CC BY
25
A.A. ALEKSANDROV
FOUNDATION AND DEVELOPMENT OF BAILIFF SERVICE IN THE TERRITORIAL BODY
OF THE FEDERAL SUBJECT
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОРГАНА СЛУЖБЫ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
История исполнительного производства в России уходит корнями в глубину веков. Во времена Древней Руси в исполнении наказания и отправлении правосудия участвовала родовая община. Она отвечала за всех своих членов, поэтому обиженный и его род имели дело не только с обидчиком, но и с его родом, а ручательством того, что они получат удовлетворение, служила не столько личность самого обидчика, сколько община целиком. Однако по мере того, как слабели узы крови и осознание единства рода, исчезали необходимость и готовность стоять за иных членов общины. Самоуправство стало ограничиваться с введением предварительного, чаще всего судебного, признания права потерпевшего на возмещение потерь. Государство постепенно ограничивало обиженное лицо требованием предъявить свои претензии на предварительное рассмотрение. Чтобы осуществление исполнительных функций окончательно перешло к государству, потребовалось много социальных изменений.
Исполнительное производство на Руси восходит к такому памятнику российского права, как Русская Правда. К XIII в. относится одно из первых упоминаний о приставах, исполняющих решения судов. Приставами их можно назвать условно, так как в то время, конечно, не существовало понятия «пристав -исполнитель» в современном значении этого слова. Пристав был неотъемлемой принадлежностью каждого судьи, признаком его самостоятельности и независимости.
В Судебниках 1497-1550 гг. приставы упоминаются среди прочих лиц судебного ведомства. Формы деятельностиприставов были разнообразны.
Дело начиналось по жалобе истца, в которой излагался предмет спора и, как правило, она была словесной. После получения жалобы суд назначал судью, выдавал приставу приставную грамоту, где указывались цена иска и его основания. Кроме приставной, выдавалась срочная грамота, которую пристав был обязан вручить сторонам и либо собственноручно доставить ответчика в суд, либо взять его на поруки (поручиться за его явку). Для отыскания «лихих» людей и сочувствующих им назначались обыски. Обыск применялся также с целью определить репутацию подсудимого. Повальный обыск производился специальными должностными лицами в присутствии обвиняемого. Кроме того, приставам полагалось иметь штат посыльных для доставки различных документов.
Соборным уложением 1649 г. приставу были предоставлены широкие полномочия. Он являлся должностным лицом приказа: доставлял повестки о вызове в суд; осуществлял принудительный привод ответчика; участвовал в выемке вещественных доказательств у обвиняемых; сторожил преступников, с которых взыскивались убытки, причиненные противоправным поведением. В случае бегства грабителя имущественная ответственность возлагалась на пристава, не обеспечившего охрану задержанного. Были расширены его полномочия на случай сопротивления должника или если должник скрывался от него. Приставу предоставлялось право брать у воеводы столько человек, сколько было необходимо для проведения ареста.
Новый период в развитии исполнительного производства связан с именем Петра I. Его
А.А. АЛЕКСАНДРОВ
(Минфин Рязанской области)
Указом от 12 декабря 1717 г. в составе юстиц-коллегии был образован Урядный приказ, осуществлявший исполнительно-распорядительные функции на основании судебныхрешений и властных актов высших органов и должностных лиц России. В результате реформ в этой области отменялись отдача на поруки ответчика, ответственность поручителей, «приставная память», где излагалась суть жалобы истца и которая для ответчика служила повесткой о жалобе против него. Институт приставов, которые действовали по строго определенным правилам и несли ответственность за свои действия, был фактически упразднен.
При Александре II в 1860 г. Государственным советом был принят Закон «О судебных следователях», что послужило началом судебной реформы. В процессе этой реформы были разработаны сборники законов по судоустройству: Судебник, Судебные уставы, Учреждения судебных установлений, одобренные Государственным советом и утвержденные Александром II 20 ноября 1864 г.
Судебная система строилась на бессословных началах, были провозглашены несменяемость судей, независимость суда от администрации, гласность, устность и состязательность судопроизводства. По Судебным уставам 1864 г. возрождался институт судебных приставов. Они состояли при уголовном и гражданском кассационных департаментах Правительствующего Сената, судебных палатах, окружных судах, съездах мировых судей и при мировых судьях. В обязанности судебных приставов входило вручение сторонам процесса повесток и бумаг, а также исполнение действий, поручаемых представителем судебной палаты. Судебные приставы при окружных судах дежурили в зале судебных заседаний, поддерживали порядок и исполняли судебные решения. Приставы, состоящие при съездах мировых судей, кроме доставления повесток, должны были хранить наследства, передавать и пересылать по принадлежности деньги, другие ценности и т. п. К исполнению обязанностей судебногоприста-ва допускались лица, достигшие 21 года. Должности судебных приставов могли занимать только люди, удостоверившие должным образом «благонадежную нравственность» и продемонстрировавшие «способности к исполнению принимаемых ими на себя обязанностей».
В соответствии с нормами Учреждений судебных установлений пристав, принятый на должность, давал присягу.
Следует иметь в виду, что при уездных судах, а также при губернских присутствиях волостных судов, верхних крестьянских судах не было судебных приставов. Их обязанности исполнялись общей полицией или приставами окружных судов. Однако могли быть назначены судебные приставы при мировых съездах мировых судей.
На судебных приставов возлагались следующие обязанности:
а) сопровождать присяжного заседателя при выходе из зала суда;
б) допускать публику на судебное заседание по билетам, количество которых определялось председателем суда (выдавались они судебным приставом);
в) представлять ежемесячную ведомость о своей деятельности;
г) содержать учетные книги с записями о каждом поручении, исполнении судебных действий и иных налагаемых на них обязанностях.
Однако в дореволюционной России механизм принудительного исполнения судебных и других актов сформировался в иных, отличных от современных экономических условиях и не был рассчитан на рыночные отношения и реальное обращение взыскания на имущество не только граждан, но и индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по их долгам.
После 1917 г. функции судебногоисполнения перешли к судебным исполнителям, состоявшим при судах. Так, в 20-е годы прошлого столетия, в период осуществления новой экономическойпо-литики Федеральная служба судебногоисполнения работала достаточно активно, что было обусловлено оживлением гражданского оборота. Судебным исполнителем мог быть назначен гражданин, пользовавшийся избирательными правами, если он прослужил в течение одного года на какой-либо из должностей в органе советской юстиции или выдержал экзамен при губернскомсуде. Судебные исполнители назначались на должность и увольнялись с должности по распоряжению председателя губернского или окружного суда.
Судебные исполнители исполняли решения судов и судебные приказы по гражданским делам, исполнительные надписи нотариусов, определения судов, решения арбитражных и зе-
мельных комиссий и третейских судов, другие акты. Исполнение судебных решений и решений земельных комиссий в случае отсутствия судебных исполнителей могло быть возложено на волостные исполкомы и органы милиции.
За исполнение судебных решений и других актов исполнители взыскивали сборы по установленным таксам, которые подразделялись следующим образом: 75 % шло в доход государства, а 25 % - в общий фонд для вознаграждения судебныхисполнителей данной губернии или других лиц, фактически исполнивших решение.
На протяжении советского периода в нашей стране прерогатива принудительного исполнения судебных решений, приговоров, определений, а также иных актов была возложена на специальный институт, организационно находившийся в рамках суда, - судебного исполнителя.
Судебный исполнитель назначался на должность и освобождался от должности начальником отдела (управления) юстиции, состоял при районном суде и подчинялся председателю суда или судье. Следовательно, судебные исполнители являлись органами суда, исполняющими под его руководствомрешения судебных и иных органов. В своей деятельности судебные исполнители руководствовались такими нормативными источниками, как Основы законодательства о судопроизводстве; Гражданский процессуальный кодексРСФСР; Инструкция об исполнительном производстве, утвержденная приказом министра юстиции СССР от 15 ноября 1985 г. № 22.
Смена курса экономическогои политического развития нашей страны в начале 90-х годов прошлого столетия привела к кардинальным переменам во всех сферах жизни и деятельности российского общества, потребовавшим немедленного приведения правовой системы и институтов государства в соответствие с реалиями экономического, политического и социального характера. Возникла настоятельная необходимость формирования новых концепций, разработки стратегии и осуществления реформирования правовой системы России, в том числе проведения судебной реформы, реформы принудительного исполнения судебных решений и актов некоторых других государственных органов.
Экономические и политические преобразования обусловили потребность в принципиаль -ном изменении системы принудительного исполнения, показавшей свою низкую эффективность.
Нормы, большинство которых было принято в то время, когда министерство юстиции осуществляло организационное руководство судами, в ходе судебной реформы в результате большой загруженности судей районных судов привели к отсутствию контроля за действиями судебных исполнителей, нарушению прав сторон по исполнительным листам арбитражных судов (поскольку судебные исполнители состояли при районных судах общей юрисдикции). Фактически перестали действовать рычаги руководства и организации деятельности судебных исполнителей.
Судебные исполнители, состоявшие при районных судах, применяли нормы устаревшего законодательства, не предусматривавшего эффективных способов воздействия на неисправных должников, и тем самым не обеспечивали выполнение заключительной стадии судебного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и хозяйственных субъектов действующих в отечественной экономике. Неспособность реального исполнения решений судебными исполнителями побуждала незащищенных граждан (взыскателей) прибегать в ряде случаев к использованию неправовых способов взыскания долгов и понуждению к исполнению тех или иных обязательств.
До определенного времени государственная система исполнения судебных и иных решений обеспечивала относительно стабильный уровень реальных взысканий (в 1992 г. по всем видам исполнительных документовбыло взыскано 41,6 % от сумм, подлежащихвзысканию, в 1995 г. - 44,1 %). В 1996 г. перед принятием нового законодательства о принудительном исполнении судебные исполнители взыскали по всем видам взыскания 26,3 %. По возмещению ущерба от преступлений было взыскано 21,4 %, по взысканиям в доход государства- 19,4, по взысканиям из гражданско-правовых отношений - 26,9 %.
Все это привело к тому что 21 июля 1997 г. Президентом РФ были подписаны федеральные законы «Об исполнительном производстве»1 и «О судебных приставах»2.
Российское государство впервые после 1917 г. сочло необходимым принять специальные законы, регулирующие правоотношения в сфере принудительного исполнения решений судов и других исполнительных документов, образовав для их реализации жестко структурированную
государственную службу судебных приставов.
В соответствии с указанными законами в 1997-1999 гг. в составе Министерства юстиции Российской Федерации была создана Служба судебныхприставов. Она получила статус органа принудительного исполнения судебныхактов и имеет четко очерченную законом организационно-правовую структуру, централизованную систему управления, где каждое вышестоящее звено организует и контролирует работу подчиненных ему подразделений, определенные законом каналы финансирования.
Деятельность судебныхприставов постепенно становится серьезным фактором укрепления российской государственности, реальным механизмом обеспечения правосудия, защиты прав и законных интересов личности и государства. Подразделения судебных приставов стали необходимым атрибутом государственной власти в городах и районах (наряду с судами, прокуратурой, органами внутренних дел, налоговыми органами).
Создание и становление Службы судебных приставов происходило в период политической и экономической нестабильности. Ярким примером являются показатели работы судебных приставов-исполнителей. Наряду с увеличением числа поступающих исполнительных документов (в 1998 г. - 291 430, 1999 - 246 930, 2000 г. -161 854) снижался процент их исполнения (в 1998 г. - 95 %, 1999 - 83, 2000 г. - 79 %), что было связано с критическим финансовым положением большинства предприятий. В настоящее время Федеральная служба судебных приставов исполняет не только судебные решения, на принудительное исполнение направляются также постановления специально уполномоченных органов: налоговых, таможенных, административных и др. В общей сложности эта служба исполняет постановления более чем 20 уполномоченных органов и при этом является единственным органом принудительного взыскания.
Формирование Службы судебных приставов субъекта Федерации, как и любой другой организационной структуры, проходило в несколько этапов. На первом этапе (1997-1999) особое внимание уделялось комплектованию ее полноценными кадрами, обеспечению необходимых материально-технических условий для эффективной деятельности, а также созданию механизма отчетности и контроля. После отделения в 1998 г.
от Судебного департамента увеличились штаты судебныхприставов и остро встала проблема с обеспеченностью собственными помещениями и транспортом. Благодаря активным действиям руководства во многом решены проблемы ресурсного, методического обеспечения. Большинство подразделений в настоящее время переселены из зданий судов в другие обособленные помещения, везде произведен ремонт, имеется мебель, методическая литература, тексты законов, бланки процессуальных документов, канцелярские принадлежности, компьютеры и множительная техника, налажена телефонная связь, выделены автомобили.
На втором этапе формирования (2000-2001) Федеральная служба судебных приставов, приступив к освоению новых функций - принудительному исполнению постановлений налоговых и специальных уполномоченных органов по взысканию задолженности по налогам, сборам и другим обязательным платежам, стала одним из органов, пополняющих бюджеты всех уровней. Тогда же началась практическая реализация функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов.
Третий этап развития Федеральной службы судебных приставов (2002-2003) связан с очередным расширением ее полномочий. Впервые за всю историю российской юстиции эта служба наделена полномочиями по производству дознания по 5 статьям Уголовно-процессуального кодекса РФ. Кроме того, ей предоставлено право составления протоколов по фактам административных правонарушений, предусмотренных 11 статьями Кодекса РФ об административных правонарушениях, например, за неисполнение распоряжения судьи или судебного пристава, воспрепятствование законной деятельности судебногопристава-исполнителя, непредставление сведений (информации).
В течение 2003 г. были введены новые формы работы: плановые задания для приставов, более тщательная работа с крупными должниками, периодические отчеты старших судебных приставов, на чьих территориях складывается неблагоприятная ситуация по поводу исполнения решений юрисдикционных органов. В обязанность главного судебного пристава Российской Федерации входил личный контроль крупных должников, многие из которых имели задолженность более 100 млн руб.
В целом по стране фактическое исполнение юрисдикционных актов составляло не более 10 % от сумм, предъявляемых к взысканию. Причины этого - в серьезных просчетах в профессиональной подготовкесудебныхприставов, неуменииглав-ных приставов выстроить полноценное управление процессами в сфере исполнительного производства.
Четвертый этап связан с выходом Федеральной Службы судебных приставов из территориального органа юстиции и получением ею са -мостоятельности.
Пятый этап обусловлен принятием 2 октября 2007 г. Закона «Об исполнительном производстве».
В заключение следует отметить, что проводимая в России судебно-правовая реформа не сводится только к реформированию судебных органов. Одним из ключевых ее направлений является оптимизация правового статуса пра-
воохранительных органов и учреждений, совершенствование нормативной регламентации их деятельности. Во второй половине 90-х годов XX в. существенно изменился правовой статус Службы судебных приставов, однако произошедшие изменения до настоящего времени не получили системного теоретического анализа.
Исследование эволюции правового статуса Службы судебныхприставов, несомненно, имеет социально-политическую и теоретико-методологическую актуальность.
1 См.: Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.
2 См.: О судебных приставах: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ // Там же. Ст. 3590.
