CC BY
78
вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2020. № 3
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ Г.А. Борщевский
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ В РОССИИ
Внедрение проектного управления в РФ идет уже длительное время, но со значительными трудностями, возникающими, в частности, из-за отсутствия анализа причин успехов и неудач при реализации приоритетных и национальных проектов . Целью данной статьи является разработка методологии оценки успешности проектного управления на федеральном уровне . Использованы количественные (нормирование, расчет темпов прироста показателей, корреляционный анализ, статистический анализ) и качественные методы (классификация, бенчмаркинг, сравнительно-правовой анализ). Выделены три периода внедрения проектного управления на федеральном уровне (2006-2013, 2016-2018 и 2019-2024 гг.), определены их сходство и специфика. Доказано постепенное приближение структуры проектов к «классическим» стандартам проектного менеджмента (PMBoK, PRINCE и др . ) и рост уровня их зрелости . В первый период проекты инициировались преимущественно в кризисных отраслях, а в последний — в успешных. При этом выявлена стагнация развития проектного управления: приоритизация проектов недостаточно учитывает ожидания населения; значительная часть целей проектов не подлежит статистической оценке и слабо интегрирована с государственными программами; цели проектов излишне амбициозны и слабо соотносятся с трендами развития отраслей Предложена модель оценки успешности проектного управления на федеральном уровне, а также набор мер по совершенствованию проектного управления Выводы интегрированы в актуальную научную дискуссию
Ключевые слова: проектное управление, приоритетный проект, национальный проект, закон Вагнера, оценка эффективности, приоритизация, целевой показатель, федеральное статистическое наблюдение
The implementation of project management in the Russian Federation has been going on for a long time, but with great difficulties . One of the reasons of it is the lack of reflection of the successes and failures of priority and national
Борщевский Георгий Александрович - доктор политических наук, профессор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Москва, Россия; е-mail: ga.borshchevskiy@igsu. ru
projects. The purpose of the paper is to develop an approach to assessing the achievement of federal projects management. We used both quantitative (e.g. standardization, calculation of growth rates, correlation analysis, statistical analysis) and qualitative methods (e . g. classification, benchmarking, comparative legal analysis). We identified three periods of project management: 2006-2013, 2016-2018 and 2019-2024, and determined their similarities and specifics. As a result we proved the gradual approximation of the projects structure to the "classical" standards of project management (PMBoK, PRINCE, etc.), and the growth of their maturity level Wherein, the prioritization of projects does not take into account the public expectations In the first period, projects were initiated primarily in crisis sectors of the national economy, and in the last, in successful ones . A significant part of the projects' goals is not subject to statistical evaluation and was poorly integrated with government programs . The projects' goals in most cases are overly ambitious and do not correlate with socio-economic development trends . We empirically confirmed the hypothesis about increasing projects funding during periods of economic growth . Also we established a set of organizational, legal and financial proposals . Our conclusions are included in the current scientific discussion on the problems of improving project management
Key words: project management, priority project, national project, Wagner's law, performance evaluation, prioritization, target indicator, federal statistical monitoring
Введение
Попытки перехода к проектному управлению предпринимаются в России давно . Реализуемые проекты представляют собой взаимосвязанные мероприятия, обеспечивающие в условиях временных и ресурсных ограничений достижение национальных целей и решение стратегических задач, поставленных Президентом РФ в «майском» указе1 .
Выделяются три периода реализации проектов на федеральном уровне: приоритетные национальные проекты 2006-2013 гг.; приоритетные проекты 2016-2025 гг., прекращенные в 2018 г.; национальные проекты 2019-2024 гг
С момента своего появления до настоящего времени проекты аккумулируют значительные средства . Например, бюджет нацпро-ектов 2019-2024 гг превышает 26 трлн руб 2 Вместе с тем, преимущества проектного управления используются далеко не в полной
1 Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ . 14.05.2018. № 20, ст. 2817.
2 Национальные проекты: целевые показатели и основные результаты. М. , 2019 . С 2 .
мере, что признано на самом высоком уровне3 . Это во многом объясняется методической непроработанностью, несовершенством оценки эффективности и слабым учетом предыдущего опыта4 .
В этой связи цель данной статьи состоит в выработке методологии оценки успешности проектного управления на федеральном уровне . Успешность в данном контексте понимается как достижение поставленных целей при соответствии мировым стандартам, четкой приоритизации, целеполагании и адекватном финансировании Структура статьи построена в соответствии с данной логикой . Исследовательская гипотеза базируется на предположении о поступательном улучшении характеристик проектов от периода к периоду
Реализация исследовательской программы позволит выработать практические рекомендации по оптимизации проектной деятельности на федеральном уровне, а также проверить соответствие отечественных проектов мировым стандартам (вклад в теорию) .
Обзор литературы
Проведенный тезаурусный анализ выявил сотни работ по проектному управлению в государственном секторе на русском языке и сотни тысяч на английском5 . Их обзор требует предметно-тематической классификации
Прежде всего, отметим, что проектное управление в государственном секторе имеет глубокие корни в экономической теории Оно соотносится с теорией развития Ф . Листа об активной роли государства в догоняющих экономиках)6, с известным законом А . Вагнера об увеличении государственных расходов в период роста экономики и альтернативной к нему гипотезой Д . М . Кейнса7 .
3 См . : Путин В.В. Выступление на совещании по реализации мер поддержки экономики и социальной сферы 19.05.2019; Кудрин А.Л. Выступление на Гайдаровском форуме 16. 01.2019 .
4 Чаркина Е.С. Развитие проектного подхода в системе государственного управления: методология, опыт, проблемы: Научный доклад. М. : ИЭ РАН, 2017; Бухвальд Е.М. Национальные проекты в системе стратегического планирования в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2019 . № 2 . C. 50-54.
5 В базе РИНЦ автором выявлено свыше 820 работ по запросам «приоритетные проекты» и «национальные проекты», в базе Web of Science почти 300 тыс . публикаций (май 2020)
6 Hagemann H., Seiter S., Wendler E. (eds.). The Economic Thought of Friedrich List. L. : Routledge, 2019 .
7 Lingxiao W., Peculea A.D., Xu H. The relationship between public expenditure and economic growth in Romania: Does it obey Wagner's or Keynes's Law? // Theoretical &
Безусловна связь с теорией дирижизма и индикативного планирования Ф . Перру8, а также с теориями «провалов» рынка и общественного блага П . Самуэльсона9 .
Многообразные стандарты проектного менеджмента группируются по уровню регламентации от «водопадных» до гибких и по технологичности от «процессных» до детальных10 . Не вдаваясь в нюансы, описанные в специальной литературе11, отметим, что из традиционных стандартов наиболее известны американский Свод знаний по управлению проектами (PMBoK)12 и британский Стандарт управления проектами в контролируемых средах (PRINCE)13, а из гибких — японский стандарт внедрения инноваций (P2M) и семейство стандартов Agile . Первые акцентированы на контроле и планировании, вторые — на коммуникациях и адаптивности
Существуют международный стандарт управления проектами14 и модель их зрелости (PjM3), на основе которых разработаны отечественные ГОСТы15,
Applied Economics. 2016. Vol. 23 . No 3 . P. 41-52; Sedrakyan G.S., Varela-Candamio L. Wagner's law vs . Keynes' hypothesis in very different countries (Armenia and Spain) // Journal of Policy Modeling. 2019 . Vol. 41. No 4. P 747-762.
8 Perroux F. The pole of development's new place in a general theory of economic activity In: Regional economic development. L. : Routledge, 2017. P 48-76.
9 Boskin M.J. Paul Samuelson's Contributions to Public Economics . In: Paul Samu-elson . L. : Palgrave Macmillan, 2019 .
10 Никулина И.Е., Николаенко В. С. Становление и развитие концепций управления проектами и риск-менеджмента // Государственное управление. Электронный вестник. 2018 . № 68 . С 195-210 .
11 Fitsilis P., Chalatsis T. Adoption of Project Management Practices in Public Organizations // iBusiness . 2014. No 6 . P 131-142; Zurga G. Project management in public administration . TPM — Total Project Management maturity model. The case ofSlovenian public administration // Transylvanian Review of Administrative Sciences . 2018 . No 5 . Р 144-159; Braun B.N., Krimmer R., Fischer D.-H., Wenda G. International Standards and ICT Projects in Public Administration: Introducing Electronic Voting in Norway, Estonia and Switzerland Compared // Halduskultuur. 2019 . Vol. 19 . No 2 . P 8-22 .
12 Guide to the Project Management Body of Knowledge . 6th ed. Pennsylvania: Project Management Institute, 2017.
13 Guidelines for managing projects . How to organize, plan and control projects . L. : Department for Business, Innovation and Skills, 2010 .
14 Стандарт ISO 21500:2012 «Руководство по проектному менеджменту» .
15 ГОСТ Р 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом»; ГОСТ Р 54870-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов»; ГОСТ Р 54871-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению программой»; ГОСТ Р 58184-2018 «Система менеджмента проектной деятельности. Основные положения»; ГОСТ Р ИСО 21500-2014 «Руководство по проектному менеджменту» .
Несмотря на столь солидный методологический бэкграунд, существуют противоречия даже на уровне терминологии проектного управления . Например, стандарт PMBoK определяет проект как процесс, стандарт ISO 21500:2012 — как набор процессов, стандарт PRINCE — как деятельность, Всемирный банк16 и ГОСТ Р 548692011 — как набор (комплекс) мероприятий .
Различаются и подходы к пониманию проектов в государственном секторе . В России нормативно закреплено понятие национального проекта17, но в научной литературе встречаются и другие близкие по смыслу понятия: проект государственного сектора18, приоритетный проект19, государственно-административный проект20, публичный проект21, государственный проект22 .
Одни авторы относят проекты к парадигме Нового государственного управления23, другие — к теории общественно-государ-
24
ственного управления24
В иноязычных публикациях, посвященных проектному управлению в госсекторе, констатируются проблемы оценки эффективности25,
16 World Bank Project Cycle // https://projects.worldbank. org/en/projects-opera-tions/products-and-services/brief/projectcycle (дата обращения: 05/06/2020).
17 Постановление Правительства РФ от 31.10 . 2018 № 1288 (ред. от 26.03.2020) «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ» // СЗ РФ . 05.11.2018, № 45, ст. 6947.
18 Pülmanis E. Micro-economical aspects of public projects: impact factors for project efficiency and sustainability // Project Management World Journal . 2015 . Vol. IV, Issue VI . P. 1-15; Васильев А.И., Прокофьев С.Е. Организация проектного управления в органах государственной власти // Управленческие науки. 2016. № 4. С. 44-52.
19 Мирошников С.Н., Чаркина Е.С., Бибиков А.А., Петрова Е.Ю., Рухуллаева О.В. Модернизация государственных программ с учетом проектного управления // Экономика и предпринимательство . 2017. № 1. C. 158-166.
20 Якимова М.Н., Красильников Д.Г. Специфика проекта государственно-административной сферы // Искусство управления . 2018 . № 3 . С. 380-395.
21 Gasik S. National public projects implementation systems: How to Improve public projects delivery from the country level // Procedia — Social and Behavioral Sciences . 2016. Vol. 226. P. 351-357.
22 Jatochaa B., Kraneb H.P., Ekambaram A., Prawelska-Skrzypekd G. Key competences of public sector project managers // Procedia — Social and Behavioral Sciences. 2014. No 119 .P. 247-256.
23 Алтухова Н.Ф., Васильева Е.В., Славин Б.Б. Концепция нового подхода к управлению проектами в деятельности государственных служащих // Бизнес-информатика. 2016. № 4. С 60-69.
24 Чаркина Е.С. Указ соч . С. 10 .
25 Kossova T., Sheluntcova M. Evaluating performance of public sector projects in Russia: The choice of a social discount rate // International Journal of Project Management. 2016. Vol. 34. No 3 . P. 403-411.
игнорирование уникального опыта планирования в СССР26 и потеря «фокуса» на результат по мере реализации проектов, требующего сильного политического контроля27 .
Первый период внедрения проектного управления в РФ, как видно из табл . 1, начался в конце 2005 г.
Таблица 1
Хронология первого периода проектного управления в РФ
Год Событие Правовой акт
2005 Президентом РФ сформулирована программа приоритетных национальных проектов Расширенное совещание Президента РФ с членами Правительства РФ от 05.09.2005
Создан Совет по реализации приоритетных национальных проектов (ПНП) Указ Президента РФ от 21.09.2005 № 1226
2006 Начало реализации ПНП на 2006-2008 гг. Программы реализации утверждены Советом
Создан Совет по реализации ПНП и демографической политике Указ Президента РФ от 13.07.2006 № 698
2007 План подготовки 27 нормативных правовых актов по реализации ПНП до 2010 г. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2007 № 1626-р
Перечень ПНП отражен в Основных направлениях деятельности Правительства Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р
2008 ПНП развития АПК преобразован в государственную программу «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. » Постановление Правительства РФ от 14.07.2007 № 446
Начало реализации Государственных программ РФ (ГП), которые включают ФЦП Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588
2010 Утверждены параметры ПНП на 20112013 гг. Заседание Совета по реализации ПНП и демографической политике от 29.07.2010
Создана Комиссия по реализации ПНП и демографической политике Указ Президента РФ от 20.09.2010 № 1142
26 Taylor M., Kukina I. Planning History in and of Russia and the Soviet Union . In: The Routledge Handbook of Planning History / ed. by C Hein. L. : Routledge, 2017. P 192-207.
27 Williams T., Hang Vo, Bourne M., Bourne P., Cooke-Davies T., Kirkham R., Masterton G., Quattrone P., Valette J. A cross-national comparison of public project benefits management practices-the effectiveness of benefits management frameworks in application // Production Planning & Control. 2019 . No 9 . P 1-16.
Год Событие Правовой акт
2011 Введен первый ГОСТ по проектному управлению (Р 54869-2011) Приказ Росстандарта от 22.12.2011 № 1582-ст
2012 Опубликованы 11 «майских» указов, задающих приоритеты развития до 2018 г. Указы Президента РФ от 07.05.2012 №№ 596-606
Создан Совет по реализации ПНП и демографической политике Указ Президента РФ от 31.08.2012 № 1248
Создан Совет по внедрению проектного управления в ФОИВ и субъектах РФ Приказ Минэкономразвития России от 05.06.2013 № 304
2013 В бюджете отражены госпрограммы РФ, субъектов РФ и местные программы Ст. 179 БК РФ в ред. ФЗ от 07.05.2013 № 104-ФЗ
Создан Совет по жилищной политике и повышению доступности жилья Указ Президента РФ от 27.07.2013 № 651
Источник: здесь и далее — составлено автором.
Официальные источники оценивали его эффект позитивно28, но эксперты отметили такие системные недостатки, как фрагментар-ность29, отсутствие институциональных изменений30, в частности, воссоздания единого народнохозяйственного комплекса31, оторванность от бюджетного процесса32
Второй период проектного управления, связанный с переходом к приоритетным проектам, авторы объясняли исчерпанием потенциала государственных программ При этом смешение проектного и процессного подходов, распыление финансирования и
28 Показательна оценка Министра здравоохранения и социального развития РФ М. Ю . Зурабова: «Мы считаем, что проект [«Здоровье» — авт.] состоялся. По всем направлениям нам удалось осуществить задуманное на 95-100%» Цит. по: Приоритетные национальные проекты: федеральное и региональное измерения . Информационно-аналитические материалы. Казань: Госсовет Республики Татарстан, 2007 С 34
29 Костарева Л.В. Реализация приоритетных национальных проектов в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Общество, экономика, управление . 2018 . № 1. С 37-44.
30 Mau V.A. Global trends and national goals: Russia approaches a new model of economic growth // Russian Journal of Economics. 2019 . Vol. 5 . No 1. P. 27-45.
31 Бондарева Н.Н., Комков Н.И. Организационно-методические вопросы разработки и реализации национальных проектов // Модернизация . Инновации . Развитие. 2019 . № 3 . С 369-379.
32 Гончаров А.И., Деребизова С.А. Совершенствование учета программно-целевых ассигнований федерального бюджета в национальных проектах // Финансы и кредит. 2009. № 19 . С 22-27.
нечеткая постановка целей привели к невысокой эффективности проектов33, которые были рассчитаны до 2025 г. , но свернуты уже в 2018-м (табл . 2) .
Вместе с тем в тот период проектная деятельность упорядочилась: ряд государственных программ переведен на проектный принцип реализации; появилось Положение об организации проектной деятельности в Правительстве (далее — Положение)34, паспорта проектов, риск-менеджмент, обучение госслужащих проектной деятельности
Таблица 2
Хронология второго и третьего периодов проектного управления
Год Событие Правовой акт
2014 Изданы методические рекомендации по внедрению проектного управления в ФОИВ Распоряжение Минэкономразвития России от 14. 04. 2014 № 26Р-АУ
Принят закон о стратегическом планировании Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ
2015 Президент РФ предложил создать проектные офисы и в регионах Пленарное заседание ПМЭФ 19.06.2015
Созданы Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам, его президиум и проектный офис Правительства РФ Указ Президента РФ от 30.06.2016 № 306
2016 Начало реализации 11 направлений стратегического развития (29 приоритетных проектов), рассчитанных до 2025 г. Заседание Совета по стратегическому планированию и приоритетным проектам от 13.07.2016
Утверждено Положение об организации проектной деятельности в Правительстве РФ Постановление Правительства РФ от 15 .10.2016 № 1050
Утвержден двухлетний план по организации проектной деятельности (32 мероприятия) Распоряжение Правительства РФ от 15 .10 . 2016 № 2165-р
33 Чаркина Е.С. Указ. соч . С. 11.
34 Постановление Правительства РФ от 15 .10 . 2016 № 1050 (утратило силу). В развитие данного Положения утверждены 11 методических рекомендаций по организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти, по подготовке предложения по приоритетному проекту (программе), паспортов, планов реализации, по мониторингу, управлению изменениями, завершению проектов, оценке и осуществлению внешнего управления проектами
Год Событие Правовой акт
Перевод 5 «пилотных» ГП на проектное управление Постановление Правительства РФ от 12 .10 .2017 № 1242
2017 Изданы методические рекомендации по организации проектной деятельности в ФОИВ, подготовке предложения, паспортов, планов реализации, мониторингу, управлению изменениями, завершению, оценке, внешнему управлению проектами Утверждены проектным офисом Правительства РФ от 12 .12 . 2017 № 9286п-П6
Начало реализации 13 национальных проектов, рассчитанных до 2024 г. Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204
Создан Совет по стратегическому развитию по национальным проектам Указ Президента РФ от 19.07.2018 № 444
2018 Изданы методические рекомендации по проектной деятельности в ФОИВ Утверждены Правительством РФ от 12.03.2018 № 1937п-П6
Утверждено Положение об организации проектной деятельности в Правительстве РФ Постановление Правительства РФ от 31.10 .2018 № 1288
2019 Президент РФ подверг критике реализацию нацпроектов Заседание Совета по стратегическому развитию по нац-проектам от 25.12.2019
2020 Корректировка нацпроектов в связи с эпидемией коронавируса Поручение Президента РФ по итогам совещания с Правительством РФ 02 06 2020
В 2018 г. национальные проекты объявлены Президентом механизмом для стратегического прорыва страны (см . табл . 3) и начался третий период проектного управления . Нацпроекты подверглись обоснованной критике . Ряд экспертов считают их национальными лишь по названию, а на деле они инициированы «сверху», без участия общества35 . Проекты не упоминаются в Федеральном законе «О стратегическом планировании», что снижает их эффективность36 . Академик А . Г. Аганбегян отметил крайне низкий (0,2-0,6% в год) заложенный в них потенциал роста
35 Национальными по своему существу проектами называют строительство моста на о . Русский, стадиона «Фишт» в г. Сочи, моста через Керченский пролив, космодрома «Восточный», газопровода «Сила Сибири» и другие, не входящие в число собственно нацпроектов . См . : Зозуля А.В., Зозуля П.В., Еремина Т.Н. Современные проблемы реализации приоритетных национальных проектов // Вестн. Евразийской науки. 2019 . № 1. С. 1-12 .
36 Бухвальд Е.М. Указ . соч . С. 51.
Таблица 3
Общая характеристика проектов по периодам реализации
Параметры 2006-2013 2016-2018 2019-2024
Цель «Концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России» (В.В. Путин, 05.09.2005) «Каждый проект должен быть нацелен на ограниченный круг наиболее острых... и сложных, задач, решение которых может дать системный позитивный эффект для развития страны, повысить качество жизни граждан» (В.В. Путин, 13.06.2016) «Мы должны совершить настоящий прорыв... чтобы обеспечить благополучие и новое качество жизни граждан России... Наши проекты ... именно национальные, что предполагает консолидацию усилий ... власти, ... общества и... бизнеса (В.В. Путин, 24.10.2018)
Название Приоритетные национальные проекты Приоритетные программы и проекты Национальные проекты (состоят из федеральных проектов)
Период 2006-2007 гг., продлены до 2010 г. идо 2013 г. План 2016-2025 гг., факт 2016-2018 гг. 2019-2024 гг.
Направления Здоровье; Образование; Доступное и комфортное жилье — гражданам России; Развитие агропромышленного комплекса Ипотека и арендное жилье; Здравоохранение; Образование; ЖКХ и городская среда; Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; Экология; Моногорода; Безопасные и качественные дороги; Реформа контрольной и надзорной деятельности; Производительность труда; Международная кооперация и экспорт Демография; Здравоохранение; Образование; Безопасные и качественные автодороги; Экология; Наука; Жилье и городская среда; Цифровая экономика; Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры; Культура; Международная кооперация и экспорт; Производительность труда и поддержка занятости
Правовой статус Программа реализации каждого проекта утверждена президиумом Совета при Президенте Непрямая связь с 11 «майскими» указами Президента (2012) Паспорта проектов утверждены президиумом Совета при Президенте Предусмотрены «майским» указом Президента (2018) Паспорта проектов утверждены президиумом Совета при Президенте
экономики37 . А .Л . Кудрин также констатировал лишь 0,5%-ное влияние на увеличение роста экономики и заявил, что «выполнение нацпроектов не приводит к достижению национальных целей»38 В .Л . Иноземцев отметил нерелевантность целей39, а А .Я . Запоро-жан назвал нацпроекты шагом назад после госпрограмм, так как они слабее в плане методологии40
В целом анализ публикаций выявил недостаточный содержательный анализ общих тенденций и специфики трех периодов проектного управления в России, что актуализирует необходимость настоящего исследования
Данные и методы
Оценка успешности внедрения проектного управления базировалась на ряде предположений, проверка которых обусловила задачи (этапы) работы: 1) соответствие лучшим практикам, 2) приорити-зация, 3) целеполагание, 4) достаточное финансовое обеспечение, 5) достижение поставленных целей
1. Проверка соответствия лучшим практикам предполагала сравнение с распространенными стандартами проектного управления: PMBoK, P2M41, PRINCE, ISO 21500:2012, ГОСТ Р 54869-011, стандартами Agile и Моделью зрелости управления проектами PjM3 . Не рассмотрены специфические стандарты, относящиеся к проектам в ИТ-сфере (DSDM, FDD, BDD), инженерии («последний планировщик») и т п В каждом стандарте выделены базовые параметры и проверено их отражение в правоустанавливающих документах РФ по проектам трех периодов . Оценки квантифициро-ваны: полное соответствие по каждому анализируемому параметру оценено в два балла, частичное — в один балл, несоответствие — в ноль баллов
2 . Проверка приоритизации предполагала оценку состава проектов по двум критериям: 1) оценка населением проблемного фона
37 Аганбегян А.Г. Для выхода из стагнации нужны коренные изменения // Научные труды Вольного экономического общества России. 2019 . № 3 . С 28-39.
38 Кудрин А.Л. Тезисы доклада на Петербургском международном экономическом форуме // Коммерсант. 2019 . 6 июня .
39 Иноземцев В.Л. Экономика и политика глобализации: уроки прошлого для настоящего и будущего // Век глобализации . 2019 . № 2 . С. 3-15 .
40 Запорожан А.Я. К вопросу о реализации национальных проектов // Управленческое консультирование. 2019 . № 5 . С 18-23 .
41 Project Management Handbook. Brüssels: European Regional Development Fund, 2014.
в данный период, 2) динамика показателей социально-экономического развития (далее — СЭР) .
В первом случае источником служили данные опросов ВЦИОМ «Динамика социальных настроений»42 в начале каждого периода. Ответы респондентов на вопрос: «Какие проблемы вы считаете наиболее важными для страны в целом?» ранжированы в порядке убывания значимости и сопоставлены с направлениями проектов Во втором случае выявлены заложенные в проекты целевые показатели эффективности и сопоставлены с программой федеральных статистических наблюдений Для сопоставимости все показатели нормированы (выражены в процентах) . По каждому целевому показателю, имеющему статистический эквивалент, получены фактические значения за период, предшествующий началу реализации проекта . Значения показателей агрегированы по формуле:
Е (^ - 1)х100
р = ^--(1)
где: Р — средний темп прироста показателей по проекту, N — число целевых показателей, хгД — значения показателей в последний оцениваемый год, хь,; — значения показателей в первый оцениваемый год .
Определено, по каким проектам до начала их реализации происходило снижение релевантных показателей, а по каким рост Для большинства показателей позитивно оценивается рост, но для некоторых (заболеваемость, смертность и т. п . ) как прирост учитывалось их снижение . Проверены рабочие гипотезы: Н .1 — проекты инициированы в кризисных отраслях (сферах) с целью остановить спад; Н 2 — проекты инициированы в успешных отраслях с целью закрепить рост Полученные выводы позволили оценить реальную приоритетность проектов для населения и экономики РФ
3 . Проверка корректности целеполагания связана, главным образом, с измеримостью и обоснованностью целей проектов
Вопрос об измеримости целевых показателей отчасти решен уже на этапе, когда мы соотнесли их с официальной статистикой Невозможность проверки достижения показателей по данным статистики создает риски манипулирования показателями, их произвольного изменения, недоступности отчетных данных Все это негативно сказывается на успешности проектов
Обоснованность целей предполагает их сопоставимость в различные периоды . Госуправление требует преемственности, воз-
42 База данных ВЦИОМ // ЬИрт/Мсюш .ш/пе'й'з/гаипдзЛ^екз (дата обращения: 20.06.2020).
можности сравнения запланированных и достигнутых результатов . Поэтому мы сравнили целевые показатели аналогичных проектов в первый, второй и третий периоды, определив доли повторяющихся и новых показателей . Также сравнены целевые показатели проектов и реализуемых одновременно федеральных целевых и государственных программ РФ и выяснено, как цели проектов согласованы друг с другом и с другими инструментами СЭР
4 . Проверка финансовой обеспеченности предполагала сравнение выделенных на реализацию проектов в каждый период объемов средств с уровнем их кассового освоения по данным Счетной палаты РФ Общий объем ежегодного финансирования проектов определен, согласно итоговой бюджетной росписи федерального бюджета. Для сопоставимости годовой объем финансирования проектов в каждый период рассчитан в масштабе цен 2018 г с поправкой на уровень инфляции по данным Банка России .
Кроме того, динамика финансирования проектов сопоставлена с уровнем доходов и расходов консолидированного бюджета РФ с целью проверки применимости законов Вагнера и Кейнса43 Предложены две гипотезы: Н . 3 — финансирование проектов возрастает в годы экономического роста (закон Вагнера); Н . 4 — финансирование проектов увеличивается в периоды кризисов (закон Кейнса)
5 . Проверка достижения целей проведена в двух аспектах. Во-первых, по целевым показателям, имеющим статистические эквиваленты, сравнены плановые и достигнутые значения в момент завершения проектов первого и второго периодов, определена доля своевременно достигнутых показателей
Во-вторых, выделены проекты различных периодов с высоким уровнем преемственности целей и по формуле (1) рассчитан прирост СЭР по их агрегированным показателям до и в период реализации проектов Эти данные сопоставлены с прогнозными значениями целевых показателей проектов 2019-2024 гг. Если плановые значения продолжали эмпирический тренд, делался вывод о реалистичности целей, а в случае существенного отклонения от тренда — вывод о слабой связи целей проектов с процессами СЭР
После проверки всех предположений сделан вывод о том, происходит ли поступательное улучшение характеристик проектов Для этого рассчитан агрегированный индекс успешности проектов по каждому периоду
43 8е^акуап О .8 . , Уаге1а-Са^атю Ь. Ор. ей. Р. 200.
На основе полученных новых данных сформулированы предложения по оптимизации проектного управления и вопросы для научной дискуссии .
Результаты
1. Проверка соответствия лучшим практикам. Соотнесем параметры проектов с базовыми стандартами (табл . 4) .
Таблица 4
Соответствие структуры проектов основным стандартам
№ п/п РМВоК Р2М РКШОБ2 ISO 21500: 2012 / ГОСТ Р54869-2011 2006-2013 2016-2018 2019-2024
1 Управление интеграцией Управление стратегией Мандат на проект Управление интеграцией - +/- +
2 Управление содержанием Управление целями Описание проекта Управление содержанием +/- + +
3 Управление расписанием Организационное управление Точки контроля Управление сроками +/- + +
4 Управление рисками Управление рисками Журнал рисков Управление рисками - +/- -
5 Управление стоимостью Управление стоимостью Экономическое обоснование Управление затратами - - +/-
6 Управление ресурсами Управление ресурсами Подход к реализации - +/- +/- +/-
7 Управление заинтересованными сторонами Управление отношениями Управление заинтересованными сторонами +/-
8 Управление коммуникациями Управление коммуникациями - Управление обменом информацией - +/- +/-
9 Управление качеством - План качества Управление качеством - - -
10 Управление закупками - - Управление поставками - - -
11 - - - Управление персоналом - - -
№ п/п PMBoK Р2М РКШСБ2 ISO 21500: 2012 / ГОСТ Р54869-2011 2006-2013 2016-2018 2019-2024
12 - - Контроль границ стадий - + + +
13 - Управление производством продукта - - -
14 - - Контроль и отчетность - +/- + +
15 - - Завершение проекта - - +/- +/-
16 - - Управление изменениями - - + +
17 - Управление ИТ - - - - +
18 - Управление финансированием — - + + +
19 - Управление системами - - - + +
Примечание: «+» полное соответствие, «+/-» частичное», «-» несоответствие.
Проведенный анализ структуры проектов выявил неполное соответствие пяти «классическим» стандартам проектного управления . Усредненная оценка по 19 параметрам составила 8 баллов из 38 возможных (21%) для проектов первого периода, 20 баллов (53%) для проектов второго периода и 22 балла (58%) для третьего . Высокий уровень соответствия стандартам выявлен по таким параметрам, как управление содержанием (целями), расписанием (сроками), отчетностью, финансированием . При этом проекты всех трех периодов не отвечают таким параметрам, как управление качеством, поставками (закупками), персоналом и производством продукта
Во второй период по сравнению с первым произошли улучшения по большинству параметров В третий период усилилось соответствие в области управления интеграцией (стратегией), стоимостью и информационными технологиями . Речь идет о включении нацпроектов в «майский» указ Президента (интеграция в систему планирования), норме о минимизации стоимости про-
Система управления приоритетными национальными проектами в 2006-2013 гг.
Президент РФ
инициирует проекты
Совет при Президенте РФ, его Президиум и рабочие группы
(в 2005-2006 гг. - Совет по реализации приоритетных нацпроектов, в 2006-2010 и 2012-2016 гг. - Совет по реализации приоритетных нацпроектов и демографической политике, в 2010-2012 гг. -одноименная Комиссия) координирует реализацию проектов
Приоритетные национальные проекты (4 в 2006-2007 гг., 3 в 2008-2013 гг.)
(программа реализации каждого проекта на 2006-2007,2008-2010 и 2011-2013 гг. содержит показатели, цели, задачи, мероприятия и объемы финансирования по годам и по направлениям)
Система управления приоритетными проектами (программами) в 2016-2018 гг.
Совет при Президенте РФ по стратегическому планированию и приоритетным проектам (его Президиум и рабочие группы)
утверждает и оценивает проекты
Ведомственный координационный орган (возглавляет замминистра)
инициирует и осуществляет проекты на своем уровне
Федеральный проектный офис (департамент Правительства)
согласовывает проекты, координирует исполнителей, методическое сопровождение
Ведомственный проектный офис (подразделение ФОИВ)
реализует ведомственные проекты
Куратор (вице-премьер) поддерживает проект -> -> |-> Администратор (глава подразделения ФОИВ) организационно-техническое обеспечение
Проектный комитет (возглавляет Куратор) реализует проект
Вспомогательные органы (общественно-деловой совет, экспертная группа, центр компетещип)
Функциональный заказчик (министр) определяет требования к проекту
Руководитель (замминистра) оперативное управление Рабочие органы исполняют план проекта
Старшее должностное лицо {опционально)
Приоритетные проекты (11) и программы (5) на 2016-2025 гг.
(паспорт проекта содержит: структуру управления, цель, показатели, результаты, модель функционирования результатов, этапы, контрольные точки и мероприятия, бюджет, связь с др. проектами, основания для инициации, риски)
Система управления национальными проектами в 2019-2024 гг.
Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (его Президиум и рабочие группы) утверждает и оценивает проекты
Куратор (вице-премьер)
поддерживает проект
Проектный комитет (возглавляет Куратор)
реализует проект
Проектный офис Правительства РФ
согласовывает проекты, координирует исполнителей, методическое сопровождение
Общественно-экспертный совет
экспертиза реализации проекта
Рабочая группа
готовит проекты правовых актов
Руководитель (министр)
оперативное управление
Администратор (замминистра)
организационно-техническое обеспечение
Участники (ФОИВ, госкомпании)
реализуют отдельные части проекта
Центр компетенций (РАНХиГС)
анализ, мониторинг, лучшие практики, обучение
Ведомственный проектный офис
реализует федеральные проекты
Проектный офис субъекта РФ
реализует региональные проекты
Национальные проекты (13) на 2019-2024 гг.
(паспорт проекта содержит: цели, целевые и дополнительные показатели, методики их расчета, задачи и результаты по годам, федеральные проекты, сроки и объем финансового обеспечения, структура управления и др.)
Рис. 1. Система управления проектами в 2005-2020 гг.
ектов44 и внедрении подсистемы управления нацпроектами в ГИИС «Электронный бюджет» . При этом в третий период ухудшились параметры управления проектными рисками и заинтересованными сторонами45 .
При сопоставлении с гибкими стандартами семейства Agile выявлено полное несоответствие им анализируемых проектов всех трех периодов46 .
Теперь рассмотрим изменения системы управления проектами (рис . 1) .
В первый период отмечена организационная нечеткость . Хотя был создан специальный Совет при Президенте, но роли в управлении проектами не были разделены, и ведомства-исполнители не смогли перейти на проектные принципы работы . Цели и целевые показатели были определены в самом общем виде . Во второй период система управления стала многоуровневой: общее руководство осуществлял президиум Совета при Президенте, текущее руководство — Проектный офис Правительства, аналогичные органы созданы в федеральных ведомствах и в регионах. Для управления отдельными проектами появились временные органы . Разработан паспорт для каждого проекта В третий период число уровней управления уменьшилось, статус руководителей проектов повысился, усилился контроль
Сравнение систем управления проектами в РФ (рис . 1) со стандартами (табл . 5) выявило максимум соответствия (10 баллов из 14, или 71%) во второй период, 6 баллов (43%) в третий и лишь 2 балла (14%) в первый .
Должности руководителя, администратора и куратора проекта перешли из стандартов в нормативные акты Во второй период также выделялись роли функционального заказчика, старшего менеджера (старшее должностное лицо, опциональная позиция) и стейкхолдеров (заинтересованных сторон) В третий период последние позиции были исключены из паспортов нацпроектов
44 «Реализация мероприятий федеральных проектов, позволяющих оптимизировать или минимизировать стоимость последующих мероприятий» (п. 8 Положения в ред. 2018).
45 Соответствующие разделы отсутствуют в новой редакции Положения .
46 Речь идет о принципах «Манифеста Agile»: люди и взаимодействие важнее процессов и инструментов; работающий продукт важнее исчерпывающей документации; сотрудничество с заказчиком важнее согласования условий контракта; готовность к изменениям важнее следования первоначальному плану. См . : Braun B.N., Krimmer R., Fischer D.-H., Wenda G. Op . cit . P. 9 .
Таблица 5
Соответствие стандартам системы управления проектами
№ п/п РМВоК рМЖ:Е2 180 21500:2012 ГОСТ Р54869-2011 20062013 20162018 20192024
1 Директор Гл. пользователь Руководитель Руководитель + + +
2 Старший менеджер Гл . специалист Команда проекта Команда проекта - +/- -
3 Менеджер Менеджер - - -
4 Специалист по УП Администратор - + +
5 - Заказчик Спонсор Заказчик - + -
6 - - Стейкхолдеры - - +/- -
7 - - - Куратор - + +
Оценим уровень зрелости проектного управления по периодам (табл . 6) .
Таблица 6
Оценка уровня зрелости проектного управления
Уровни зрелости Название уровня Описание 20062013 20162018 20192024
1 Знание о процессах Проекты отделены от текущих процессов - +/- +/-
2 Повторяющиеся процессы Каждый проект управляется при помощи собственных процессов - +/- +/-
3 Определенные процессы Централизованный процесс управления +/- + +
4 Управляемые процессы Специальные показатели для прогнозирования + + +
5 Оптимизированные процессы Непрерывный процесс улучшения и управления проблемами +/- - +/-
Факторные оценки демонстрируют определенную степень соответствия проектов каждому из уровней зрелости . В первый период она выражалась 4 баллами из 10, во второй — 6, в третий — 7 . Отделение проектов от процессов началось с создания требований к проектам во второй период, но до сих пор не завершено . Спецификация процессов управления проектами также в стадии станов-
ления . Процесс управления изменениями неэффективен: проекты второго периода были отменены, а не скорректированы; проекты третьего периода изменяются по инициативе их руководителей47, а не в связи с изменением национальных целей . В целом уровень зрелости проектного управления постепенно возрастает, но медленными темпами
2 . Проверка приоритизации.
В табл . 7 представлены оценки проблемного фона страны гражданами в различные периоды внедрения проектного управления и тематика проектов
Таблица 7
Сопоставление тематики проектов и мнений населения
№ п/п Проблемы 2005 Проекты 2006-2013 Проблемы 2015 Проекты 2016-2018 Проблемы 2018 Проекты 2019-2024
1 Инфляция - Зарплаты Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы Здравоохранение Здравоохранение
2 Безработица Экономика Образование Образование
3 Экономика - Здравоохранение Здравоохранение Экономика Производительность труда и поддержка занятости
4 Зарплаты - Безработица Производительность труда Социальная политика
5 Пенсии - Инфляция - Зарплаты Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы
6 Образование Образование Образование Безработица
47 «Руководители национальных проектов и руководители федеральных проектов обеспечивают подготовку запросов на изменение паспортов соответствующих проектов» (п . 69 Положения 2018).
№ п/п Проблемы 2005 Проекты 2006-2013 Проблемы 2015 Проекты 2016-2018 Проблемы 2018 Проекты 2019-2024
7 — Развитие АПК Социальная политика - Пенсии —
8 Здоровье Пенсии - Коррупция -
9 Доступное и комфортное жилье Коррупция Реформа контроль-но-над-зорной деятельности ЖКХ Жилье и городская среда
10 ЖКХ ЖКХ и городская среда Инфляция -
Примечание: представлены топ-10 проблем в порядке убывания значимости.
В первый период тематика проектов не отвечала проблемному фону в оценках населения . Власть расставила приоритеты сама48, и, видимо, поэтому 44% россиян в 2007 г. назвали проекты обычными программами, которым лишь дали новое название49 . Во второй период 55% проектов соотносились с ключевыми проблемами в оценках граждан . В третий период таких проектов было 38%, т. е . в целом ориентация на мнение населения оказалась ниже предыдущего периода . В результате к концу 2019 г. более 30% респондентов вообще ничего не слышали о нацпроектах50 .
Ниже рассмотрена динамика СЭР отраслей до запуска проектов (рис . 2-4) .
В первый период 3 из 4 проектов были инициированы в сферах, в которых происходило ухудшение параметров СЭР (рис. 2) .
48 Послание Президента РФ Федеральному Собранию 10.05.2006: «Наши основные усилия направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан. Реализуются национальные проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, в жилищном строительстве . Проблемы здесь накапливались, вы знаете, даже не годы, а десятилетия» . http:// www kremlin . ru/acts/bank/23819
49 Бондарева Н.Н., Комков Н.И. Указ соч . С. 379.
50 Данные опроса ФСО, сентябрь 2019 г. В этой связи Президент РФ сказал: «Существуют примеры, когда важнейшие решения приходилось пересматривать только потому, что их суть, смысл, пользу гражданам вообще не объясняли» (см . : Путин В.В. Заседание Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и нацпроектам 25.12.2019).
50 40
20
13,2
"6,5"
5,9
_ 8,3
-6,9
-10
Здоровье
Образование
2,9
21,8
I
Развитие АПК
Доступное и комфортное жилье ~
Предыдущая динамика развития сферы Прирост целевых показателей (план) Динамика развития в период реализации (факт)
Рис. 2. Предпосылки, цели и результаты проектов (2006-2013), %
Во второй период 5 из 11 проектов появились в кризисных отраслях Самое сильное снижение к моменту запуска проектов выявлено в сферах экологии, внешней торговли, ЖКХ. Прирост отмечен в развитии моногородов и ипотеки, производительности труда и безопасности дорог (рис 3)
Международная кооперация и экспорт
Реформа контрольной и надзорной деятельности
Ипотека и арендное жилье
Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы
Экология -25,1 с
ЖКХ и городская среда
Моногорода
Безопасные и качественные дороги
Здравоохранение
Образование
Производительность труда
-30
-0,7 -2,5 ■
—!| 9,4 10 20
50
Динамика развития в период реализации проекта (факт) Прирост целевых показателей (план) Предыдущая динамика развития сферы
Рис. 3. Предпосылки, цели и результаты проектов (2016-2018), %
30
10
0
-14,1
27,9
-2,9
15,6
1,7
5,8
4,7
11,9
9
0,6
2,9
5,6
3,6
0
30
40
В третий период лишь 3 из 13 проектов были инициированы в сферах, где до того происходил спад (занятость, наука, культура) . Быстрый рост отмечен в области предпринимательства, транспортного строительства, цифровой экономики и в жилищной сфере (рис . 4) .
Малое и среднее предпринимательство Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры Цифровая экономика Жильё и городская среда
Безопасные и качественные автомобильные дороги
Международная кооперация и экспорт Экология Образование Демография Здравоохранение Культура Наука
Производительность труда и поддержка занятости
-10 0 10 20 30 40 50
Щ Прирост целевых показателей (план) щ Предыдущая динамика развития сферы
Рис. 4. Предпосылки и цели проектов (2019-2024), %
Таким образом, приоритизация сфер для реализации проектов в первый период была обоснована необходимостью преодоления кризисных явлений, во второй эта тенденция проявилась слабее, а в третий период инициирование проектов вполне могло диктоваться целью обеспечения прорывного развития
3 . Проверка корректности целеполагания.
Число целевых показателей оставалось относительно стабильным: в среднем по 10 на каждый проект в первый период, по 12 во второй и по 11 в третий . Доля показателей, подлежащих статистической оценке, невысока, а показателей, полностью эквивалентных статистике, еще меньше: 28%, 10% и 13%, соответственно, что затрудняет оценку выполнения проектов (табл . 8) .
В первый период уровень соответствия статистике целевых показателей проектов «Доступное жилье» и «Развитие АПК» был 100% . Во второй период степень статистического соответствия выше всего была по проекту «Образование» (86%) . Максимальное соответствие
19,8 1
13,8 1 1
^^^ 10,2 1 1
1 1
™6,4 1 1
-0,8 I -5,2 ■2,1
II
II
Таблица 8
Целевые показатели проектов и уровень их достижения
Параметры 2006-2013 2016-2018 2019-2024
Общее число целевых показателей по всем проектам, ед. * 39 136 149
Доля целевых показателей, подлежащих статистической оценке,% 82 53 68
Доля своевременно достигнутых целевых показателей, % 55 44 -
Доля общих целевых показателей с прошлыми проектами, % - 15 26
Доля общих целевых показателей проектов и программ, % 28 22 44
Примечание: * на момент запуска проектов .
целевых и статистических показателей в третий период отмечено по проектам «Образование» и «Культура» (100%), «Международная кооперация и экспорт» (87%), «Здравоохранение» и «Экология» (81%), а минимальное — «Производительность труда и поддержка занятости» (29%), «Жилье и городская среда» (35%) .
Цели лишь трех проектов второго периода (27%) совпадали с проектами первого периода, а доля общих целевых показателей у них была равна 15% В третий период цели 10 проектов (77%) соотносились с целями предыдущего периода, а доля совпадающих целевых показателей была 26% . Это указывает на слабую связность и преемственность целей проектов и систем их оценки .
Сравнение целевых показателей проектов с федеральными целевыми и государственными программами выявило низкий уровень их соответствия . В первый период выше всего этот уровень был по проекту «Доступное жилье», 57% показателей которого соответствовали показателям федеральной целевой программы «Жилище» (2002-2010) . Во второй период два проекта («Производительность труда» и «Моногорода») не имели близких по смыслу показателей госпрограмм, по остальным уровень соответствия был около 20% и лишь по проекту «Безопасные и качественные дороги» совпадение целевых показателей с программой «Развитие транспортной системы» достигало 75%
При переводе в 2017 г. пяти государственных программ на проектное управление их параметры были пересмотрены . В результате в программе обеспечения жильем и услугами ЖКХ нацпроектам
соответствовали 2 из 3 целевых показателей (66%), в программе развития транспортной системы — 2 из 5 (40%), в программе развития образования — 3 из 9 (33%), а в программах развития сельского хозяйства и здравоохранения — ни одного Очевидно, что новый правовой режим госпрограмм не повысил их связности с проектами .
В третий период почти половина целевых показателей программ и проектов взаимно соответствовали .
4 . Проверка финансовой обеспеченности.
Проекты изначально были нацелены на улучшение финансирования отдельных отраслей; крупные суммы выделялись на них и позднее (табл . 9) .
Таблица 9
Параметры финансирования проектов
Параметры 2006-2013 2016-2018 2019-2024
Общий объем финансирования из федерального бюджета, млрд руб . 3252,7 396,6 13466,9
Объем финансирования в среднем на один проект, млрд руб . 813,1 36,0 1035,9
Среднегодовой объем финансирования, млрд руб . в ценах 2018 г. 782,1 198 2618,6
Среднегодовой объем финансирования на один проект, млрд руб . 195,5 18 201,4
Средний уровень кассового исполнения расходов, % 93,9 86,1 71,4 (2019)
Колебания уровня финансирования проектов по периодам значительны, но в сопоставимом уровне цен и в расчете на один проект между первым и третьим периодами различия минимизируются Обращает внимание низкий уровень финансового обеспечения проектов во второй период, что, видимо, связано с его краткостью Во втором и в начале третьего периода уровень кассового исполнения расходов бюджета по проектам был ниже, чем в первый
Для учета влияния макроэкономических экстерналий, влияющих на финансирование проектов, рассмотрим динамику по всем трем периодам на фоне доходов и расходов консолидированного бюджета РФ (рис . 5) .
Между доходами и расходами бюджета существует статистически значимая связь (коэффициент корреляции 0,93 при р < 0,000) . В отношении финансирования проектов связи слабее: расхо-
1 Расходы консолидированного бюджета РФ, трлн руб. в сопоставимых ценах 1 Доходы консолидированного бюджета РФ, трлн руб. в сопоставимых ценах Общий объем финансирования проектов, млрд руб. в сопоставимых ценах — — — — - Объем финансирования в среднем на один проект, млрд руб. в сопоставимых ценах
Рис. 5. Финансирование проектов на фоне динамики доходов и расходов консолидированного бюджета РФ
ды — финансирование в среднем на один проект — 0,62 (р = 0,04), доходы — общее финансирование проектов — 0,56 (р = 0,08), доходы — финансирование на один проект — 0,57 (р = 0,07) . Эти умеренно значимые связи указывают на тенденцию увеличения проектного финансирования в условиях роста экономики (увеличение доходов и расходов бюджета) и его сокращения на фоне экономических спадов
5 . Проверка уровня достижения целей.
Сравнение плановых значений целевых показателей и достигнутых по ним результатов в первый и второй периоды представлены выше на рис . 2, 3 . Плановые значения в большинстве случаев были нереалистично высокими, и ради наглядности на графиках их пришлось ограничить . Фактические результаты, напротив, были весьма скромными . В первый период уровень достижения целевых показателей был выше всего по проекту «Здоровье» (уровень соответствия статистике 86%, доля своевременно достигнутых показателей из числа оцениваемых — 75%) . Во второй период достижение целевых показателей было выше всего по проектам «Ипотека и арендное жилье» (78% целевых показателей статистически измеримы, доля достигнутых в срок показателей — 75%) и «Здравоохранение» (57% и 71,4%, соответственно) . По четырем проектам оценку достижения целевых показателей провести не удалось из-за их несоответствия
статистике, а по двум другим проектам («Производительность труда», «Безопасные и качественные дороги») ни один из оцененных показателей не был достигнут своевременно
Таблица 10
Корреляционные связи в динамике реализации проектов
2019-2024 2016-2018 КК р 2006-2013 КК р
Демография Здравоохранение 0,85 0,000 Здоровье 0,92 0,000
Здравоохранение Здравоохранение 0,63 0,004 Здоровье 0,9 0,000
Образование Образование 0,1 0,8 Образование 0,1 0,7
Жилье и городская среда Ипотека и арендное жилье 0,94 0,000 Доступное и комфортное жилье 0,6 0,006
ЖКХ и городская среда 0,59 0,008
Малое и среднее предпринимательство Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы 0,84 0,000 Развитие агропромышленного комплекса -0,37 0,1
Международная кооперация и экспорт Международная кооперация и экспорт 0,19 0,4 -
Производительность труда и поддержка занятости Производительность труда 0,79 0,000
Безопасные и качест-венные автодороги Безопасные и качественные дороги 0,99 0,000
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры Безопасные и качественные дороги 0,76 0,002
Экология Экология 0,44 0,06
Для всех проектов собраны статистические данные, соответствующие их целевым показателям, и построены тренды их изменения до и во время реализации проектов Для сходных проектов по трендам рассчитаны парные статистические связи (табл 10, где КК — коэффициент корреляции) .
Наличие значимых связей означает, что проекты разных периодов оцениваются по сходным целевым показателям, имеющим статистические эквиваленты . Три проекта третьего периода («Международная кооперация и экспорт», «Образование», «Экология») имеют разные целевые показатели с предыдущими аналогичными проектами, и далее не анализируются Для пяти проектов («Демография», «Жилье и городская среда», «Малое и среднее предпринимательство», «Производительность труда», «Безопасные и качественные автодороги») обнаружены значимые статистические связи с предыдущими проектами . Для этих и предшествовавших им аналогичных проектов рассчитан прирост СЭР по агрегированным статистическим данным за весь период реализации Этот прирост сопоставлен с целевым приростом, предусмотренным проектами третьего периода до 2024 г. (табл . 11) .
Таблица 11
Прирост и прогноз СЭР в сфере реализации проектов, %
Проекты 2006-2013 2016-2018 2006-2018 2019-2024
Демография 19,1 1,9 46,1 38,9
Жилье и городская среда 48,3 10,2 61,5 972,1
Малое и среднее предпринимательство -14,7 23,8 -26,6 25,6
Производительность труда 1,8 -5,2 -5,8 3371,6
Безопасные и качественные автодороги 27,6 6,5 51,1 299,3
Представленные данные позволяют оценить реалистичность целей проектов . По проекту «Демография» плановые значения естественно продолжают прежнюю динамику и могут быть признаны реалистичными По проекту «Малое и среднее предпринимательство» к 2024 г. запланирован рост, близкий к уровню 2016-2018 гг., что тоже достижимо По остальным проектам ожидаемый рост показателей значительно выше их реальной динамики . Столь амбициозные показатели трудновыполнимы на практике
Выводы, предложения и дискуссия
Основные сходства проектов во все периоды: 1) нацеленность на повышение качества жизни; 2) составная структура; 3) среднесрочный характер; 4) управляет Совет при Президенте; 5) недостаточная открытость; 6) необоснованные показатели . Специфика периодов состоит в постепенном увеличении числа проектов, детализации и усилении политического статуса.
Обобщим основные выявленные нами особенности проектов (табл . 12) .
Таблица 12
Достижения и проблемы проектов по периодам реализации
Пара- 2006-2013 2016-2018 2019-2024
метры
• Улучшение финан- • Определены • Связь с нацио-
сирования проб- термины: проект, нальными целями
« а лемных отраслей; портфель проектов, развития;
я о • внедрение отдель- проектная деятель- • рекордно большое
* ных проектных ность; финансирование;
н о принципов в орга- • персонализация • широкий охват от-
о И; нах власти ответственности; раслей;
0) • централизация си- • упрощено управ-
3 я стемы управления ление;
я о проектами; • политическая под-
к о • обучение участни- держка;
о ков; • интеграция с систе-
• вовлечение регио- мой «Электронный
нов бюджет»
• Нет связи с бюд- • Дублирование про- • Нет оценки рисков;
жетным процессом; ектов и госпро- • низкий уровень ос-
• нет плана на весь грамм, отсутствие воения выделенных
срок реализации; специального средств;
• не обоснован выбор финансирования • неполнота целей и
я показателей; проектов; нечеткость резуль-
и н • смешение расходов • смешение проект- татов;
Л н по проектам и про- ного и процессного • нет стимулов к эко-
о о граммам; управления в орга- номии средств при
н о • частые изменения; нах власти; реализации;
к о • нечеткая ответ- • очень сложная • недостаток мотива-
3 ственность; система инициа- ции исполнителей;
к я о • отсутствие публи- ции, реализации и • слабое взаимодей-
я кации отчетов; оценки проектов; ствие органов-ис-
О • нет регионального • отчеты о реализа- полнителей;
софинансирования ции не опублико- • изменение целей в
ваны; период реализации;
• не задействован • непрозрачность за-
механизм внебюд- купок;
жетного софинан- • закрытость для
сирования общества
Проверка соответствия лучшим практикам показала следующее:
• Постепенное приближение структуры проектов к «классическим» стандартам проектного управления Соответствие выше по формальным параметрам (управление целями, сроками, отчетами, финансированием) и ниже по результативным (управление производством продукта, качеством, закупками, персоналом) Выявлено несоответствие проектов всех периодов гибким стандартам В последний период проекты частично интегрированы в систему планирования и в бюджетную систему, поставлена цель экономии ресурсов . При этом практика показывает, что свыше 30% контрольных точек проектов имеют высокий уровень риска51 Соответственно, наша рекомендация состоит в усилении внимания к аспектам управления рисками . Необходима классификация рисков и их мониторинг, в том числе с использованием функционала ГАС «Управление» .
• Несмотря на наличие методики52, уровень зрелости федеральных проектов, насколько известно, не оценивается . Эксперты говорят о переходе ко второму уровню зрелости53 По нашим данным, уровень зрелости проектов возрос с 40 до 70% В дальнейшем мы рекомендуем завершить отделение проектов от процессов и спецификацию управления отдельными проектами, уделить внимание управлению изменениями
Проверка приоритизации выявила, что:
• Соответствие проектов проблемам страны в оценках населения было сильнее во второй период, слабее в третий и отсутствовало в первый . Это подтверждает вывод экспертов54 о том, что власть инициирует проекты, не опираясь на мнение населения и не вовлекая его в их реализацию . Выбор направлений для следующих проектов, на наш взгляд, должен опираться на более глубокое изучение социологических данных
• Изучение предпосылок проектов с точки зрения предшествующей динамики СЭР выявило, что в первый период 75% проектов реализованы в кризисных отраслях, во второй примерно половина
51 Артюхин Р.Е. Национальные проекты — качественно новый уровень ответственности государства // Государственная служба . 2020. № 1. С. 70-72.
52 Методические рекомендации по оценке уровня зрелости организации проектной деятельности / утв . проектным офисом Правительства РФ от 12 .12 . 2017 № 9286п-П6 .
53 Алтухова Н.Ф., Васильева Е.В., Славин Б.Б. Указ соч . С. 68 .
54 Зозуля А.В., Зозуля П.В., Еремина Т.Н. Указ . соч . С. 15 .
проектов инициирована в отраслях с позитивной динамикой . В третий период уже более 75% проектов относятся к растущим сферам Вектор приоритизации проектов сместился с гипотезы Н .1 о том, что проекты инициированы в кризисных отраслях с целью остановить спад, на гипотезу Н 2, по которой проекты инициированы с целью закрепить рост в успешных отраслях
Проверка корректности целеполагания позволяет утверждать:
• В качестве целевых показателей проектов чаще используются ведомственные показатели, чем показатели государственной стати-стики55 . Доля целевых показателей, релевантных данным федеральной статистики, снизилась с 82% в первый период до 68% в третий По оценке А .Л . Кудрина, 2/3 целей нацпроектов статистически не измеримы56 Мы рекомендуем увязать целевые показатели проектов с официальной статистикой, чтобы отслеживать динамику всех показателей до и во время реализации проектов
• Преемственность целей проектов низкая: доля совпадающих целевых показателей у проектов первого и второго периода 15%, второго и третьего — 26% . Соответствуют федеральным целевым и государственным программам менее половины целевых показателей проектов в каждый из периодов . Цели двух из пяти госпрограмм РФ, переведенных на проектное управление, никак не соотносятся с целями аналогичных проектов . Конечно, показатели проектов и программ не должны дублироваться, но должны согласовываться их базовые цели, т к проекты и программы — взаимосвязанные инструменты
Проверка финансовой обеспеченности проектов показала следующее:
• С 2017 г. проекты финансируются через механизм госпрограмм, при этом ассигнования на отдельные проекты не классифицированы по целевым статьям бюджета . Из 78 реализуемых федеральных проектов 77% имеют прямое федеральное финансирование, а 65% предусматривают различные субсидии . Мониторинг
55 Так, в 2017 г. представлены данные о достижении значений 66 целевых показателей проектов из 136 (49%), из которых лишь по 30 показателям (22%) установлены значения в паспортах проектов (Отчет Счетной палаты РФ об исполнении федерального бюджета за 2017 г. С. 1162).
56 Ср . : «Две трети показателей нацпроектов... нельзя отследить статистикой... 65% показателей. статистически не наблюдаемы., а значит, мы не всегда будем видеть полностью картину выполнения этих целей. Сейчас 70% показателей нацпроектов не мониторится, т.е. или нет статистических наблюдений, или они требует специальной методики» (Кудрин А .Л . Указ . соч . ).
ассигнований ведется ежемесячно, но кассовое исполнение расходов остается невысоким57 . Важно создать правовые условия для финансирования проектов отдельной строкой бюджета.
• Выявлена умеренно положительная статистическая связь объема финансирования проектов с уровнем доходов и расходов консолидированного бюджета РФ . Это подтверждает гипотезу Н . 3, соотносимую с законом Вагнера, о том, что финансирование проектов выше в годы экономического роста . Гипотеза Н . 4 о росте уровня финансирования проектов в периоды кризисов (закон Кейнса) не получила подтверждения Эту закономерность следует учитывать при планировании следующих проектов
Проверка достижения целей проведена в следующих аспектах:
• Доля своевременно выполненных показателей снизилась. Итоговые отчеты о реализации проектов второго периода не опубликованы Необходимо ввести отчеты руководителей проектов в президиуме Совета при Президенте о причинах несвоевременного исполнения и санкции за неполное достижение целевых показателей . Из Положения должен быть исключен п . 86 о том, что недостижение целей влечет принятие нового проекта
• Сопоставление динамики СЭР в отраслях, где реализуются проекты, с их целевыми показателями выявило, что цели большинства проектов не согласуются с предшествующими трендами . Важно сделать оценку динамики предшествующего развития отраслей обязательной для обоснования целесообразности продления или введения новых национальных проектов
• Динамика развития в отраслях, где реализованы проекты первого периода, улучшилась по сравнению с предыдущими годами Во второй период при реализации четырех проектов показатели снизились, а по остальным состояние улучшилось В отношении проектов третьего периода подобные выводы затруднены, так как Счетная палата РФ оценивает проекты лишь по формальным параметрам исполнения бюджетных расходов и достижения контрольных точек . В будущем необходимо осуществлять более содержательный анализ, учитывающий реальные изменения в отраслях
В целом можно констатировать, что гипотеза о поступательном улучшении качества проектов от периода к периоду не подтвердилась На федеральном уровне наблюдается стагнация проектного управления (табл 13)
57 Блинова Т.В. Аудит реализации национальных целей // Государственная служба. 2020. № 1. С 79-81.
Таблица 13
Оценка успешности проектов по периодам, %
Параметры 2006-2013 2016-2018 2019-2024
Соответствие лучшим практикам, в том числе: 25 61,3 57
Соответствие структуры проектов базовым стандартам 21 53 58
Соответствие системы управления проектов базовым стандартам 14 71 43
Уровень зрелости проектного управления 40 60 70
Приоритизация, в том числе: 37,5 50 30,5
Соответствие проектов оценкам проблемного фона населением 0 55 38
Доля проектов, инициированных в проблемных отраслях 75 45 23
Целеполагание, в том числе: 55 30 46
Доля статистически измеримых целей проектов 82 53 68
Доля целей проектов, сопоставимых с целями прошлых проектов - 15 26
Доля целей проектов, сопоставимых с целями госпрограмм, ФЦП 28 22 44
Финансовая обеспеченность, в том числе: 68,2 18,1 62,7
Уровень кассового исполнения расходов бюджета по проектам 93,9 86,1 71,4
Статистическая связь объема финансирования проектов с уровнем доходов и расходов консолидированного бюджета РФ 42,5 50 54
Достижение целей, в том числе: 39,7 28,8 20,6
Доля своевременно достигнутых целевых показателей проектов 55 44 -
Адекватность целей проектов динамике развития отраслей* 24,3 13,5 20,6
Агрегированный индекс успешности проектов 45,1 37,6 43,4
*Примечание: доля достигнутых значений показателей СЭР от среднего прироста целевых показателей проектов. Для 2006-2013: 113,3 (факт) х 100 / 464,9 (план); для 2016-2018: 108,1 (факт) х 100 / 802,1 (план); для 2019-2024: 159,5 (факт за 2006-2018) х 100 / 775,9 (план).
Для преодоления такого положения рекомендуется в отношении соответствия лучшим практикам уделить внимание системе управления проектами, в отношении приоритизации нужно при инициировании проектов опираться на мнение населения, в сфере целеполагания интегрировать цели проектов и программ В отношении финансирования требуется повысить уровень кассового исполнения расходов, а в плане достижения целей четче ориентироваться на динамику развития соответствующих отраслей
Предложенная модель оценки успешности проектного управления на федеральном уровне дает обобщенные результаты и для ее практического использования требуется оценивать каждый проект в отдельности . Несмотря на недостатки и ограничения, представляется, что подобный подход может быть использован в практике органов государственного управления, а также для продолжения научной дискуссии о путях повышения эффективности проектного управления в России
Литература
Аганбегян А.Г. Для выхода из стагнации нужны коренные изменения // Научные труды Вольного экономического общества России. 2019 . № 3. С. 28-39.
Алтухова Н.Ф., Васильева Е.В., Славин Б.Б. Концепция нового подхода к управлению проектами в деятельности государственных служащих // Бизнес-информатика. 2016 . № 4. С. 60-69.
Артюхин Р.Е. Национальные проекты — качественно новый уровень ответственности государства // Государственная служба. 2020. № 1. С . 7072 . Блинова Т.В. Аудит реализации национальных целей // Государственная служба 2020 № 1 С 79-81
Бондарева Н.Н., Комков Н.И. Организационно-методические вопросы разработки и реализации национальных проектов // Модернизация. Инновации. Развитие. 2019 . № 3. С. 369-379.
Бухвальд Е.М. Национальные проекты в системе стратегического планирования в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2019 . № 2. С. 50-54.
Васильев А.И., Прокофьев С.Е. Организация проектного управления в органах государственной власти // Управленческие науки. 2016 . № 4. С. 44-52.
Гончаров А.И., Деребизова С.А. Совершенствование учета программно-целевых ассигнований федерального бюджета в национальных проектах // Финансы и кредит. 2009. № 19 . С. 22-27.
Запорожан А.Я. К вопросу о реализации национальных проектов // Управленческое консультирование . 2019 . № 5 . С. 18-23.
Зозуля А.В., Зозуля П.В., Еремина Т.Н. Современные проблемы реализации приоритетных национальных проектов // Вестн . Евразийской науки . 2019 .№ 1. С. 1-12.
Иноземцев В.Л. Экономика и политика глобализации: уроки прошлого для настоящего и будущего // Век глобализации. 2019 . № 2. С. 3-15 .
Костарева Л.В. Реализация приоритетных национальных проектов в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Общество, экономика, управление. 2018 . № 1. С. 37-44.
Кудрин А.Л. Тезисы доклада на Петербургском международном экономическом форуме // Коммерсант. 2019 .6 июня .
Мирошников С.Н., Чаркина Е.С., Бибиков А.А., Петрова Е.Ю., Рухул-лаева О.В. Модернизация государственных программ с учетом проектного управления // Экономика и предпринимательство . 2017. № 1. C. 158-166.
Никулина И.Е., Николаенко В.С. Становление и развитие концепций управления проектами и риск-менеджмента // Государственное управление . Электронный вестник. 2018 . № 68 . С. 195-210 .
Чаркина Е.С. Развитие проектного подхода в системе государственного управления: методология, опыт, проблемы: Научный доклад . М. : ИЭ РАН, 2017. 54 c .
Якимова М.Н., Красильников Д.Г. Специфика проекта государственно-административной сферы // Искусство управления. 2018 . № 3. С. 380-395.
Boskin M.J. Paul Samuelson's Contributions to Public Economics // Paul Samuelson. L . : Palgrave Macmillan, 2019 . Р 497-519.
Braun Binder N., Krimmer R., Fischer D.-H., Wenda G. International Standards and ICT Projects in Public Administration: Introducing Electronic Voting in Norway, Estonia and Switzerland Compared // Halduskultuur. 2019 . Vol. 19 . No 2. P. 8-22.
Fitsilis P., Chalatsis T. Adoption of Project Management Practices in Public Organizations // iBusiness . 2014. No 6 . P. 131-142.
Gasik S. National public projects implementation systems: How to Improve public projects delivery from the country level // Procedia-Social and Behavioral Sciences. 2016 . Vol. 226. P. 351-357.
Hagemann H., Seiter S., Wendler E. (eds.). The Economic Thought of Friedrich List . London: Routledge, 2019. 256 p .
Jaiochaa B., Kraneb H.P., Ekambaram A., Prawelska-Skrzypekd G. Key competences of public sector project managers // Procedia — Social and Behavioral Sciences. 2014. No 119 . P. 247-256.
Kossova T., Sheluntcova M. Evaluating performance of public sector projects in Russia: The choice of a social discount rate // International Journal of Project Management. 2016 . Vol. 34. No 3. P. 403-411.
Lingxiao W., Peculea A.D., Xu H. The relationship between public expenditure and economic growth in Romania: Does it obey Wagner's or Keynes's Law? // Theoretical & Applied Economics. 2016 . Vol. 23. No 3. P. 41-52.
Mau V.A. Global trends and national goals: Russia approaches a new model of economic growth // Russian Journal of Economics . 2019 .Vol. 5 . No 1. P. 27-45.
Perroux F. The pole of development's new place in a general theory of economic activity. In: Regional economic development. London: Routledge, 2017. P. 48-76.
Pülmanis E. Micro-economical aspects of public projects: impact factors for project efficiency and sustainability // Project Management World Journal. 2015 . Vol. IV, Issue VI . P. 1-15 .
Sedrakyan G.S., Varela-Candamio L. Wagner's law vs . Keynes' hypothesis in very different countries (Armenia and Spain) // Journal of Policy Modeling. 2019 . Vol. 41. No 4. P. 747-762.
Taylor M., Kukina I. Planning History in and of Russia and the Soviet Union // The Routledge Handbook of Planning History / ed. by C Hein. L. : Routledge, 2017 . P. 192-207.
Williams T., Hang Vo, Bourne M., Bourne P., Cooke-Davies T., Kirkham R., Masterton G., Quattrone P., Valette J. A cross-national comparison of public project benefits management practices-the effectiveness of benefits management frameworks in application // Production Planning & Control. 2019 . No 9 .P. 1-16 .
Zurga G. Project management in public administration. TPM — Total Project Management maturity model . The case of Slovenian public administration // Transylvanian Review of Administrative Sciences . 2018 . No 5 . P 144-159.
