CC BY
195
Государственное управление
Сергей ЛУГВИН
СТАНОВЛЕНИЕ НОВОЙ МОДЕЛИ ГОСУПРАВЛЕНИЯ И ГОССЛУЖБЫ в республике Беларусь
В настоящее время в каждом из государств, возникших на постсоветском пространстве, формируется собственная, во многом своеобразная модель социальноэкономического и политического развития, предопределяющая и ряд особенностей государственного управления. Собственную модель развития избрала и Беларусь, отказавшаяся от радикальных реформ в пользу эволюционных трансформаций. Признав важную роль государства в переходных процессах, белорусское руководство особое внимание уделяет вопросам совершенствования государственного аппарата и государственной службы.
С ликвидацией монополии коммунистической партии на власть и отказом от тотальной идеологизации и политизации общества на постсоветском пространстве были созданы новые предпосылки для рационализации государственного аппарата и государственной службы. Этому в немалой степени способствовали отказ от подбора государственных служащих по принципу партийности, разделение партийных и государственных должностей, деидеологизация государственной службы. В подобных условиях деятельность чиновничества стала определяться не интересами какой-либо партии, а интересами государства и общества, что послужило основой для формирования политически нейтральной бюрократии. Важное значение для утверждения политической нейтральности государственного аппарата имело признание принципов приоритета права и разделения властей, в результате чего административные функции оказались институционально обособлены от законодательных и преобразованы в исполнительную власть, подконтрольную президенту и зависимую от парламентских законов.
В Беларуси с принятием в 1993 г. закона «Об основах службы в государственном аппарате» впервые был создан единый правовой фундамент организации и деятельности государственной бюрократии. Подобно российскому закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» он определил основные принципы государственной службы, правовой статус чиновников (права и обязанности, ограничения по службе, материальное и социальное обеспечение, дисциплинарная ответственность и прочие), установил порядок их поступления на службу, условия увольнения и т. п. В дальнейшем большую роль в правовой регламентации системы государственного управления сыграли президентские указы, посвященные вопросам структуры и численности исполнительных органов разного уровня, назначения и освобождения от должности чиновников, правового статуса министров и председателей исполнительных комитетов, определения структуры и численности республиканских органов государственного управления, организации работы с руководящими кадрами, проведения их аттестации, присвоения квалификационных классов, борьбы с коррупцией и т. п.
Стабилизация политической власти и усиление ее организаци-онно-регламентирующего воздействия на государственный аппа-
ЛУТВИН Сергей Борисович — к. фил. н., доцент кафедры политологии и истории Гомельского государственного технического университета им. П. О. Сухого, Республика Беларусь
32___________________________ВЛАСТЬ_______________________08’2007
рат обеспечили слаженность и согласованность деятельности разных административных звеньев, укрепили служебную дисциплину чиновников, их ответственность за исполнение своих обязанностей и т. п. В середине 90-х годов в стране была создана административная вертикаль, в основе которой лежат принципы назначаемости, должностной ответственности, иерархической зависимости и подконтрольности деятельности всех чиновников и органов управления. Утвердилась единообразная система исполнительных органов (областных, городских и районных) с унифицированной внутренней структурой. С созданием кадровых реестров на всех уровнях территориального управления была оптимизирована работа по подбору и выдвижению руководящих кадров. В работе с государственными служащими особое внимание стало уделяться принципу системности, увязывающему в единое целое подбор и расстановку работников на руководящие должности, повышение уровня их профессиональной подготовки и совершенствование морально-нравственных качеств. Регулярными стали аттестации государственных служащих. На администрацию президента Республики Беларусь была возложена работа по проведению единой кадровой политики, включающую в себя учет руководящих кадров, разработку системы их аттестации, служебного продвижения и пр. В 2002 г. указом президента была принята Государственная программа по усилению борьбы с коррупцией на 2002— 2006 гг., которая включила в себя целый комплекс мер — организационно-правовых, экономических, образовательных и профилактических, нацеленных на искоренение коррупции. Большое внимание уделялось также системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров, в основу которой был положен государственный заказ.
Очередной этап в формировании национальной модели белорусской государственной службы был связан с принятием в 2003 г. закона «О государственной службе в Республике Беларусь». Данный закон систематизировал и обобщил прежние нормативные акты, регулирующие государственную службу, а также учел изменения, произошедшие в сфере государственного управления за последние
годы. В отличие от прежнего закона о государственной службе, который носил лишь рамочный характер, новый закон регламентировал весь комплекс вопросов, связанных с поступлением на государственную службу, ее прохождением, присвоением классных чинов, определением стажа службы, материальным и социальным обеспечением чиновников и пр. В нем появились статьи и положения, отсутствующие в старом законе: о кадровых реестрах, о конкурсе на замещении государственной должности, о кадровой службе государственного органа, о предварительном испытании при поступлении на государственную службу, о резерве кадров государственных служащих и др. В дальнейшем он был конкретизирован в ряде президентских указов. Особую роль среди них сыграл указ «Об утверждении Положения о квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную службу» от 17.03.2005 г. С его принятием в Беларуси была введена конкурсно-экзаменационная система замещения государственных должностей. Лица, впервые поступающие на государственную службу, теперь должны сдавать квалификационный экзамен специально созданной комиссии, по результатам которого они могут быть рекомендованы для занятия государственных должностей. Введение конкурсно-экзаменационной системы обеспечило достаточно ясную и прозрачную процедуру замещения должностей, что стало важной предпосылкой обеспечения правовой защищенности чиновников. С появлением данного указа в стране был впервые провозглашен принцип меритократии, предусматривающий привлечение в государственный аппарат наиболее способных и подготовленных граждан. Наряду с открытым конкурсом в государственной службе сохранился и полузакрытый конкурс, который распространяется на лиц, уже состоящих на службе.
Большую роль в формировании компетентного управленческого персонала сыграло утвержденное указом президента от 26.07.2004 г. «Положение об организации работы с руководящими кадрами в системе государственных органов и иных государственных организаций», посвященное вопросам «селекции» руководящих работников. В положении, в частности, подчеркивается, что подготовка,
08’2007______________________ВЛАСТЬ_____________________________33
переподготовка и повышение квалификации руководящих кадров отныне должны строиться на принципах системности, обязательности, дифференцированного подхода и перспективности. Особое внимание в нем было уделено работе с кадровым резервом, поскольку созданный в прошлом потенциал управленцев оказался практически исчерпан, а его пополнение во многом не соответствует нынешним потребностям. Одновременно был взят курс на омоложение управленческих кадров. Был установлен, в частности, предельный возраст лиц, включаемых в резерв на замещение наиболее важных государственных должностей. Впервые было предусмотрено создание перспективного кадрового резерва, куда предполагается включать студентов и молодых специалистов (в возрасте до 31 года), способных к управленческой работе в государственных органах.
В современных условиях политическое руководство страны добивается того, чтобы чиновники ориентировались не на абстрактно понятые государственные интересы, а на конкретные запросы и ожидания населения. В последние годы ориентация государственной службы на обеспечение потребностей граждан не просто усилилась, а стала одним из приоритетов проводимой властями политики. Так, на реализацию принципа «одного окна» при получении гражданами нужных им справок и документов был нацелен президентский указ от 13.09.05 «О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях», который обязал государственные учреждения в случае обращения в них граждан, не имеющих на руках всех необходимых документально оформленных сведений, самостоятельно запрашивать их у других организаций. В дальнейшем данное требование было конкретизировано в указе президента от 16.03.06 «Об утверждении перечня административных процедур, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями по обращениям граждан за выдачей справок или других документов», который наряду с утверждением конкретных административных процедур определил также перечень государственных органов, куда следует обращаться гражданам, список необходимых для решения их вопросов
документов, размер взимаемой платы и максимальный срок рассмотрения дел. Указ ограничил возможность чиновников произвольно затягивать сроки рассмотрения дел или расширять число требуемых документов.
В современных условиях наиболее простым и удобным способом обеспечения открытости и прозрачности государственной бюрократии является использование государственными учреждениями технологий «электронного правительства», которые не только расширяют информированность населения о работе органов власти и управления, но и позволяют ему оказывать свое влияние на принимаемые властью решения. Государственная программа информатизации «Электронная Беларусь», принятая в конце 2002 г. и рассчитанная на период до 2010 г., предусматривает широкое использование информационных технологий для ознакомления граждан с работой государственных органов и принимаемыми ими решениями. В ходе реализации данной программы были созданы официальные сайты президента, правительства, министерств и государственных комитетов, областных исполнительных комитетов и др. В настоящее время предпринимаются и первые попытки по переходу к интерактивному взаимодействию органов государственной власти и граждан в режиме реального времени. Так, например, сегодня заинтересованные граждане могут посылать свои электронные письма на адрес электронной почты Национального центра законопроектной деятельности при президенте Республики Беларусь с пожеланиями по поводу усовершенствования тех или иных административных процедур или сообщениями о проблемах, с которыми им приходится сталкиваться при обращениях в государственные органы.
Одним из важных условий создания эффективной государственной службы является обеспечение общественного контроля над деятельностью бюрократии. В Беларуси за последние десять лет была создана достаточно развитая система иерархического контроля над чиновничеством. Что же касается общественного контроля, то здесь еще сохраняются значительные неиспользованные возможности. Во второй половине 90-х годов в республике были восстановлены
34___________________________ВЛАСТЬ_______________________08’2007
некоторые формы контроля над бюрократией, которые широко использовались еще в советский период. Так, в президентском указе «О реагировании должностных лиц на критические выступления в государственных средствах массовой информации» от 5.12.97 всем руководителям учреждений, предприятий и организаций независимо от формы собственности было официально предложено в течение месячного срока рассматривать критические материалы, опубликованные в государственных СМИ, а затем информировать их о принятых мерах. С изданием президентского декрета от 14.01.05 «О совершенствовании работы с населением» государственным и иным организациям было предписано иметь книгу замечаний и предложений. Декрет обязал должностных лиц по первому требованию граждан предъявлять им данную книгу и в течение 15 дней рассматривать внесенные в нее замечания и предложения. В книгу должны включаться также и сведения о принятых мерах.
Несмотря на серьезные позитивные изменения, произошедшие за последние годы в сфере деятельности государственной администрации, было бы преждевременно утверждать, что в стране уже сформировалась рациональная и эффективная бюрократия, адекватная тем целям и задачам, которые стоят сегодня перед обществом и государством. В своем нынешнем виде административный аппарат еще не соответствует требованиям демократического правового государства, условиям полноценного развития гражданского общества и социально ориентированной рыночной экономики. Он малоподвижен и консервативен. Инновационные начала в его деятельности выражены достаточно слабо. Управленческая система излишне централизована: слишком большое количество дел требует решения на самом высоком уровне. Бюрократия не прозрачна для населения, недостаточно ориентирована на нужды и потребности граждан. Продолжают практиковаться методы управления, которые предусматривают контроль не столько над результатами административной деятельности, сколько над применяемыми процедурами. Далеко не изжит «кабинетный» стиль работы, который сопровождается бумажным мно-гописанием, неспособностью анализировать реальную обстановку на местах и пр.
Все это значительно снижает эффективность работы государственного аппарата и приводит к невыполнению принятых на государственном уровне решений.
Осознавая существующие проблемы, руководство Беларуси в последнее время предприняло ряд мер по углублению процесса рационализации государственного аппарата. Значительные надежды в этой связи возлагаются на реализацию президентской директивы № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» от 27.12.06. В ней впервые было отчетливо сказано, что состояние работы с населением является одним из основных критериев оценки деятельности государственных органов. Особое внимание обращается на обеспечение ответственного и доброжелательного отношения чиновников к гражданам. В директиве говорится, что по каждому случаю формализма, предвзятости и грубости, допущенному по отношению к ним со стороны должностных лиц, необходима проверка и в случае подтверждения фактов виновные должны быть привлечены к ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности. Чиновникам было указано также, что поднимаемые гражданами вопросы, не требующие дополнительных проверок, обязаны решаться безотлагательно, а все остальные вопросы — в течение одного месяца. Директива предписала государственным учреждениям пересмотреть порядок своей работы, определив его в удобное для населения время. Прием граждан в рабочие дни должен, например, начинаться не позднее 8 часов и заканчиваться не ранее 20 часов, а в случае необходимости проводиться по субботам и воскресеньям. Намечено внедрить в практику и предварительную запись граждан на прием по телефону и с помощью электронных средств связи. Было предусмотрено более широко использовать телефонные «горячие линии», систематически проводить выездные приемы граждан, встречи должностных лиц с населением по месту жительства и в трудовых коллективах. Наряду с рассмотрением путей взаимодействия государственных органов и населения директива наметила также ряд мер по дебюрократизации самих административно-государственных структур. Речь, в частности, идет о сокращении и упорядочении внутренней отчетности и
08’2007______________________ВЛАСТЬ_____________________________35
переписки, упрощении административных процедур, информационно-технологическом и техническом переоснащении административного труда и т. п.
Летом 2006 г. белорусский парламент принял закон «О борьбе с коррупцией», в котором установил целый ряд правовых ограничений для государственных должностных лиц. В нем было, в частности, указано, что чиновники не вправе заниматься предпринимательской деятельностью как лично, так и через доверенных лиц, оказывать содействие третьим лицам в предпринимательской деятельности, принимать прямое или косвенное (через доверенных лиц) участие в управлении коммерческими организациями, иметь счета в иностранных банках, выполнять поручения политических партий, связанные с их служебной деятельностью, и прочее. Их собственность на акции и доли участия в уставных фондах коммерческих организаций на время их службы должны передаваться в доверительное управление под гарантию государства. Все поступающие на государственную службу граждане, а также государственные служащие и члены их семей обязаны предоставлять декларации о доходах, имуществе и обо всех источниках денежных средств.
Нынешняя работа по совершенствованию государственного управления ведется по лозунгом «Государство для народа», провозглашенным третьим Всебелорусским народным собранием (2006 г.). Для реализации этой цели предполагается серьезно усовершенствовать государственно-административныймеха-низм, сделать работу государственных органов более прозрачной и понятной для населения, упростить процедуру рассмотрения вопросов, ускорить принятие решений и тем самым приблизить власть к людям. Разумеется, углубление рационализации государственного аппарата в Беларуси невозможно без его тщательной правовой регламентации, ограничения влияния неформальных практик, повышения профессионализма чиновников, усиления их ответственности перед государством и обществом, улучшения технической оснащенности управленческого труда и т. д. Работа в этом направлении уже началась и, очевидно, будет продолжаться и дальше. Однако для решения этих задач одного желания мало, необходимы также определенные ресурсы
— интеллектуальные, финансовые, людские и др., которых зачастую не хватает. Как верно заметил Л. И. Якобсон, «ресурсные ограничения предопределяют относительную длительность процесса рацио-нализации...»1
Административные преобразования в Беларуси, как и в ряде других постсоветских государствах, сегодня нацелены не на «передовые реформы» менеджериальной направленности, а в основном на рационализацию деятельности чиновничества и совершенствование формальных процедур управления. Очевидно, однако, что с развитием институтов гражданского общества и укреплением институционально-правовых основ государственной службы более актуальными станут задачи, связанные с формированием менеджери-альной модели государственной службы. Разумеется, забегание вперед неуместно. Государственно-административные структуры, органичные одному этапу общественного развития, не могут быть механически приспособлены к другому этапу. Новая модель государственной службы должна не конструироваться, а выводиться из потребностей общества и строиться на достаточно развитой административно-правовой основе. Поспешная и непродуманная перестройка государственного аппарата опасна и вредна. Так, например, форсированная коммерциализация административных учреждений в условиях неразвитых институтов гражданского общества, патерналистских ожиданий населения и несовершенства правовых процедур деятельности чиновничества может лишь подорвать доверие народа к власти, усилить коррупцию и произвол в среде чиновничества. В этой связи нельзя не согласиться с мнением М. Н. Афанасьева, что «для успеха административной реформы мало иметь идеальный проект, нужно хорошо знать «почву».2 Это означает, что проведению любых сколь-либо серьезных административных преобразований должен предшествовать тщательный учет сложившейся экономической и политической ситуации, существующей культуры населения, его менталитета, традиций и пр.
1 Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты. «Общественные науки и современность», 2002, № 3, стр. 12
2 Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на перепутье). «Полис», 1995, № 6, стр. 69
