CC BY
67
А. В. Курочкин
СТАНОВЛЕНИЕ СЕТЕВОЙ МОдЕЛИ
политико-административного управления в условиях современного общества
Мы живем в эпоху чрезвычайно высокой нестабильности и изменчивости политической, социокультурной и экономической среды. Современный человек с детских лет оказывается вовлечен (порой даже против своей воли) в пучину беспорядочных, растущих в геометрической прогрессии и практически никем не контролируемых социальных связей и отношений. И несмотря на то что большинство этих контактов происходят в виртуальном пространстве Интернета, они все более серьезно влияют на реальные социальные и политические структуры, институты и в конечном счете определяют направление и динамику развития общества. Электронные СМИ и индустрия развлечений, подпитываемые колоссальными доходами от рекламы новых технологий, делают все возможное для сохранения и дальнейшего развития такого положения вещей. В результате процессы коммуникации и управления в современном обществе чрезвычайно усложнились и испытывают влияние многочисленных эндогенных (внутрисистемных) и экзогенных (внешних, или «контекстуальных» в терминологии М. Крозье) вызовов.
К последним относятся последствия внешнеполитических конфликтов, мировых экономических кризисов, процессов интеграции/дезинтеграции сообществ государств, межгосударственной научно-технической конкуренции и т. д. При этом вызовы экзогенного характера приводят к различным (порой диаметрально противоположным) последствиям для разных государств, в зависимости от уровня сложности и инновационного потенциала их социально-политических и экономических систем, культурных традиций, доминирующих в обществе установок, которые определяют специфику поведенческих стратегий акторов в кризисных ситуациях и т. д.
Вызовы эндогенного характера можно подразделить на два основных типа: во-первых, это вполне традиционные, хотя и проявляющие себя сегодня в новых формах конфликты внутри социальной структуры общества: между различными классами, социальными слоями и пр.; во-вторых, это вызовы, вызванные кризисным состоянием национального государства как формы политической организации общества. Результатом этих вызовов, год от года проявляющих себя все более интенсивно, стала невозможность управлять социумом, используя традиционную парадигму субъект-объект-ного управления, осуществляемого или хотя бы координируемого из одного центра.
Можно выделить несколько групп эндогенных и экзогенных вызовов, в наибольшей степени предопределивших формирование такой ситуации. Это — социально-политические, экономические и социокультурные вызовы
Ключевым социально-политическим вызовом управляемости современных западных, а также модернизируемых по их образцу обществ является лавинообразный рост коммуникаций, социальных взаимодействий, определяемый М. Крозье как «взрыв социальных интеракций» [1, р. 25]. Достижения новых информационных технологий
© А. В. Курочкин, 2011
предельно упростили и ускорили процесс передачи и обработки информации, практически нивелировав фактор расстояния между субъектами взаимодействия. Более того, современные компьютерные средства связи открыли широкие возможности для налаживания новых коммуникационных каналов, изменив саму психологию взаимодействия «лицом к лицу».
Другим аспектом «взрыва интеракций» и развития информационных технологий стала смена доминирующего ресурса власти. Доступность информации позволяет достаточно быстро оценивать те или иные решения, принимать их самостоятельно, что практически лишает смысла традиционный взгляд на управленцев (как, впрочем, и представителей других профессий: инженеров, врачей) как владельцев эксклюзивного, недоступного другим знания. Этот феномен был описан, в частности, О. Тоффлером в работе «Сдвиг власти». Таким образом, власть, основанная на обладании информационным ресурсом, постепенно уступает место власти, основанной на креативном ресурсе, возможности создавать новое знание, прогнозируя при этом степень его востребованности в обществе. Здесь возникает целый спектр практических проблем. Среди них: необходимость создания новых программ подготовки специалистов, которые были бы ориентированы не на накопление информации, а на способы ее анализа и методы создания нового знания; потребность в гибких управленческих структурах, способных стимулировать креативный процесс; преодоление системы социального контроля традиционного типа, предусматривающего значимость власти коллективного типа, прежде всего, государственно-бюрократической и иерархически религиозной, а также многое другое.
Социокультурные вызовы управляемости современных обществ достаточно разнообразны. К наиболее существенным из них можно отнести общую тенденцию возрастания количества культурных течений, их разнообразия и сложности взаимодействий. Развитие «все более различных друг в отношении друга культур: молодежной, “коммунитарной” или маргинальной, культуры “третьего возраста”, гомосексуальной и т. д.» [2, с. 46] оставляет слишком мало возможностей для их социальной координации, определения центрального организующего начала. Более того, такая координация для многих авторов представляется опасной. «Консенсус стал устаревшей и подозрительной ценностью», — отмечает классик постмодернистского направления Ж.-Ф. Лиотар [3, р. 100]. Современный, а точнее постсовременный, человек рассматривает любые попытки интеграции и упорядочивания культурного разнообразия на основании единой системы принципов как покушение на свободу его выбора. Символическим выражением состояния современной культуры может служить мозаика, эклектический взгляд на мир, диагнозцирующий фазу культурного распада и хаотического смешения стилей: «Эклектизм является нулевой степенью общей культуры: по радио слушают реггей, в кино смотрят вестерн, на ленч идут в закусочную Макдональда, на обед — в ресторан с местной кухней, употребляют парижские духи в Токио и носят одежду в стиле ретро в Гонконге» [3, р. 334-335]. Таким образом исчезает культурная иерархия, проблематичным становится ценностный аспект социального управления, упорядочивающий и проясняющий жизненную перспективу граждан. Неопределенным также становятся их место и функции в социальной структуре общества (как, собственно, и сама социальная структура). Особое место в обществе занимает так называемая культурная индустрия, которая «приобретает новую, не присущую ей ранее функцию — функцию производителя и распространителя... жизненных форм
и жизненных стилей» [4, с. 36]. В результате культурная индустрия и особенно СМИ становятся обладателями ключевого креативного ресурса, свободно обращающегося в материальное богатство и властные полномочия. При этом культура (в широком смысле этого слова) становится призраком, кажимостью, шоу. Вполне точное определение современному обществу в связи с этим дал Ги Дебор, еще в 1967 г. называвший его «обществом спектакля», которое «существует в условиях барочного калейдоскопа явлений жизни, превратившихся в сознании людей в чистую символику без какого-либо признака на содержательный акцент, в шоу-мир вездесущей рекламы товаров потребления и театральной рекламности политики» [5, р. 176-177; цит. по: 4]. Утрата смысла истории, отказ от понятия исторического прогресса, критика «метаповествований» прошлого (идеи эпохи Просвещения о знании как средстве достижения всеобщего счастья, гегелевской диалектика духа и т. д.) сформировали к 80-м годам XX в. устойчивое представление об обществе и культуре как эфемерных феноменах, потерявших авторитетное теоретическое обоснование, но в тоже время активно противопоставляющих себя «научному и идеологическому тоталитаризму» [6, с. 178]. Такое представление отражено, в частности, в работах Ж. Бодрийяра («система симулякров»), Ж. Ба-ландье («театрократия»), Ги Дебора («общество спектакля»), Жиля Липовецкого («эра вакуума») и ряда других авторов.
Ключевым экономическим вызовом, определившим кризисное состояние системы управления современных обществ, стал значительный рост во второй половине ХХ в. уровня и качества жизни и, как следствие, завышенные ожидания экономического роста при столь же внушительном сокращении свободных ресурсов: земли, полезных ископаемых, рабочих рук и т. д. Рост качества жизни обеспечила новая система общественного производства, основанная не на массовом производстве, а на гибком потреблении продукции, изготавливающейся сравнительно небольшими партиями и продающейся по невысокой цене, благодаря бурному развитию новых, более экономичных технологий. Однако новая система общественного производства несет в себе целый ряд негативных социальных и психологических явлений. Помимо завышенных ожиданий экономического роста, это — углубление специализации работников, требование высокой профессиональной и географической мобильности, постоянной переподготовки, высокое психологическое напряжение, связанное с необходимостью контролировать постоянно меняющуюся ситуацию в сфере профессиональной деятельности и многое другое.
Благодаря росту уровня жизни в западных демократиях и ряде стран Юго-Восточной Азии происходят также и существенные изменения в структуре потребностей индивидов. Доминантой здесь становятся социальные потребности: потребность в межперсональных отношениях, в индивидуальном самовыражении, творческой самореализации личности, отодвигающие на второй план материальные потребности. Ключевыми характеристиками продукции и услуг становятся специфичность (ориентация на запросы не массового, а индивидуального клиента) и качество. Понятие качества содержательно расширяется и включает в себя, кроме традиционного соответствия продукции установленному стандарту, качество разработки (идеи, проекта) и элемент новизны продукта или услуги. Ориентация на удовлетворение всех обоснованных требований потребителей придает последним в условиях крайне высокой конкуренции на рынке особую власть над производителями, не способными вести политику прямого навязывания своего продукта или услуги. Это в дополнении к креативному аспекту из-
менения властных отношений еще более усложняет их оценку в контексте современного постиндустриального общества.
Основные группы вызовов, проанализированные выше, определили общие черты кризиса управляемости современных обществ: размытость всех иерархических структур, упадок социальной дисциплины, дезинтеграцию гражданского порядка, усиление отчуждения и самоотчуждения граждан от политики и общественной активности, высокая неопределенность социального развития и т. д.
Преодолению такого кризисного состояния способствовало бы создание условий, обеспечивающих как минимум:
а) беспрепятственную, равноправную коммуникацию, ориентированную на социальное сплочение граждан (так называемую конструктивную коммуникацию);
б) возможность реального участия граждан и их ассоциаций в социальном и политическом управлении.
В качестве эффективного способа обеспечения указанных выше условий чаще все всего называюта необходимость формирования и имплементации управленческих структур сетевого типа. Поэтому закономерно, что распространение и сверхбыстрый рост различных форм сетей является в настоящие время заметным трендом во всех сферах общественной жизни, а термин сеть (network) стал с конца XX в. одним из наиболее часто употребляемых в социальных науках. Это понятие используется экономистами, политологами, социологами и правоведами в самых разнообразных контекстах и на различных уровнях анализа: от исследования структуры конкретной организации до создания самостоятельной сетевой концепции современного общества. В западной политической науке распространено мнение о том, что мы сегодня являемся свидетелями трансформации политического и управленческого порядка от иерархических форм организации к сетям. Содержание этого процесса заключается в том, что «общество более не контролируется исключительно централизованными структурами, прежде всего государством; инструменты контроля рассеяны: материальные ресурсы и информация разделены между множеством разнообразных акторов. Координация этих акторов более не является результатом “централизованного руководства”, а возникает в процессе целенаправленного взаимодействия множества индивидуальных акторов» [7, р. 503].
Распространение и обоснование такого рода гипотез привело в середине-конце 1990-х годов к созданию самостоятельной социологической концепции, представляющей современное общество как сетевое. В наиболее полно разработанном виде теория сетевого общества была представлена в работах одного из известнейших современных социологов Мануэля Кастельса.
М. Кастельса, несмотря на испанское происхождение, можно с полным правом отнести к ведущим представителям французской социологической школы. Работая в традиции французской школы постмарксизма и постиндустриализма, он тем не менее сформулировал собственную концепцию современного общества, сфокусировав исследовательский интерес на процессе распространения сетевых структур. Данная концепция была изложена в работах конца 90-х годов ХХ в.: «Информационная эпоха: экономика, общество и культура» [8], «Расцвет сетевого общества» [9] и др.
Рассмотрим ключевые характеристики сетевого общества в соответствии с концепцией Кастельса.
Во-первых, «сетевое общество представляет собой социальную структуру, характеризующую, пусть и с большим разнообразием проявлений в зависимости от культурной и институциональной специфики, информационную эпоху развития общества» [10, с. 3]. Следовательно, «сетевое общество» относится к ряду понятий, обозначающих современный этап в развитии постиндустриального общества. При этом оно, очевидно, обретает научную ценность только тогда, когда мы дифференцируем его из ряда сходных понятий (информационное общество, общество знания и пр.) и наполняем особым содержанием.
Во-вторых, в основе сетевого общества лежит, если пользоваться марксистской терминологией, принципиально иной экономический базис, пришедший на смену как классическому капитализму, так и чрезвычайно популярному в ХХ в. этатизму: «...знания и информация становятся ключевыми источниками производительности и конкурентоспособности... глобализация связала воедино все центры экономической активности во всех странах, даже если большинство видов деятельности, рабочих мест и людей все еще остаются национальными и локальными. Экономики всех стран зависят от глобальных финансовых рынков, международных связей в области торговли, производства, управления и распределения товаров и услуг. Новая экономика организована вокруг информационных сетей, не имеющих центра, и основана на постоянном взаимодействии между узлами этих сетей, независимо от того, локальные они или глобальные» [10, с. 5]. Для обозначения этой новой экономики Кастельс использует специальный термин «информациональная экономика».
В-третьих, в условиях сетевого общества принципиально меняются роль, функции и структура государства. Находящееся в перманентном кризисе национальное государство более не способно быть эффективным субъектом политического управления. Оно лишено того доверия и даже пиетета, которым обладало на протяжении первых двух третей ХХ в. Его, по мысли Кастельса, должно заменить государство сетевого типа: «...новое государство информационной эпохи являет собой новый тип сетевого государства, основанного на сети политических институтов и органов принятия решений национального, регионального, местного и локального уровней, неизбежное взаимодействие которых трансформирует принятие решений в бесконечные переговоры между ними» [10, с. 5].
В-четвертых, существенные изменения происходят в культурной сфере. Анализируя эти перемены, Кастельс стоит на позициях постмодернистов (прежде всего Бодрийяра и Лиотара), актуализирующих роль электронных СМИ и Интернета в формировании современной культуры. Вместе с тем он отмечает ряд существенных признаков современной культуры, делающих ее духовным стержнем именно сетевого общества. Это — анализ современной культуры как «культуры реальной виртуальности», под которой Кастельс понимает «систему, в которой сама реальность (т. е. материальное/символическое существование людей) полностью схвачена и погружена в виртуальные образы, в выдуманный мир, где внешние отображения не просто находятся на экране, но сами становятся опытом» [11, с. 56]. При этом «новые электронные средства не отделяются от традиционных культур — они их абсорбируют» [12, с. 349].
В результате перечисленных выше изменений существенно трансформируются теория и практика публичного управления. Модель политико-административного управления, адекватная сетевому обществу, — это управление сложными сетевыми образованиями, состоящими из множества акторов, таких как элементы общегосударствен-
ного, регионального, местного управления, групп интересов, социальных институтов, частных организаций и т. д. Менеджмент таких публичных сетей представляет собой форму внешнего руководства (external steering). Внешнее руководство имеет более широкое значение, нежели административный контроль, и чаще всего определяется как «направленное влияние». Следовательно, публичное управление приобретает форму направленного влияния в сети, состоящей из многих акторов, осуществляющих практику со-управления (co-governance). При этом акторы, составляющие сеть, могут иметь конфликтующие цели и интересы. С позиций сетевого подхода в политико-административном менеджменте правительство более не является единственным доминирующим актором, диктующим свою волю в одностороннем порядке. Иерархическое управление, осуществляемое сверху вниз, не действует в сетях, где вообще отсутствует «верхний» или центральный уровень управления. В результате сетевое управление приобретает ряд особенностей, отличающих его от прочих управленческих подходов и, в частности, от нового публичного менеджмента, положенного в основание современных реформ публичного сектора.
Эти особенности сетевого подхода в сравнении с отличительными особенностями нового публичного менеджмента представлены в табл.
Таблица. Новый публичный менеджмент и сетевое управление
Новый публичный менеджмент Сетевое управление
Ключевая проблема, на которой сфокусирован подход Эффективность с точки зрения экономии издержек Взаимозависимость
Ориентация подхода Внутриорганизационная Межорганизационная (ориентация на взаимодействие)
Основная форма управленческого воздействия Административный контроль Совместное управление (содействие)
Публично-частное измерение Ориентация на менеджмент в частной сфере (бизнес-ориентированное управление) Переопределение роли и места правительства
Источник: [13, р. 40].
Можно выделить три ключевые условия реализации сетевых форм координации и управления: это коллективные формы принятия решений, определяемые как сети; автономия отдельных организаций — акторов внутри такой сети; и независимость этих организаций. Положение о том, что решения принимаются акторами, включенными в сеть, фактически означает, что агрегирование интересов происходит не посредством суверенного центра принятия решений или обычного механизма голосования, а посредством значительно более сложных процедур согласования.
Таким образом, сетевое взаимодействие в сфере политического управления предполагает:
1) создание самоуправляемых структур для совместной реализации общих и частных интересов участвующих акторов;
2) открытость, развитие системы внешних связей;
3) кооперацию ресурсов различных акторов;
4) институционализацию базового процесса и форм взаимодействия;
5) ориентацию на снижение трансакционных издержек;
6) наличие разделяемых участниками когнитивных установок и достижение согласия по поводу основных значений и смыслов.
Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что сетевая модель государственного управления предполагает актуализацию со-управления как основной формы управленческого воздействия, предполагающей заинтересованность акторов в совместных действиях. Выгодность совместных действий заключается в эффекте синергии, своеобразной «прибавочной стоимости», получаемой в результате таких действий, по сравнению с результатами действий, полученных акторами самостоятельно. Следовательно, сетевой публичный менеджмент — это форма управления, направленная прежде всего на совместное решение проблем. Ее необходимо отличать от обычных управленческих стратегий, которые отдельные акторы реализуют в ходе связанных (в значении, употребляемом в теории игр) действий. Для того чтобы достичь своих целей в ситуациях взаимозависимости, акторы нуждаются в применении гибких стратегий, т. е. учете следствий своей зависимости от других акторов при разработке и реализации своих собственных стратегий. Сетевой менеджмент может быть определен как развитие взаимного регулирования поведения акторов с различными целями и стремлениями по отношению к решаемым проблемам внутри данной структуры межорганизационных отношений.
Особую актуальность в Российской Федерации, завершающей сегодня цикл административных реформ, приобретает выявление и анализ препятствий, затрудняющих реализацию сетевых структур координации и управления. К ключевым видам препятствий, оказывающим наиболее сильное сдерживающее влияние на процесс имплементации и распространения сетей, относятся структурные, когнитивные и партисипатив-ные препятствия.
Структурные препятствия. Во всех рассматриваемых сегментах государственного управления сегодня доминирует, как правило, иерархическая система организации и управления в своих различных модификациях. Она является не только привычной для управленческого аппарата, но и официально признается эффективным способом координации и управления в рамках формируемой строгой «вертикали власти».
Когнитивные препятствия. Это прежде всего «трудноискоренимые» бюрократические установки. Нормальные (среднестатистические, обычные) системы управления и организации чаще всего рассматриваются как бюрократические с более или менее строгой иерархией распределения властных полномочий и наличием четко верифицируемого властного центра. «Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить. Ее иерархия есть иерархия знания. Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение. <...> Всеобщий дух бюрократии есть тайна, таинство. Соблюдение этого таинства обеспечивается в ее собственной среде ее иерархической организацией, а по отношению к внешнему миру (обществу) — ее замкнутым корпоративным характером. Открытый дух государства, а так же и государственное мышление представляется поэтому бюрократии предательством по отношению к ее тайне. Авторитет есть поэтому принцип ее знания, и обоготворение авторитета есть ее образ мыслей. <...> Что касается отдельного бюрократа, то государственная цель превращается в его личную цель, в погоню за чинами, в делание карьеры» [14, с. 271-272]. Бюрократический тип сознания управленцев таит в себе основную массу когнитивных препятствий развитию сетей:
бюрократические или, шире, системные, технократические установки, обладающие в современной России особой силой, влиянием и распространенностью благодаря ряду особых условий, речь о которых пойдет ниже. Данные стереотипы мышления в значительной степени определяют способы реконструкции окружающего социального мира, формируют комплекс социальных ожиданий, устанавливают общие критерии оценки актором действий контрагентов.
Партисипативные (препятствия, связанные с недостаточным участием). К ним относятся: пассивность подавляющего большинства представителей гражданского общества, их слабая вовлеченность в процесс реструктуризации системы государственного управления, неготовность к работе в условиях новой модели отношений.
В современной России эти препятствия проистекают из ряда специфических условий, формирующих институциональную, культурную и прочие среды.
Во-первых, можно выделить политические условия. К ним относятся:
- потребность политической власти и бюрократии постоянно увеличивать свои полномочия, сочетающаяся с неспособностью людей самостоятельно, без посредничества институтов государства достичь согласия;
- стремление государственной власти присвоить дополнительные функции и полномочия, с которыми могли бы справиться неправительственные структуры (бизнес или НКО) признается естественным и практически не встречает сопротивления;
- государство становится таким образом главным модератором общественных отношений и основным источником институционализированных практик.
Политические условия предопределяют то, что сетевое взаимодействие оказывается возможным либо в лакунах, по каким-то причинам выпавших из зоны пристального внимания государства (скорее всего, из-за их экономической не привлекательности), либо мы имеем квази-сеть, искусно модерируемую государством.
Во-вторых, административные условия. Это:
- несоблюдение и сознательное нарушение формально предписанных правил, признаваемое естественным порядком вещей в процессе принятия административных решений;
- подмена формализованных и равнозначных для всех правил игры личными (зависимыми от конкретной ситуации) стратегиями игроков;
- высокий уровень недоверия к административно-бюрократической системе, парадоксально сочетающийся с соблюдением выдвигаемых ее условий (прежде всего неформальных), которые определяются ситуативно.
Административные условия также предопределяют высокую степень зависимости любых сетеподобных образований от государства, что в принципе ставит под вопрос саму возможность появления сети и делает сетевое взаимодействие нестабильным и краткосрочным.
В совокупности и политические, и административно-правовые условия являются наиболее существенными источниками препятствий на пути развития в Российской Федерации сетевых структур организаций и управления, преодолеть которые можно только в случае изменения отношений между гражданским обществом и государством, а также посредством переопределения места и роли государства в системе общественных отношений.
1. Crozier M. État moderne, État modeste? Stratégie pour un autre changement. Paris, 1987.
2. Турен А. Возвращение человека действующего. М.: Научный мир, 1998.
3. Lyotard J.-F. La condition postmoderne: Rapport sur le savoir. Paris, 1979.
4. Ионин Л. Г. Социология культуры. М., 1996.
5. Debord G. Comments on the society of spectacle. London, 1990.
6. Ильин И. Постмодернизм от истоков до конца столетия. М., 1998.
7. Blatter J. Beyond Hierarchies and Networks: Institutional Logics and Change in Transboundary Spaces // Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions. Vol. 16, N 4. 2003.
8. Castels M. The End of the Millennium (The Information Age: Economy, Society and Culture. Vol. III). Cambridge, MA; Oxford, UK: Blackwell, 2000.
9. Castels M. The Rise of the Network Society (The Information Age: Economy, Society and Culture. Vol. I). Cambridge, MA; Oxford, UK: Blackwell, 1996.
10. Кастельс М., Киселева Э. Россия и сетевое общество // Мир России. № 1. 2000.
11. Абрамов Р. Н. Сетевые структуры и формирование информационного общества // Социологические исследования. 2002. № 3.
12. Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество, культура. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
13. Managing complex networks / еd. by W. J. M. Kickaert. SAGE, 1997.
14. Маркс К. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 219368.
Статья поступила в редакцию 16 декабря 2010 г.
