлялись сведения о предстоящих съездах и принимаемых ими постановлениях по социальным вопросам. Пример - состоявшийся во Владивостоке 12-14 апреля 1919 г. съезд по проблеме общественного призрения, созванный по инициативе отдела призрения Приморской областной земской управы [6, с. 15]. Вопросы, которые рассматривал съезд, были жизненно важными для всего Дальневосточного края: приютов и богаделен, питания их постояльцев, положения персонала, источников дохода. Но самым острым был вопрос о содержании детей. Под приют для них просили предоставить казармы военного ведомства, так как туда предполагалось направить исключительно детей погибших на войне солдат.
Однако расправы, чинимые интервентами и белогвардейцами, способствовали росту недовольства населения и активной борьбе с установившейся властью. Многочисленные архивные документы содержат воззвания к населению о скорейшем изгнании белогвардейцев с территории Дальнего Востока и свидетельствуют о создании партизанских отрядов.
Гражданская война и интервенция на Дальнем Востоке имели своеобразное завершение: чтобы избежать прямого военного столкновения с Японией, а вместе с тем продолжить борьбу с белогвардейцами, ЦК РКП(б) принял решение об образовании буферного государства - Дальневосточной Республики (ДВР).
Экономическое состояние ДВР - неразвитость народного хозяйства, отсутствие крупных промышленных центров, слабая заселенность, не позволявшая освоить ее громадные богатства, - все это требовало тесной связи с РСФСР. Россия оказывала ДВР финансовую помощь (в 1921 - 1922 гг., например, - 14 млн. рублей) [4, с. 23].
Средства, выделяемые для социального обеспечения, были все же недостаточными. 2-я сессия Амурского областного собрания уполномоченных, состоявшаяся 3-17 марта 1922 г., обратилась, с ходатайством к правительству об утверждении проекта о пенсиях в Амурской области. Пенсии предусматривались только военным инвалидам и семьям, главы которых погибли в рядах армии. Предполагалось временно приостановить действие ст. 2 приложения к закону о социальном страховании, возлагавшей обеспечение пенсий инвалидам труда на отдел социального обеспечения, поскольку «... отдел социального обеспечения в Амурской области несет огромные расходы по выдаче пенсий инвалидам войны и семьям, главы коих погибли в рядах армии, а также пособий народоармейцам, выражающиеся, по самому скромному исчислению, в сумме 202822 руб. по смете на 1922 г. Принимая во внимание Приморский фронт, расход этот трудно будет сократить» [1, с. 8].
На сессии были приняты также проекты положения о пенсиях и пособиях. Все расходы, связанные с социальным обеспечением, предполагалось осуществлять за счет местных средств, получаемых от налогов. Но, как следует из отчета Амурского губернского отдела социального обеспечения, «отличительным признаком работы собеса в 1922 г. было полное отсутствие своего бюджета» [7, с. 11]
Как и в РСФСР, в ДВР государство взяло на себя содержание военнослужащих. Согласно закону Дальневосточной Республики от 10 августа 1922 г. «Об особом социальном обеспечении граждан, утративших трудоспособность при участии в военных действиях и на службе по охране внутреннего государственного порядка», социальное обеспечение граждан данной категории из ведения органов местного управления изымалось и передавалось в ведение Министерства внутренних дел - главному управлению здравоохранения [2, с. 64].
Размер потери трудоспособности определял и вид особого обеспечения. Оно состояло в преимущественном перед другими кандидатами предоставлении службы по гражданским ведомствам в соответствии с сохранившейся трудоспособностью и квалификацией инвалида, в формировании и субсидировании трудовых артелей инвалидов, в осуществлении за счет инвалидного фонда обучения в ремесленных, художественно-промышленных, технических и других учебных заведениях, в оказании квалифицированной протезной помощи, в предоставлении лечения за счет инвалидного фонда во всех гражданских и военных медицинских учреждениях как амбулаторно, так и стационарно, на курортах и в санаториях, в назначении единовременного, а также периодических постоянных денежных пособий, в помещении в инвалидные дома на полное государственное обеспечение.
Имущественно обеспеченные лица, а также семьи белогвардейцев материальной поддержкой государства не пользовались. Но они могли обратиться за помощью в различные благотворительные общественные организации, дома милосердия, которые существовали за счет частных пожертвований. Таким образом, в ДВР конкретной социальной защитой личности занимались не только органы государственной власти, но и общественные организации.
Подводя итог, отметим, что в тяжелых условиях Гражданской войны и борьбы с иностранными интервентами в нашей стране были заложены основы новой системы социального обеспечения населения, в том числе и военнослужащих. На Дальнем Востоке данный процесс имел свою специфику.
Созданная система не оставалась неизменной, но вплоть до распада СССР обеспечивала военнослужащим, военным пенсионерам и членам их семей достойный уровень существования, что поднимало престиж военной службы и стабильную обстановку внутри страны.
Из этого следует исторический урок - забота о военнослужащих со стороны общества и государства может быть подлинной только в том случае, если она обеспечивает их реальное равноправие (экономическое, политическое, социальное) с другими категориями населения.
* * *
1. Амурское областное собрание уполномоченных. Сессия 2-я. Благовещенск, 1922.
2. Вестник Дальневосточной республики. 1922. № 20.
3. Голос Приморья. 1917. 5 декабря.
4. Дальневосточная политика Советской России (1920-1923 гг.): сб. документов / сост. М.П. Малышева. Новосибирск, 1996.
5. Дальсовнарком (1017-1918 гг.). Хабаровск, 1969.
6. Земская жизнь Приморья. 1919. № 6.
7. Отчет Амурского губернского отдела социального обеспечения // Вестник ДВР. 1922.
8. Правительственный вестник. Омск. 1918. 27 ноября.
9. РГИАДВ (Российской государственный исторический архив Дальнего Востока). Ф.955.
Оп.1. Д.209.
10. Социальное обеспечение за пять лет. М., 1923.
