CC BY
223
В любом организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а значит и без государственных служащих. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства, формы правления, политической системы или правящего режима. Именно государственные служащие выполняют задачи, возлагающиеся на государство.
Современный институт государственной службы создан для эффективного функционирования и решения проблем, которые всегда актуальны для общества, а также для содействия формированию у общественности позитивного образа государства, доверия к государственным органам.
Государство как политически организованная сила, способная проводить в жизнь властные предписания, оказывает управляющее воздействие на весь ход общественных преобразований. Проводником государственного управления является государственная служба. Она выступает основным средством практической реализации задач и функций государства, обеспечивая функционирование его структур, создающих условия для нормальной жизнедеятельности общества и человека.
Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд государственных служащих, испытывает серьезные трудности, связанные с качеством государственного управления. В зарубежном государствоведении высказывается даже мнение, правда, не бесспорное, что хорошая администрация для общества важнее, чем самая совершенная конституция.
В Англии, в силу исторических особенностей развития до конца Х1Х в. отсутствовала разветвленная система государственной службы. Покупка и продажа должностей держателями королевских патентов не могли способствовать формированию постоянной государственной службы как института. Государственные должности давались в порядке патронажа или покупки, отсутствовала система конкурсов и экзаменов.
Некоторые публичные функции выполнялись особами, для которых служба не была основным занятием, на условиях совмещения с другими должностями, а порой на условиях простого «любительства». Понятно, что в таких обстоятельствах многое зависело от личностных качеств правящего класса, от развития его чувства социальной ответственности. Кроме того, следует учитывать влияние на особенности государственно-властных полномочий англосаксонской правовой доктрины.
Только в 1850-1870 гг. в Англии была проведена реформа, результатом которой стало образование постоянной, профессиональной службы. Авторами, подготовившими и реализовавшими реформу, стали Ч. Тревельян, крупный чиновник, имевший богатый опыт административной работы в Индии, и С. Норткот, член Палаты общин, - два выдающихся политических деятеля Англии. Суть их реформы заключалась в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Помимо этого работники всех министерств были объединены в единую гражданскую службу, устанавливались новые правила продвижения по службе, оплаты и назначения пенсий.
Проведение реформы растянулось на много лет из-за недовольства защитников патронажной системы. Несмотря на существование созданной в 1855 г. Комиссии по делам гражданской службы, проводившей конкурсы для кандидатов, в течение продолжительного времени продолжал существовать негласный патронажный контроль. В 1870 г. издается приказ, утвердивший обязательность открытых экзаменов и передавший Комиссии руководство всей новой системой набора.
Английские политологи и юристы рассматривают реформу Норткота - Тревельяна как неоспоримый вклад в развитие административно-государственного управления, с помощью которого английскому правящему классу удалось выковать в лице бюрократии надежное орудие контроля над государственным аппаратом. Эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая вплоть до 70-х гг. ХХ в. не подвергалась каким-либо конструктивным изменениям [1].
В начале 70-х гг. организация государственной службы в Великобритании вновь была реформирована. Основной идеей современной реформы было создание менее громоздкой и более унифицированной системы государственной службы. Для подготовки реформ был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором, констатировав недостатки гражданской службы в стране и назвав ее «антикварной», комитет Фултона
предложил принципиально новую модель гражданской службы - «менеджеральную». Основная идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства в бизнесе. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американская модель административно-государственного управления [2, с. 69].
Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов [3] и распределение чиновников на несколько основных групп, в которых должности распределялись по степени их ответственности.
Первая - группа старших политических и административных руководителей - включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в эту группу ступени создают вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут персональную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.
Вторая группа - административная - включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится определенный круг вопросов: от координации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до выполнения обычных канцелярских обязанностей.
Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу).
«Менеджеральная» модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.
В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перекроена таким образом, чтобы максимально приблизить их к решению политических задач. В министерствах образовались отделы по планированию политики. Их функция - следить за тем, чтобы текущие политические решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Вводилась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначался министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру также предоставлено право на временной основе нанимать такое число экспертов, которое он сочтет необходимым.
В тоже время характерной чертой английской системы государственного управления является разделение политических и административных функций. Поражение правящей партии на выборах приводит к смене не более чем 100 политических служащих, но не приводит к каким-либо существенным изменениям в государственной службе, на которой должности занимают профессиональные служащие.
Английское право рассматривает основных должностных лиц страны как «слуг короны», которые выступают в разных качествах: политические слуги - министры; военные слуги - военнослужащие; государственные слуги - сотрудники министерств, нанятые в гражданском качестве. Вопрос государственной службы в Англии регулируется, в основном, не законами, а приказами Короны в парламенте, циркулярами Министерства финансов и других министерств.
Принцип набора на государственную службу в Великобритании получил название «системы личных качеств», который является скорее юридическим, нежели политическим. Данная система предусматривает открытый конкурс. Таким образом, система личных качеств в первую очередь ориентируется на интересы службы, когда принцип равноправного доступа на службу ставит своей целью защиту прав личности.
Проверкой на соответствие кандидатов на должности согласно существующим требованиям занимается специальный независимый орган - комиссия по делам государственных служащих. Три комиссара, которые входят в состав парламента, самостоятельно устанавливают правила, коим должны соответствовать кандидаты, и порядок проведения экзаменов, с помощью которых будут оценены личности кандидатов путем собеседований без предоставления приоритета определенному образованию.
Группа старших политических и административных руководителей состояла из государственных служащих, которые занимают высшие административные должности, охваченных так называемой «открытой структурой». Ее существование в руководящих эшелонах государственной службы дает возможность назначать на высшие должности соответствующих для этого людей, независимо от их образования и специализации. Средние и нижние структуры государственной службы построены по принципу профессиональных групп, которые объединяют специалистов одной или близких специализаций по профессиональному признаку.
Во времена премьерства М. Тэтчер была предпринята попытка задействовать рыночные механизмы в организации государственной службы, которая практически заключалась в стремлении хотя бы частично преобразовать ее структуру и характер функционирования. Единая система британской государственной службы с унифицированными нормами ее прохождения, заработной платы, увольнения и т. д. была частично уничтожена. Ее заменили разветвленными структурами, условиями трудовых соглашений и гарантий, системой заработной платы, пенсионных гарантий, перспективами перехода в частный сектор.
Все правительственные структуры были разделены на две категории: центры формирования политики и периферия, которая выполняла решения центров.
Вопросы государственной службы до 1981 г. относились к юрисдикции Министерства государственной службы. С 1987 г. управлением государственной службы занимаются Министерство финансов и Управление министерства государственной службы. Службы, которые выполняли принятые решения, были реорганизованы в наполовину зависимые агентства с возможностью их приватизации.
К должностным преступлениям в праве Великобритании относятся правонарушения, при которых наказания связаны с нарушением служебных отношений. Субъектами должностных преступлений являются, как правило, так называемые публичные должностные лица, хотя могут быть и другие служащие.
Деятельность института государственной службы Великобритании отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что определяется рациональностью современной «менеджеральной» модели, лежащей в ее основе. Налаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней организует атмосферу ответственности в государственном аппарате.
Из всего вышесказанного следует, что становление правового института государственной службы эволюционирует согласно требованиям правового государства, которое одинаково защищает и функционирует на благо каждого члена гражданского общества.
Литература
1. URL: http://evcppk.ru/administrativno-gosudarstvennoe-upravlenie-v-velikobritaniya-2.html
2. Чибкин В. Е. Государствоведение. М., 2005.
3. Василенко И. А. Институт госуправления в Великобритании // Проблемы теории и практики управления. 2007. № 6.
