CC BY
64
низаций. В таких условиях ни о каком развитии примирительных процедур (частного характера) не может быть и речи. Даже использование третейского разбирательства для урегулирования разногласий в торговых отношениях в условиях господства командно-рыночной экономики не представлялось возможным.
Таким образом, опыт применения примирительных процедур для урегулирования споров, который был накоплен в дореволюционный период, за время существования СССР был полностью утрачен.
Конечно, такие процедуры использовались в России не так широко, как в Европе, и применялись в основном лишь в торговых отношениях, что объясняется особенностями исторического и культурного развития нашего государства. Однако из существующих памятников права и истории, из исторических монографий, рассматривающих эти институты, можно заключить, что интерес к таким процедурам со стороны как участников общественных отношений, так и знатоков, теоретиков и историков права был крайне высок.
Литература
1. Брыжинский А. А. Альтернативное разрешение споров и конфликтов в России: дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 2005.
2. Рубинштейн Е. А. Нормативное регулиро-
вание института прекращения уголовных дел в связи с примирением сторон: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
3. Мировая запись Новгородского Аркажско-го монастыря игумена Нафанаила с боярским сыном Нечаем Харламовым// Сын Отечества. СПб., 1830.
4. Зайцев А. И. Третейские суды (от Законов XII таблиц до наших дней) // Юридические аспекты конфликтологии. Ставрополь, 2000.
5. Клеандров М. И. Прошлое третейских судов по разрешению экономических споров. М., 2008.
6. Волков А. Ф. Торговые третейские суды. СПб.,1913.
7. Вицын А. И. Третейский суд по русскому праву: историко-догматическое исследование. М., 1856.
8. Российское законодательство Х-ХХ веков (акты земских соборов). М., 1985.
9. Кузьмина М. Н., Петрова И. В. Альтернативные формы разрешения правовых конфликтов. Невинномысск, 2000.
10. Энгельман И. К. Курс гражданского судопроизводства // Хрестоматия по гражданскому процессу/ под ред. М. К. Треушникова. М., 1996.
11. Носырева Е. И. Альтернативные разрешения гражданско-правовых споров в США: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001.
А. А. Плотников
СТАНОВЛЕНИЕ ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ УЧЕТА ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ В РОССИИ
В статье исследуется отношение власти к общественному мнению в различные периоды отечественной государственности: от попыток его изучения до признания необходимости обязательного учета при решении общественно значимых вопросов. Особое внимание автор уделяет анализу действующих в настоящее время правовых механизмов учета общественного мнения.
Ключевые слова: общество, государство, общественное мнение, учет общественного мнения, представители общественности.
Общественное мнение относится к числу многоаспектных явлений, которые с большим трудом поддаются всестороннему анализу и строгому определению. В широком смысле общественное мнение - это социальный институт, влияющий на поведение людей через оценочные суждения, сформированные в рамках больших социальных групп или общества в
целом, выраженные в общественном сознании и связанные с важными событиями общественной жизни.
Для общественного мнения характерны публичность высказывания, широкая распространенность в массах, подвижность и динамичность. Кроме того, оно является продуктом взаимодействия людей, затрагивает общие интересы,
формируется по общественно значимым вопросам в процессе борьбы мнений.
С точки зрения Р. А. Сафарова, функционирование общественного мнения как социального института означает, что оно является постоянным фактором общественной жизни, действующим в качестве своего рода социальной власти [1, с. 14]. Очевидно, что это возможно лишь там, где, во-первых, существует гражданское общество, свободное от диктата политической власти, и, во-вторых, власть прислушивается к позиции общества.
Общественное мнение в нашей стране начало формироваться сравнительно недавно - с середины 80-х годов XX века. До этого ни в царской России с характерным для нее расколом общества на два совершенно разных по уровню развития культурных слоя (социальные низы, составлявшие подавляющее большинство, и так называемые просвещенные слои общества), ни при советской власти (когда существовала боязнь публичных высказываний и обсуждений) общественное мнение как таковое не существовало.
Однако опросные исследования среди населения проводились в России земскими статистиками уже со второй половины 60-х годов XIX века. Они представляли собой статистические исследования условий труда и быта крестьян, уровня культурного развития и просвещенности народа, предпочтений читающей публики и т. п. [2, с. 45-50, 516-518]. В данный период в России начала формироваться и так называемая «статистика мнений». Однако речь еще не шла об общественном мнении, главным субъектом которого являлся эксперт (по терминологии того времени - «сведущий человек») -специалист-управленец либо представитель «простого народа» [2, с. 50]. Мнения же рядовых членов общества, совокупность которых и составляет общественное мнение, в тот период не выступали предметом специальных эмпирических исследований.
В первые годы советской власти продолжила развиваться традиция социально-статистических исследований, сложившаяся в стране до 1917 года. Начиная с 30-х и вплоть до 50-х годов XX века исследования, основанные на опросных методах, исчезают из арсенала советского обществоведения. С возрождением интереса к социологии и после официального признания за ней права на существование (точкой отсчета здесь можно считать создание в 1958 году Советской социологической ассоциации) опросные
методы становятся в нашей стране все более популярны в качестве метода социологических, а не только социально-статистических исследований. В 1960 году при газете «Комсомольская правда» начал работать Институт общественного мнения, положивший начало созданию исследовательских групп и лабораторий по всей стране [2, с. 521], занимавшихся изучением предпочтений населения в таких вопросах, как способы проведения свободного времени, выбор жизненных планов, включенность людей в систему средств массовой информации, предпочтения читательской аудитории и т. п.
В 1960-е годы при ЦК ВЛКСМ и в ряде республиканских, краевых и областных комитетов комсомола были созданы структуры, занимавшиеся опросами общественного мнения. Позднее этот «комсомольский почин» был подхвачен КПСС. В 1978 году пленум Московского городского комитета партии принял решение о создании при всех московских райкомах КПСС советов по изучению общественного мнения, а с 1979 года в аппарате ЦК КПСС приступила к работе группа анализа общественного мнения [ 1, с. 16]. Исследования, проводившиеся комсомольскими и партийными органами, нередко были направлены на выяснение отношения населения к довольно значимым и актуальным проблемам общественной жизни, в том числе и к проблемам социально-правового характера.
При этом, разумеется, трудно было рассчитывать на подлинную откровенность опрашиваемых в условиях борьбы против инакомыслия и официальных заявлений о морально-политическом единстве советского народа.
За годы перестройки российское общество быстро прошло путь от приказного единомыслия через так называемую гласность к реальному политическому плюрализму и свободе слова. За этот период фактически и сложилось независимое в своих оценках и суждениях общественное мнение, которое стало важным фактором социально-политической жизни страны, а в ряде случаев являлось двигателем проводимых преобразований.
С конца 80-х - начала 90-х годов XX века демократический потенциал общества был выше, чем у представительных структур. Общество выражало свое мнение напрямую, в митинговой форме, осуществляя таким образом прямое давление на государственные органы.
Общественное мнение является одним из многих институтов гражданского общества, и его воздействие на государственную деятельность
осуществляется во многом опосредованно, через различные формы прямой и представительной демократии. Причем посредниками между обществом и государством, выразителями и защитниками общественного мнения выступают политические партии и иные общественные политические объединения.
Введение в 1993 году новой избирательной системы, ориентированной на парламентский тип представительной власти, стимулировало развитие политических партий и движений, в значительной мере взявших на себя функцию по выражению общественного мнения. С этого периода наблюдается заметное снижение политической активности членов общества и нивелирование общественного мнения как самостоятельного фактора политической жизни.
В демократическом государстве механизмы учета общественного мнения нуждаются в адекватном правовом оформлении. К настоящему времени в России сложилась уже достаточно развитая система правового регулирования процессов формирования и функционирования общественного мнения. Она основывается на соответствующих нормах Конституции Российской Федерации и федеральных законов, направленных на обеспечение конституционно-правовых гарантий свободы мысли и слова, свободы получения, производства и распространения информации, права проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, права направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления и так далее.
Особое место в этом ряду занимают нормы избирательного законодательства, регламентирующие порядок осуществления и обнародования результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3] устанавливает, что опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, является разновидностью информирования избирателей, участников референдума. При опубликовании (обнародовании) данных этих опросов редакции средств массовой информации, граждане и организации обязаны указывать следующие сведения: организацию, проводившую опрос; время его проведения; число опрошенных (выборку); метод сбора инфор-
мации; регион, где проводился опрос; точную формулировку вопроса; статистическую оценку возможной погрешности; лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (обнародование). За пять дней до голосования, а также в день проведения выборов запрещается обнародование результатов опросов общественного мнения, прогнозов итогов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц (включая сеть Интернет).
Принятый в российском законодательстве подход, в соответствии с которым правовое регулирование распространяется главным образом на процедуру обнародования опросов, связанных с выборами или референдумами, в целом соответствует сложившейся мировой практике.
Важное место в правовом регулировании механизмов учета общественного мнения занимает Указ Президента Российской Федерации «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [4], определяющий, что в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения могут быть вынесены на общественное обсуждение проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.
На основании поручения Президента России федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение, вменяется в обязанность:
- размещать в сети Интернет, на своих официальных или специально созданных сайтах, тексты законопроекта, пояснительные записки и финансово-экономическое обоснование к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение;
- обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту;
- по истечении 90 дней с момента завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту Российской Федерации доклад о его результатах.
В научном дискурсе сложились разные подходы к решению вопросов о том, какое значение должна иметь для законодателя информация о состоянии общественного мнения и какова ее роль в механизме принятия законодательных решений.
Так, по мнению В. Э. Шляпентоха и его последователей, в периоды социальной нестабильности, когда общественное мнение возбуждено и крайне неустойчиво, изучать его надо «лишь для того, чтобы учитывать как ограничивающий фактор, который надо знать, чтобы убеждать, воспитывать, избегать взрывов». В такие моменты гораздо важнее «наличие компетентных людей, способных принимать квалифицированные решения» [5, с. 157]. Подобный взгляд на проблему является в настоящее время довольно распространенным среди специалистов (советников, экспертов, аналитиков), занятых интеллектуальным обслуживанием деятельности властных структур. Но такой опыт пребывания у власти «компетентных людей», занимавшихся «убеждением и воспитанием граждан», вместо того чтобы считаться с их мнениями и позициями, уже был в отечественной истории. Сохранение самого принципа такого подхода не гарантирует защиту от возврата прежних методов «убеждения и воспитания». Вместо всестороннего познания и адекватного выражения в законах интересов и ожиданий общества ему вновь может быть навязана «компетентная» позиция сверху.
Другая распространенная точка зрения сводится к тому, что «надо законодательствовать в соответствии с общественным мнением». Показательно, что даже такой авторитетный специалист в области социологии права, как Ж. Карбонье, недвусмысленно заявляет: «Опрос общественного мнения, проведенный в национальном масштабе, равнозначен выявлению той общей воли, которая призвана создавать закон» [6, с. 335].
Подобный подход представляется упрощенным, так как в общественном мнении, помимо мнения большинства, присутствует большое количество иных, зачастую весьма значимых, позиций. В связи с этим закономерен вопрос: выражает ли большинство в общественном мнении общую волю народа, которая может стать основой нормы закона?
По мнению В. С. Нерсесянца, характер информации, получаемой путем изучения общест-
венного мнения, должен определяться содержанием работы на различных стадиях процесса создания закона [7, с. 787]. Действительно, на начальных этапах, связанных с выявлением потребности в правовом регулировании, законодатель должен получить сведения о наличии социальной проблемы, требующей правового решения. На стадии работы над концепцией правовой новеллы исследования общественного мнения должны дать информацию о соотношении различных социальных интересов и о возможности их согласования на правовой основе. После того как проект закона готов, нередко бывает важно знать общественное мнение по поводу наиболее принципиальных его положений. И наконец, после вступления нормативного акта в силу законодатель должен регулярно получать сведения о соответствии его общественным ожиданиям, о степени его легитимации, о причинах его неэффективности и так далее. Разумеется, в полном объеме такую схему социологического обеспечения законотворческой деятельности целесообразно использовать лишь при разработке законов, характеризующихся особой общественной значимостью.
Данный комплексный подход к изучению общественного мнения в рамках законотворческой деятельности является обоснованным, так как соответствует ключевым принципам самого законотворческого процесса - демократизму и гласности.
В заключение следует обратить внимание еще на одну достаточно острую проблему учета общественного мнения в современной России, связанную с подменой понятий. Как известно, все чаще общественное мнение на практике отождествляется с понятиями «мнение общественности» или «мнение представителей общественности».
В настоящее время, например, распространена практика участия представителей общественности (независимых экспертов) в составах конкурсных и аттестационных комиссий в системе государственной гражданской службы. Однако говорить об учете мнения этих представителей общественности при решении тех или иных вопросов государственной гражданской службы проблематично вследствие их незначительного численного состава в данных комиссиях. Более того, как показывает практика, возникает множество вопросов о независимости указанных представителей, в частности, отсутствует четкий механизм отбора и приглашения данных пред-
ставителей, не предусмотрены гарантии их независимости и ответственность, достойная оплата труда и т. п. При этом следует констатировать, что нередко руководители государственных органов приглашают знакомых и лояльных экспертов, чтобы обеспечить принятие нужного решения соответствующей комиссии.
Подводя итоги, следует признать, что современное российское общественное мнение отличается большой подверженностью манипулированию. Кроме того, с начала 1990-х годов оно остается расколотым на приверженцев принципиально различных взглядов на пути, цели и средства реформирования общественных отношений.
В последнее время, несмотря на декларативные заявления и некоторые нововведения, приходится констатировать, что власть при принятии решение практически не учитывает общественное мнение. Ярким свидетельством безразличия органов власти к общественному мнению являются многочисленные коррупционные скандалы последних лет, которые в странах с развитым и сильным общественным мнением привели бы к краху не одной политической карьеры, но обычно мало отражаются на судьбе российских чиновников, дискредитировавших себя в глазах общественности.
Литература
1. Сафаров Р. А. Политический статус общественного мнения // Социологические исследования. 1979. № 4.
2. Социология в России / под ред. В. А. Ядо-ва. М., 1998.
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
4. Указ Президента Российской Федерации от 09 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 939.
5. Карцева Н. Общество, лишенное мифов: изложение содержания доклада В. Э. Шляпенто-ха в Институте социологии АН СССР // Социологические исследования. 1991. № 1.
6. Карбонье Ж. Юридическая социология. М., 1986.
7. Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под общ. ред. В. С. Нер-сесянца. М., 2004.
