CC BY
307
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2014
Юридические науки
Выпуск 3(25)
IV. ТРУДОВОЕ ПРАВО И ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ
УДК 341.1/8; 349.3
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ УНИВЕРСАЛЬНЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
С.В. Манджиева
Аспирант кафедры трудового права и социального обеспечения Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова 119991, г. Москва, Ленинские горы, 1 E-mail: [email protected]
Аннотация: в данной статье проведен анализ исторического развития универсальных международных стандартов социального обеспечения. Исследование основных конвенций и рекомендаций Международной организации труда (МОТ) в области социального обеспечения показывает, что вектор их развития менялся в сторону постепенного увеличения сферы охвата населения и защиты минимального гарантированного уровня доходов.
Особое внимание в статье уделено проблемам международных стандартов социального обеспечения на современном этапе, влиянию глобализации. Указано, что ослабление в конце XX века роли государства в реализации социально-экономических прав имело негативные последствия, что привело к необходимости дальнейшего развития международных норм социального обеспечения. Отмечается возросшее значение международных стандартов в современное время в условиях распространения в обществе идей неолиберализма.
Ключевые слова: социальное обеспечения; международные стандарты; Международная организация труда (МОТ); социальное страхование; социальная помощь;
минимальный уровень дохода
Введение
тенденции их развития и определить актуальность на современном этапе.
Универсальные международные стандарты социального обеспечения являются необходимыми правовыми гарантиями в реализации социально-экономических прав человека. Являясь образцами для национальных правовых систем, они ориентируют законодателя на дальнейшее совершенствование правовых норм. Направление развития международных стандартов определяется, прежде всего, условиями конкретного временного периода. В этой связи исследование международных стандартов социального обеспечения в исторической ретроспективе позволит выявить основные
Необходимость регулирования социального обеспечения, как на национальном, так и на международном уровнях, отмечалась еще в начале XIX века. В данный период в странах Европы наблюдалось бурное развитие промышленности и, как следствие, появление большого количества наемных работников. Согласно господствовавшей в то время классической экономической теории, государство не должно было вмешиваться в экономическую жизнь общества (принцип «laissez-faire»), поскольку это могло негативно повлиять на свободную
Универсальные международные стандарты социального обеспечения до Второй мировой войны
© Манджиева С.В., 2014
торговлю и конкуренцию. Однако отсутствие должного регулирования труда и социального обеспечения вызывало обеспокоенность как отдельных ученых-экономистов и социологов, так и целых государств, поскольку положение рабочих противоречило не только идеям гуманизма, но и могло привести к политической нестабильности. Во второй половине XIX века были проведены первые международные конференции, посвященные рабочему вопросу. Важным итогом данных встреч стало создание Международной Ассоциации по правовой защите работников (International Association for the Legal Protection of Workers), в которую вошли Франция, Австрия, Швейцария, Бельгия и др. В результате деятельности данной организации в 1906 году были приняты две конвенции, запретившие использование в промышленности женского труда в ночное время, а также применение ядовитых химических веществ на спичечном производстве.
Дальнейшее развитие универсальных международных стандартов связано с деятельностью Международной организации труда, которая была основана Версальским договором 28 июня 1919 года. Согласно Конституции МОТ, ее приоритетной задачей стало достижение социальной справедливости в целях мирового порядка. Добиться этого не представлялось возможным без установления гуманных условий труда и социального обеспечения работников. С момента создания МОТ и до начала Второй мировой войны было принято 15 конвенций и 11 рекомендаций по социальному обеспечению, которые касались прежде всего социального страхования. Ранее во многих индустриальных странах сами работники в лице профсоюзов создавали кассы взаимопомощи, больничные кассы, которые финансировались за счет их взносов, и действовали на добровольных началах. С принятием первых конвенций социальное страхование стало обязательным и охватило большинство категорий работников. Однако у государств оставались широкие полномочия по исключению определенных групп работающего населения из числа застрахованных лиц, например, если работа имела
кратковременный характер или была дополнительной. Большинство конвенций не распространялись на моряков и лиц, занятых в рыболовном хозяйстве.
Довоенные конвенции и рекомендации подразделялись в зависимости от вида страхового риска, среди которых можно выделить такие, как наступление старости или инвалидности, безработица, временная нетрудоспособность, рождение ребенка и др. В зависимости от вида страхового риска устанавливались условия предоставления пенсий и пособий, основания для приостановки и прекращения выплат. В ряде конвенций прямо указаны предельные параметры для назначении пенсий или пособий. Так, пенсионный возраст не должен был превышать шестидесяти пяти лет, период уплаты страховых взносов при получении пенсии по инвалидности ограничивался 60 месяцами или 250 неделями [6]. Интерес представляет вопрос о сумме социальных выплат. В довоенных конвенциях указываются обстоятельства, которые могут повлиять на ее величину, например продолжительность страхового стажа или предыдущая заработная плата, однако отсутствует точный размер пенсий и пособий или конкретный способ его определения. Указывается только на необходимость удовлетворения основных нужд застрахованного лица. При этом в некоторых рекомендациях размер социальной выплаты уточняется: в случае наступления полной нетрудоспособности вследствие производственной травмы предполагаемая сумма пособия составляла 2/3 прежнего годового заработка застрахованного лица [12]. Что касается финансирования систем социального страхования, то, согласно международным договорам, страховые взносы должны были уплачивать как работники, так и работодатели. При этом государства могли освободить от данной обязанности работников, не достигших определенного возраста, работников с невысокой заработной платой, а также лиц, чей труд оплачивался в натуре. Стоит указать на то, что из государственного бюджета дополнительно уплачивались страховые
взносы в отношении застрахованных лиц, занятых неквалифицированным трудом.
Особое внимание довоенные международные стандарты уделяли сфере управления страховыми средствами. В частности, только некоммерческие организации, одобренные соответствующими государственными органами, могли осуществлять подобную деятельность. Кроме того, в данных целях могли создаваться государственные страховые фонды, но при обязательном отделении страховых взносов от средств государственного бюджета. В управлении страховых фондов в обязательном порядке должны были участвовать представители застрахованных лиц, тогда как вопрос о представителях работодателя и государства был отнесен к компетенции государства, ратифицировавшего конвенцию.
Таким образом, несмотря на то, что довоенные конвенции в современное время утратили силу, они, безусловно, сыграли большую роль в становлении и развитии системы универсальных международных стандартов, так как заложили фундамент социального страхования и определили основные параметры страховых выплат.
Универсальные международные стандарты социального обеспечения после Второй мировой войны
Следующая веха в развитии международных стандартов социального обеспечения связана с началом второй мировой войны. Экономический спад, высокий уровень бедности, необходимость в восстановлении экономики - все это требовало кардинального пересмотра сферы социального обеспечения на международном уровне. В Филадельфийской Декларации МОТ 1944 года фундаментальным принципом была провозглашена борьба против нужды. В целях реализации данного положения международные стандарты должны были ориентироваться на защиту всего населения, а не только наемных работников, гарантируя базовый доход и медицинскую помощь.
Большое влияние на развитие социального обеспечения в этот период оказали идеи английского экономиста Уильяма Бе-
вериджа. Автор выступал за создание всеобъемлющей системы социального обеспечения, которая бы гарантировала доход каждому человеку от «колыбели до могилы». В этих целях У. Беверидж разделил все население на группы, которые состояли из наемных работников, самозанятых лиц, домохозяек, лиц, не осуществляющих какую-либо оплачиваемую деятельность, лиц, ниже трудоспособного возраста и старше пенсионного возраста [4, с. 848]. Каждая из этих групп имела право получать соответствующие виды пенсий и пособий, которые финансировались преимущественно из средств страховых фондов. При этом размеры социальных выплат, по мнению автора, должны были соответствовать установленному минимуму. Основным недостатком существующей системы социального обеспечения У. Беверидж считал отсутствие необходимых мер по защите лиц с семейными обязанностями. Так, доходы человека, на содержании которого находилось несколько иждивенцев, не могли обеспечить основные потребности его семьи, поэтому У. Беве-ридж предложил широкую систему семейных пособий, выплачиваемых из средств государственной казны. Автор также допускал наличие незначительной доли населения, которая могла оказаться за пределами системы социального страхования. Для данной группы предусматривалась развитая система государственной социальной помощи, предоставляемой в случае, когда доходы лиц оказывались меньше предусмотренного минимума.
Важным этапом в развитии международных стандартов социального обеспечения стало принятие Конвенции №102 «О минимальных стандартах социального обеспечения» 1952 года, которая объединила основные виды социального обеспечения в единую систему и установила минимальные уровень обеспеченности социальными благами. Следует обратить внимание на то, что данный международный договор, устанавливая определенные величины социальных выплат, предоставил государствам широкий выбор вариантов их реализации через различные организационно-правовые фор-
мы социального обеспечения. Дальнейшее развитие международных стандартов связано с принятием конвенций, предоставляющих более высокий уровень защиты населения от социальных рисков путем увеличения размеров социальных пособий, продолжительности их выплаты.
Таким образом, универсальные международные стандарты, принятые после Второй мировой войны, оказали значительное влияние на развитие социального обеспечения, расширив сферу охвата и обеспечив население минимальными доходами соразмерными с идеей достойного уровня жизни.
Обсуждения
В современный период глобализация влияет на все сферы жизни общества, в том числе на экономику, политику, право, науку, культуру. В связи с этим вопрос о дальнейшем развитии универсальных международных стандартов приобретает особую актуальность. Развитие мировой экономики повлияло на укрепление торговых отношений между странами. Однако государства, соблюдающие международные нормы труда и социального обеспечения, оказались в более невыгодном экономическом положении по сравнению с другими в силу высоких издержек на рабочую силу. Это послужило основанием рассматривать международные стандарты в качестве факторов, препятствующих экономическому росту и подвергающих опасности свободную конкуренцию. В этой связи довольно часто ставится под сомнение значение международных норм и обосновываются предложения о целесообразности использования средств «мягкого права». Однако следует согласиться с суждением о том, что, только полагаясь на средства «мягкого права» и уменьшая обязательную силу стандартов социального обеспечения, нельзя надеяться на их широкое применения. Меры убеждения и примирительные процедуры не будут работать, пока отсутствуют соответствующие санкции [5, с. 274]. Кроме того, влияние универсальных международных стандартов на экономику нельзя назвать одно-
значно негативным. Обладая определенным уровнем дохода, соответствующим международным нормам, население сохраняет покупательскую способность, что имеет особое значение в периоды экономических кризисов. Это подтвердил последний экономический кризис 2008-2009 годов, поскольку страны с более развитыми системой социального обеспечения оказались экономически более готовыми к преодолению его последствий.
Рассматривая развитие социального обеспечения в современный период, стоит обратить внимание на то, что в 90-е годы, роль государства как главного гаранта социально-экономических прав значительно снизилась. Получила широкое распространение практика приватизации социального обеспечения. Государственные системы социального страхования передавались в «частные руки», программы с установленными выплатами заменялись программами с установленными взносами, в которых размер социальных выплат зависит преимущественно от результатов инвестирования. В области медицины расходы перекладывались на получателя услуг, несмотря на положение Конвенции №102, допускающей взносы с застрахованного лица только в том случае, если они не являются слишком обременительными для него. Неблагоприятная социально-демографическая ситуация во многих экономически развитых странах в обществе привела к необходимости ужесточить условия получения социальных выплат. Таким образом, в конце XX - начале XIX века риски в сфере социального обеспечения стали в большей степени перекладываться на самих застрахованных лиц. При этом уровень бедности по-прежнему оставался довольно высоким.
В целях борьбы против нуждаемости была разработана программа по развитию социального обеспечения, получившая официальное оформление в Рекомендации МОТ №202 «О минимальных уровнях социальной защиты» 2012 года. В данном акте предусматривается создание всеобъемлющей системы основных социальных гарантий, обеспечивающих защиту, направлен-
ную на предотвращение или сокращение масштабов бедности, незащищенности и социальной изоляции [2]. Данная цель должна реализовываться путем расширение сферы охвата населения социальным обеспечением (совершенствование по горизонтали) и увеличение размеров социальных выплат (совершенствование по вертикали).
В первом случае национальные законодатели должны ориентироваться на наиболее незащищенные группы населения и лиц с особыми потребностями, которые оказались лишенными полностью или в значительной части социальных благ. Во многом данная проблема связана с «гибкостью» самих международных стандартов. Сущность этого механизма международно-правого регулирования заключается в том, государство имеет право принять только те нормы, которые на данный момент оно может реализовать с учетом экономических возможностей. В результате определенные категории населения могут быть исключены из системы социального обеспечения. Наиболее часто из национальной системы социального страхования «выпадают» индивидуальные предприниматели, надомники, лица, занятые в сельском хозяйстве. Кроме того, в современный период в неформальном секторе экономики занято большое количество работников, за которых не уплачиваются страховые взносы, хотя в отдельных случаях даже их уплата не гарантирует социальную защиту. Так, временные, частично-занятые и другие категории работников из-за отсутствия необходимого страхового стажа либо вообще не приобретают права на страховые выплаты, либо их размер настолько мал, что фактически право на страховую пенсию не реализуется.
Согласно рекомендации №202, данные категории работающих лиц должны быть обеспечены минимальными гарантированными доходами и доступом к медицинским услугам. Следует указать, что данный подход нашел успешное практическое применение в законодательствах различных государств. В качестве примера можно привести программы Bolsa Famlia в Бразилии, National Old Age Pension (NAOP) в Индии, Opor-
tunidades в Мексике. Данные программы ориентированы на поддержку доходов нуждающихся лиц преимущественно через прямые денежные трансферты, а также предусматривают меньшие размеры страховых взносов для наиболее уязвимых категорий работников.
В связи с расширением масштабов неформальной занятости в последние два десятилетия возникла необходимость дальнейшего совершенствования универсальных международных стандартов. Конвенции и рекомендации в сфере социального обеспечения, устанавливающие важнейшие стандарты, были приняты более полувека назад, что вызывает вопросы об их соответствии современной действительности. Так, большинство конвенций МОТ исходят из заработка «типичного работника», которым являлся неквалифицированный работник, занятый в промышленности. На момент принятия данных конвенций подобная характеристика была обоснована. Но насколько определение «типичного работника» актуально сегодня, остается открытым. Аналогичную критику можно высказать и в адрес понятия «стандартного получателя» социальных выплат. Насколько соответствует современным реалиям понимание под «стандартным получателем» мужчины, имеющего жену и двоих детей?
Выводы
Таким образом, в историческом развитии универсальных международных стандартов социального обеспечения можно выделить две основные тенденции: постепенное расширение сферы охвата населения социальным обеспечением; увеличение размера социальных выплат до минимального установленного уровня.
Критикам, утверждающим, что международные стандарты безнадежно устарели, можно ответить следующее. Во-первых, они не настолько «устарели», что вообще не должны применяться международным сообществом государств - членов МОТ. Возможно, они «отстали» от социально-экономической ситуации в развитых странах Европы, но для многих стран Азии, Африки и Латинской Америки они остаются ориентирами, к которым надо стремиться.
Во-вторых, они позволяют противостоять агрессивным теоретикам неолиберализма, требующим сворачивания государственной системы социального обеспечения в связи со слишком высокими затратами, и гарантируют минимальный уровень социальных прав [8, с. 131].
Библиографический список
1. О минимальных нормах социального обеспечения [Электронный ресурс]: Конвенция МОТ №102 от 28 июня 1952 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О минимальных уровнях социальной защиты: рекомендация МОТ №202 от 30 мая 2012 г. URL:http://www.ilo.org/ wcmsp5/groups/public/—ed_norm/— normes/documents/normativeinstrument/wc ms_r202_ru.pdf (дата обращения: 03.08.2014).
3. Относительно целей и задач Международной организации труда [Электронный ресурс]: Декларация МОТ от 10 мая 1944 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Beveridge William. Social Insurance and Allied Services. 1942. P. 847-855. URL: http: //www. scielosp. org/pdf/bwho/v78 n6/v 78n6a17.pdf (дата обращения: 3.08.2014).
5. Hepple Bob. Labour Law and Global Trade. Hart Publishing, Oxford. 2005. P. 274.
6. Invalidity Insurance Convention №37. 1933. URL:http://www.ilo.org/dyn/normlex / en/f?p=NORMLEXPUB :12100:0::N0:121 00:P12100_INSTRUMENT_ID :312182:N O (дата обращения: 03.08.2014).
7. Old-Age Insurance Convention №35. 1933. URL:http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f? p=N0RMLEXPUB:12100:0::N0::P12100_ INSTRUMENT_ID:312180 (дата обращения: 03.08.2014).
8. Pennings Frans. International Social Security Standards. Social Europe Series, Vol. 14. Intersentia, 2007. P. 131.
9. Servais Jean-Michel. International Social Security. Wolters Kluwer, 2013. P. 134.
10. Social security and the rule of law. Report of the Committee of Experts on the Application of the Conventions and Recommendations // General Survey Concerning so-
cial security instruments in light of the 2008 Declaration on Social Justice for a Fair Globalization. 2011. P. 5-67.
11. Workmen's Compensation (Accidents) Convention №17. 1925. URL:http://www. ilo. org/dyn/ normlex/ en/f?p=NORMLEXPU B:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUM ENT_ID:312162:NO (дата обращения: 03.08.2014).
12. Workmen's Compensation (Minimum Scale) Recommendation № 22. 1925. URL: https://www.ilo. org/dyn/ normlex/ en/f?p=N 0RMLEXPUB:12100:0::N0:12100: P12100_INSTRUMENT_ID :312360:N0 (дата обращения: 03.08.2014).
References
1. O minimalnykh normakh sotsialnogo obespecheniya [About the minimum norms of social security] [Elektronnyy resurs]: Konventsiya MOT №102 ot 28 iyunya 1952 g. - The convention of the ILO №102 of June 28, 1952. Dostup iz sprav.-pravovoy si-stemy «KonsultantPlyus». (In Russ).
2. O minimalnykh urovnyakh sotsialnoy za-shchity: rekomendatsiya MOT №202 ot 30 maya 2012 g. [About minimum levels of social protection: the recommendation of the ILO No. 202 of May 30, 2012] URL:http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/ public/—ed_norm/—normes/documents/ normativeinstrument/wcms_r202_ru.pdf (data obrashcheniya: 03.08.2014). (In Russ).
3. Otnositelno tseley i zadach Mezhduna-rodnoy organizatsii truda [Concerning the purposes and tasks of the International Labour Organization].[Elektron-nyy resurs]: Deklaratsiya MOT ot 10 maya 1944 g. -The declaration of the ILO of May 10, 1944.. Dostup iz sprav.-pravovoy si-stemy «KonsultantPlyus». (In Russ).
4. Beveridge William. Social Insurance and Allied Services. 1942. P. 847-855. URL: http://www.scielosp.org/pdf/bwho/v78n6Zv 78n6a17.pdf (data obrashcheniya: 3.08.2014).
5. Hepple Bob. Labour Law and Global Trade. Hart Publishing, Oxford. 2005. P. 274.
6. Invalidity Insurance Convention №37. 1933. URL:http://www.ilo.org/dyn/normlex / en/f?p=NORMLEXPUB :12100:0::NO:121 00:P12100_INSTRUMENT_ID :312182:N O (data obrashcheniya: 03.08.2014).
7. Old-Age Insurance Convention №35. 1933. URL:http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f? p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ INSTRUMENT_ID:312180 (data obrashcheniya: 03.08.2014). (In Eng).
8. Pennings Frans. International Social Security Standards. Social Europe Series, Vol. 14. Intersentia, 2007. P. 131. (In Eng).
9. Servais Jean-Michel. International Social Security. Wolters Kluwer, 2013. P. 134. (In Eng).
10. Social security and the rule of law. Report of the Committee of Experts on the Appli-
cation of the Conventions and Recommendations // General Survey Concerning social security instruments in light of the 2008 Declaration on Social Justice for a Fair Globalization. 2011. P. 5-67. (In Eng).
11. Workmen's Compensation (Accidents) Convention №17. 1925. URL:http://www. ilo. org/dyn/ normlex/ en/f?p=NORMLEXPU B:12100:0::N0:12100:P12100_INSTRUM ENT_ID:312162:NO (data obrashcheniya: 03.08.2014). (In Eng).
12. Workmen's Compensation (Minimum Scale) Recommendation №22. 1925. URL: https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=N 0RMLEXPUB:12100:0::N0:12100: P12100_INSTRUMENT_ID :312360:N0 (data obrashcheniya: 03.08.2014). (In Eng).
DEVELOPMENT OF UNIVERSAL INTERNATIONAL SOCIAL SECURITY
STANDARDS
S.V. Mandzhieva
Moscow State University
Leninskie Gory, GSP-1, Moscow, 119991
E-mail: [email protected]
Abstract: in this article historical development of the universal international social security standards is analyzed. Research of the main International Labour Organization (ILO) conventions and recommendations in the field of social security shows that there is a tendency towards extension social security coverage and protection of minimum income.
Special attention is focused on the problems of the international social security standards in modern times, the influence of globalization. It is pointed at the end of XX century the decrease of state role in realization of social and economic rights had negative results. It led to further development of the international social security norms. It is noted the increased importance of the international standards in modern times under the proliferation of the neoliberalism in the society.
Keywords: social security; international standards; International labour organization; social insurance; social assistance; social security coverage; minimum income
Информация для цитирования:
Манджиева С.В. Становление и развитие универсальных международных стандартов социального обеспечения // Вестник Пермского университета. Сер.: Юридические науки. 2014. Вып. 3(25). C. 149-155.
Mandzhieva S. V. Stanovleniye i razvitiye universalnykh mezhdunarodnykh standartov sotsi-alnogo obespecheniya [Development of universal international social security standards] // Vestnik Permskogo universiteta. Ser.: Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Series: Yuridical Sciences. 2014. №3(25). P. 149-155. (In Russ).
