CC BY
318УДК 352/354 ББК 60.83
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Д. Х. Саликов
Челябинский государственный университет, Челябинск, Россия
Рассмотрен институт государственной гражданской службы в Великобритании на современном этапе. Показано, что отличительной чертой английской административной системы являются разделение политической и административной сфер, децентрализация административной власти в стране, менеджериаль-ная модель государственной службы. Также в статье рассматривается сущность менеджериальной модели государственной гражданской службы, порядок продвижения по службе в Великобритании. Раскрывается сущность дискуссии в британском обществе об идее усиления роли специалистов в государственном администрировании.
Ключевые слова: государственная служба, принцип лояльности, административная реформа, продвижение по службе, дженералисты.
Государственными гражданскими служащими Великобритании являются сотрудники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом. В соответствии с принципом отделения государственного управления от политики, положенным в основу государственной службы Великобритании, все государственные должностные лица подразделены на две основные категории: политиков, заменяемых в случае ухода правительства в отставку, и администраторов-профессионалов, нанимаемых на постоянную работу независимой от других административных органов Комиссией гражданской службы [1]. К числу служащих-политиков относятся высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Высший слой профессиональных администраторов, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет политической ответственности за их последствия. В настоящее время управление гражданской службой осуществляет премьер-министр, хотя исторически (а формально и в наше время) государственная служба управляется монархом. Гражданская служба регулируется в основном не законами, а приказами короны в Тайном совете, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции.
Решения правительства до сих пор оформляются как «приказ короны в совете», поскольку правительство как совет министров возникло из Тайного совета при короле. Этот совет сегодня играет роль консультационного органа, помогающего королю (королеве) управлять страной. В совет входит около 300 человек. В нем — министры-члены кабинета, министры в отставке, высшие
судьи, бывшие послы, руководство англиканской церковью. Членство в совете является синекурой. В полном составе он собирается только по торжественным поводам. Политические решения могут приниматься только действующими министрами. Кворум — 3 человека, поэтому премьер-министр и двое его коллег имеют право перед монархом выступать как Тайный совет. В полном составе совет собирается только для того, чтобы утвердить решение правительства, а не обсуждать его.
Основу современной государственной службы Великобритании заложила реформа Норткота-Тревельяна [2]. До 1970-х гг., когда была проведена серьезная административная реформа после принятия правительством доклада лорда Фулто-на, система гражданской службы Королевства не менялась.
В январе 1971 г. было образовано три основные группы чиновников (вместо 47 общих классов служащих и 1400 департаментских классов чиновников) [3]. Первая группа — группа старших политических и административных руководителей в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. В эту группу входили чиновники, ответственные лично непосредственно перед министром за руководство в своей области управления. Вторая — административная — группа состоит из служащих (ученик администратора и старший исполнитель), решающих большой круг вопросов: от координации деятельности государственного аппарата и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей. И группа научно-профессиональных работников и технических специалистов, которые отвечают за проблемы образования и профессиональной подготовки чиновников. Четвертая — вспомогательная — группа технических работников выполняют работы делопроизводителей, чертежников и т. п.
2017. № 2
Но главное, что было сделано в ходе административной реформы в 1970-е гг., — это реорганизация гражданской службы на основе американской (менеджериальной) модели государственно-административного управления. Сущность менеджериальной модели заключается в том, чтобы вовлечь административный аппарат в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся долгосрочной и текущей политики министерств. В докладе лорда Фултона подчеркивалось политическое значение реализуемых и предлагаемых чиновниками управленческих решений.
Комиссия Фултона предложила в каждых министерствах отделы по планированию политики, которые расценивали предлагаемые решения с точки зрения долгосрочных политических перспектив. Вводилась должность советника министра по вопросам политики из числа «аутсайдеров» (то есть не принадлежащим к гражданской службе). Министры также могут нанимать такое количество экспертов, которые они сочтут необходимым.
То есть в Великобритании утвердилась система патронажа, которая распространена в США и во Франции, когда большую роль в министерстве играют политические советники, приводимые министром, а не гражданские чиновники. Когда происходит смена правительства или отставка министра, эти советники также уходят из министерства. При этом от остальных чиновников требуется исполнения принципа лояльности по отношению к любому правительству, которое находится у власти. Это называется «сохранять сдержанность в политических вопросах». Долгое время нелояльным рассматривалось членство гражданских служащих в коммунистической или иной слишком «левой» партии.
До начала XX в. английская система стремилась к разделению политической и административной сфер. Гражданская служба рассматривалась как отдельная от министерской и парламентской службы. Это было связано со стремлением правящего класса не подпускать чиновников, во многом зависимых тогда еще от монархии, к принятию политических решений. Тем не менее, с первой половины прошлого века высшие чиновники министерств уже могли давать министру политические советы.
Для Великобритании характерна, в отличие от Франции, децентрализация административной власти, поскольку центральные органы управления могут вмешиваться и исправлять решения органов самоуправления, однако это происходит в исключительных случаях. Советы графств и го-
родов избирают постоянные административные комитеты, управляющих полицией, социальными вопросами, здравоохранением, образованием.
Важную роль в правительстве Великобритании играет фигура постоянного секретаря кабинета министров, профессионального администратора, которому подчиняется штат помощников, заместителей и служащих низких уровней административного аппарата. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества — дипломатическую. Но все высшие чиновники помнят, что они должны проводить курс своего министра, инициатива же чиновников редко поощряется.
Переподготовку служащие проходят в колледже по обучению гражданских служащих, основанном в 1970 г. Задача обучения в данном колледже — усиление специализации в деятельности административного управления. В нем обучаются служащие министерств и другие должностные лица, работающие в государственном секторе.
Карьерное продвижение чиновников в трех основных группах зависит от принадлежности служащего к той или иной группе. Министерство по делам гражданской службы и специальный комитет при нем назначают руководящий состав службы. При комитете есть специальная группа, которая решает вопросы о продвижении по службе высших чиновников.
Остальные служащие проходят процедуру ежегодных отчетов об их работе в министерстве. Отчеты составляются вышестоящими должностными лицами. В каждом министерстве есть совет по продвижению, который решает вопрос о карьерном росте выдвигаемых служащих.
Стоит отметить, что продвижение из министерства в министерство или из одной группы в другую довольно ограничено. Система найма, обучения и продвижения в Великобритании нацелена на создание управленца-администратора широкого профиля. Учитывается не столько заслуги, сколько место в министерской иерархии, точнее сказать — политико-управленческий опыт работы по увязыванию интересов между министерствами и ведомствами и внешних интересов, а не специальные знания. Для этого у министров есть эксперты и консультанты. Министры ценят профессиональных управленцев (дженералистов), которые могут скоординировать управление и анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих задач государственного управления.
Впрочем, в последние десятилетия в Великобритании все громче голоса тех кто считает что необходимо учиться у США и усилить роль
специалистов в условиях все усложняющихся управленческих проблем, которые требуют затрат времени на то, чтобы объяснить природу проблем дженералистам. Число специалистов
возросло, однако дженералисты преобладают. На их долю в начале XX в. приходится около 75 % от общего числа чиновников в Великобритании [3].
Список литературы
1. Эссен, Н. А. Опыт зарубежного управления [Электронный ресурс] : курс лекций / Н. А. Эссен. — Казань, 2014. — URL: http://www.studfiles.ru (дата обращения: 12.03.2017).
2. Саликов, Д. Х. Основные этапы эволюции государственной службы Великобритании в XIX— XX вв. / Д. Х. Саликов // Актуальные проблемы государственного и корпоративного управления : сб. науч. тр. / под общ. ред. С. А. Головихина. — Челябинск : Край Ра, 2016. С. 30—35.
3. Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление : учебник / И. А. Василенко. — 5-е изд. — М. : Юрайт, 2013. — 495 с.
Сведения об авторе
Саликов Демьян Хамитович — доцент кафедры экономико-правовых основ управления факультета управления Челябинского государственного университета,Челябинск, Россия. demca@mail.ru.
THE INSTITUTE OF CIVIL SERVICE IN THE GREAT BRITAIN
D.H. Salikov
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia. demca@mail.ru
The article considers the Institute of state civil service in the UK at the present stage. It is shown that a distinctive feature of the English administrative system are the separation of the political and administrative areas, decentralization of administrative authority in the country, managerial model of public service. Also, the article discusses the essence of the managerial model of state civil service, the order of promotion in the UK. The essence of the debate in British society about the idea of strengthening the role of specialists in public administration.
Keywords: public service, the principle of loyalty, administrative reform, gradual move, generalists.
References
1. Essen N.A. Opyt zarubezhnogo upravleniya [The experience of foreign control]. Kazan, 2014. Available at: http://www.studfiles.ru, accessed 12.03.2017.
2. Salikov D.H. Osnovnye etapy evolyutsii gosudarstvennoi sluzhby Velikobritanii v XIX—XX vv. [Main stages in the evolution of the public service of Great Britain in the 19th and 20th centuries]. Aktual'nye problemy gosudarstvennogo i korporativnogo upravleniya [Actual problems of state and corporate management]. Cheljabinsk, Krai Ra Publ., 2016. Pp. 30—35.
3. Vasilenko I.A. Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie [State and municipal management]. Moscow, Yurayt Publ., 2013. 495 p.
