CC BY
109
СТАНОВЛЕНИЕ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В КЫРГЫЗСТАНЕ
© Султанбеков К.Ч.*
Бишкекский гуманитарный университет им. К. Карасаева, Кыргызская Республика, г. Бишкек
Парламентская форма правления - это форма правления, которая характеризуется определенным верховенством парламента и ролью президента только как главы государства. В статье на основе анализа положений Конституции Кыргызской Республики исследуется статус Президента КР как главы государства и изучается деятельность действующего созыва Жогорку Кенеша (парламента) КР.
Ключевые слова парламентская форма правления, Конституция Кыргызской Республики, Президент Кыргызской Республики, Жогор-ку Кенеш Кыргызской Республики, полномочия, система разделения властей, система сдержек и противовесов.
В Кыргызской Республике форма государственного правления была изменена в 2010 году после свержения режима К. Бакиева путем внесения поправок в действующую Конституцию. Изменения и дополнения в Конституцию были вынесены на всенародное обсуждение и приняты референдумом 27 июня 2010 года. Новая Конституция была введена в действие Законом КР от 27 июня 2010 года.
Согласно этой Конституции и по утверждению разработчиков данного закона (в частности, лидера партии «Ата-Мекен», депутата парламента О. Теке-баева), в Кыргызской Республике установилась парламентская форма правления. В частности, О. Текебаев в 2010 году перед вынесением Проекта новой Конституции страны на всенародное обсуждение - референдум - сообщил Российскому агентству международной информации «РИА Новости»: «Будет введена парламентская форма правления, полномочия президента существенно ограничатся, он фактически будет отстранен от участия в кадровой политике и экономике страны» [6].
Данная форма правления действует в Кыргызстане уже почти четыре года, это, конечно же, небольшой срок, но, на наш взгляд, вполне достаточный, чтобы сделать определенные выводы: прижилась ли она, что она дала кыргызскому народу и государству в целом, каковы ее современное состояние и будущие перспективы.
Согласно Конституции КР [5, ст. 3], «Государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципе... разделения государственной
* Доцент кафедры Политико-правовых дисциплин, кандидат политических наук.
власти», т.е. в системе государственной власти КР наличествуют законодательная власть (высшим представительным органом законодательной власти является Жогорку Кенеш (ЖК) Кыргызской Республики), исполнительная власть (высшим исполнительным органом является Правительство Кыргызской Республики во главе с Премьер-министром) и судебная власть (высшим судебным органом является Верховный Суд Кыргызской Республики).
Президент Кыргызской Республики, согласно Конституции 2010 года, является главой государства [5, ст. 60, п. 1]. В предыдущей Конституции Кыргызской Республики от 2007 года статус Президента определялся как «глава государства» и «высшее должностное лицо Кыргызской Республики».
По новой Конституции статус Президента КР не соотносится ни с одной ветвью государственной власти1. Он как бы не участвует в системе разделения властей, образуя собой особый институт, который, тем не менее, оказывает определенное влияние на процесс управления государством.
По Конституции 2010 года значительно сократилось количество прерогатив Президента республики по сравнению с предыдущими периодами. В сфере кадровой политики Президент КР имеет прямые полномочия по назначению на государственные должности только в тех государственных структурах, которые находятся в его непосредственном подчинении. Так, в связи с тем, что он является Главнокомандующим Вооруженными Силами КР и возглавляет Совет обороны, он имеет полномочия назначать и освобождать от должности высший командный состав Вооруженных Сил КР и тех членов Правительства, которые ведают вопросами обороны и национальной безопасности. Также он определяет структуру своего аппарата, т.е. Аппарата Президента КР, утверждает его положение и назначает руководителя.
Руководителей административных ведомств более низших звеньев назначает и освобождает от должности уже премьер-министр. (Для сравнения: по Конституции 2007 года Президент КР имел полномочия по предложению ЖК назначать Премьер-министра и членов Правительства, по представлению Премьер-министра назначать руководителей административных ведомств и глав местных государственных администраций; помимо этого, по своей инициативе или по предложению Премьер-министра освобождать от должности любого члена Правительства, руководителя административного ведомства и глав местных государственных администраций).
Таким образом, в Конституции КР 2010 года по сравнению с предыдущими конституциями действительно урезана значительная часть полномочий Президента. Это несомненный успех конституционной реформы, проводимой в Кыргызстане либеральными политическими силами, которые в течение многих лет, еще со времен правления А. Акаева, вынашивали идею установления в стране парламентской формы правления.
1 Для сравнения: в Королевстве Бельгии, которая по форме правления является парламентской монархией, монарх входит в состав всех трех ветвей государственной власти.
Тем не менее, некоторые эксперты делают заключение, что в Кыргызстане на данный момент установилась не парламентская, а полупарламентская (либо парламентско-президентская) форма правления [1; 7, с. 11].
Причиной этому служит то, что нынешняя форма правления Кыргызской Республики заметно отличается от классической модели парламентской республики. По новой Конституции Президент КР обладает достаточным объемом полномочий, хотя и не носящих прерогативный характер. Да, он отлучен от управления экономикой и кадровыми процессами в стране, но за ним остается право роспуска ЖК, он является Главнокомандующим ВС КР и возглавляет Совет обороны, представляет Кыргызстан внутри страны и за ее пределами, имеет право (по согласованию с Премьер-министром) вести переговоры и подписывать международные договоры, и т.д.
Определенный вес государственно-правовому статусу Президента КР придает и способ его избрания - на всенародных выборах всеми гражданами республики. Эта норма Конституции республики вызывает очень много споров у аналитиков, в частности, по мнению эксперта С. Масаулова: «Наша Конституция предельно противоречива, она всенародно избирает президента при всенародно избранных депутатах парламента, то есть фактически сталкивает два института» [8]. Действующий Президент республики А. Атам-баев в своем интервью российской газете «Известия» также обратил внимание на недостатки новой Конституции, заметив: «На самом деле новая форма правления скорее парламентско-президентская. Хотя бы потому, что президент избирается всенародно и получает довольно солидные полномочия» [4].
Тем не менее, по сравнению с предыдущими периодами функционирования институтов власти в Кыргызстане нынешние конституционные пределы функций и полномочий Президента более приближены к парламентской форме правления, нежели к смешанной (парламентско-президентской). Естественно, к Президенту Кыргызстана, по большому счету, не применимо положение «царствует, но не правит», но, все же он является на данный момент достаточно декоративной фигурой в системе государственной власти Кыргызстана.
Так, он по Конституции имеет право на вето, но оно является слабым суспензивным, т.е. легко преодолимым большинством голосов депутатов Жогорку Кенеша [5, ст. 81, п. 3]. Кстати, несмотря на наличие мнения, что парламентским республикам не присуще право вето, в ряде из них оно все же присутствует. Например, монархи Великобритании формально обладают правом вето, но с 1708 года ни разу не использовали его. Право вето имеют Президент Эстонии, Верховный Глава Малайзии, Король Таиланда, но не имеют президент Германии, монархи Японии, Бельгии и Дании и т.д.
Второе. Участие Президента КР в формировании Правительства ограничивается тем, что он поручает его в необходимых по закону случаях одной из фракций и уже после формирования Правительства утверждает но-
вый состав своим указом. При этом мнение Президента по составу Правительства совершенно не учитывается, то есть если он в трехдневный срок не издает указ, весь состав Правительства считается назначенным [5, ст. 84, п. 5].
Третье. Президент не может единолично решать вопросы введения чрезвычайного положения в стране, объявления состояния войны и др.; он только вносит эти вопросы на рассмотрение Жогорку Кенеша, и, хотя он имеет компетенцию вводить чрезвычайное положение без предварительного объявления, а также объявлять состояние войны и объявлять военное положение, Жогорку Кенеш по Конституции может легко отменить указы Президента по этим вопросам [5, ст. 74, п. 5, пп. 1, 2].
Следовательно, напрашивается вывод, что многие полномочия нынешнего Президента носят формальный характер, поскольку против них предусмотрены достаточно сильные сдержки и противовесы.
На наш же взгляд, на сегодня наиболее существенным прерогативным полномочием Президента КР является его право на роспуск Жогорку Кене-ша. Это может произойти в двух случаях: когда, несмотря на соблюдение всех процедур, не сформирован состав Правительства [5, ст. 84, п. 6]; когда Жогорку Кенеш отказывает в доверии Правительству [5, ст. 86]. Это полномочие Президента является, в свою очередь, еще одним элементом системы сдержек и противовесов между органами государственной власти Кыргызстана, чтобы контролировать Жогорку Кенеш.
Что касается факта всенародного избрания Президента КР, то эта конституционная норма, вопреки устоявшимся мнениям, никак не противоречит принципам парламентаризма. При том, что в большинстве парламентских республик Президент избирается Парламентом, например, в Федеративной Республике Германии выборы Федерального президента проводятся Федеральным собранием без прений, а в Эстонской Республике - Рийгикогу (Парламентом Эстонии) путем тайного голосования, или коллегией выборщиков в случае, если Рийгикогу не изберет Президента в течение трех туров, все же имеется ряд парламентских республик, в которых Президент избирается всенародно. Такая конституционная норма характерна, например, для Болгарии, Польши, Украины, Финляндии. В 2012 году к этому ряду присоединилась Чехия, которая приняла закон о прямых всенародных выборах президента республики. Согласно этому закону, в январе 2013 года в Чехии состоялись выборы, на которых всенародно был избран действующий президент страны Милош Земан. Также поправки в Конституцию страны о всенародном избрании президента были приняты в 2010 году в Турции, согласно которым всенародные выборы президента пройдут в августе 2014 года. Дискуссии о введении подобной конституционной нормы идут и в Латвии. Во всех этих государствах введение новой конституционной нормы аргументировалось и аргументируется тем, что ввиду наличия разрозненности политических сил в стране имеется настоятельная необходимость усиления прези-
дентского института как гаранта Конституции, законности и политической стабильности, символа единения нации и беспристрастного арбитра при возможных политических кризисах в стране. И, естественно, не должно вызывать никакого сомнения тот факт, что и в Кыргызской Республике в ее сегодняшнем политическом положении Президент должен быть политически самостоятельной личностью, чтобы в случае парламентского кризиса взять на себя ответственность за политическую стабильность в стране.
Таким образом, на сегодня можно смело утверждать, что в Кыргызстане установилась именно парламентская форма правления, и не президент, а парламент (Жогорку Кенеш) имеет наиболее привилегированное положение в структуре системы государственной власти. Жогорку Кенеш Кыргызской Республики владеет обширными полномочиями, в частности, он определяет структуру и состав Правительства, осуществляет контроль за его деятельностью, вправе выразить вотум недоверия Правительству и выдвигать обвинение против Президента. Помимо этого, Жогорку Кенеш имеет прерогативу назначить референдум и вносить изменения в Конституцию.
В отношении Жогорку Кенеша также предусмотрен ряд сдержек и противовесов, в частности, одним из них является выше отмеченное право Президента на роспуск парламента. Помимо этого, действующий созыв Жогорку Кенеша может прекратить свою деятельность путем самороспуска. В целях осуществления принципа сдержек и противовесов в Конституцию 2010 года было включено еще одно ограничение: независимо от итогов выборов, одной политической партии предоставляется не более 65 депутатских мандатов в парламенте из 120 возможных. Данное ограничение введено в Конституцию, чтобы не допустить гегемонии одной партии и обеспечить политический плюрализм в Жогорку Кенеше.
Таким образом, общий анализ содержания Конституции Кыргызской Республики 2010 года показывает, что основы парламентаризма в Кыргызстане заложены, ошибки прежних властных отношений учтены, что позволило осуществить перемещение центра политической власти от института президентства к парламенту - Жогорку Кенешу.
После принятия Конституции в 2010 году выборы в Жогорку Кенеш были назначены на 10 октября 2010 года. По результатам выборов, проведенных по пропорциональной избирательной системе, в Жогорку Кенеш V созыва прошли представители 5 политических партий. Одним из позитивных моментов деятельности парламента этого созыва стало то, что в нем процесс формирования коалиций большинства и меньшинства происходил независимо, в условиях отсутствия диктата со стороны президента и иных политических сил. Помимо этого, данный созыв характеризует более высокий уровень прозрачности и открытости его законотворческой и иной деятельности, связанный с тем, что на данном этапе взаимоотношения Жогорку Кенеша со средствами массовой информации вышли на новый уровень:
заседания транслировались по парламентскому радио, информация об основных парламентских событиях выставлялась на интернет-сайте Жогорку Кенеша, пресс-служба Жогорку Кенеша регулярно представляла печатным и иным изданиям хронику событий в деятельности парламента и т.д.
Но, вместе с тем, многие аспекты деятельности нынешнего V созыва Жо -горку Кенеша вызывают у общественности много нареканий.
В первую очередь, говорят о низком профессионализме нынешнего состава парламента, в нем всего 29 % от общего числа депутатов на момент начала деятельности созыва имели юридическое образование, из них только 1 депутат - ученую степень [3, с. 21]. Это связано с тем, что партийные списки перед выборами формируются либо из личных предпочтений лидера партии, либо за определенную денежную сумму, вносимую в казну партии со стороны кандидатов, в результате чего в парламент приходят люди, не обладающие соответствующими юридико-правовыми знаниями.
В пользу низкого уровня профессиональных качеств нынешних депутатов говорят факты. Так, в течение первой сессии (10 ноября 2010 года - 30 июня 2011 года) депутаты данного созыва рассматривали 219 законопроектов, из них были приняты 171, а Президентом подписаны только 60, т.е. всего 35 % от общего числа. Во второй сессии (с 1 сентября 2011 года - 30 июня 2012 года) дела обстояли лучше: были рассмотрены 349 законопроектов, 236 были приняты, подписаны Президентом - 192 законопроекта, что составило уже 81 % [2]. За третью сессию (1 сентября 2012 года - 30 июня 2013 года) были рассмотрены 355 законопроектов, принято - 253, подписано Президентом -146, т.е. немногим больше половины (57 %).
Основными причинами такого слабого показателя эксперты видят как низкое качество разработанных законопроектов, так и отсутствие солидарности между самими депутатами, и между депутатами и Президентом [3, с. 31]. Нам бы еще хотелось обратить внимание на не совсем корректное, а зачастую и неразумное содержание некоторых предложений и инициатив, исходящих от парламентариев. В частности, из наиболее абсурдных предложений и инициатив законотворцев данного созыва (некоторые из них даже переросли в законопроекты и дошли до Президента) можно вспомнить предложения о переносе выходных дней на пятницу и субботу, о химической кастрации насильников, о запрещении выезда за рубеж девушкам, не достигшим 22 лет, о посадке каждым кыргызстанцем по 5 саженцев в течение месяца и т.д.
Следующее поле деятельности Жогорку Кенеша, которое подвергается критике, это - контроль за проведением в жизнь принятых им законов и решений и за деятельностью Правительства. В этой сфере контролирующая деятельность парламентариев ограничивается только вызыванием на «ковер» представителей исполнительной власти и отправлением депутатских запросов; основные причины - это отсутствие закона о парламентском кон-
троле, отсутствие единых критериев оценки деятельности государственного органа власти, и нежелание и неумение парламентариев проводить мониторинг по исполнению принятых законов.
Также нынешнему составу Жогорку Кенеша присущи такие черты, как:
- слабая партийная дисциплина ввиду вхождения в состав партий личностей с отличными друг от друга идейными и политическими установками;
- стремление к лоббированию собственных интересов, интересов семейного бизнеса или других представителей бизнес-элиты;
- низкая политическая культура и низкие морально-личностные качества депутатов, однозначными последствиями которых являются такие явления, как внутрипартийная и внутрифракционная вражда, сведение счетов друг с другом, протаскивание на государственные должности своих родственников, земляков и т.д., выяснение межличностных отношений вплоть до взаимных оскорблений и драк в стенах парламента.
Эти и другие нелицеприятные явления, характерные для политической жизни республики, свидетельствуют о том, что на сегодня система власти в Кыргызстане характеризуется непрофессиональным, чрезвычайно раздробленным, самовластным парламентом, и слабой, зависимой от конъюнктурных настроений парламента, исполнительной властью. На сегодня Жогорку Кенеш, состоящий из 120 депутатов, даже создавая коалицию большинства, меньше всего похож на коллегиальный орган. Не имея политического опыта, нынешний состав Жогорку Кенеша пытается управлять государством, контролировать Правительство, а на деле такая деятельность сводится к мелким придиркам. Будучи непрофессиональными законотворцами, они лоббируют и принимают ненужные законы. Не имея строгой партийной дисциплины при недостаточно высоком уровне партогенеза в стране (элементарно большое количество партий - не показатель высокого уровня партийного строительства), Жогорку Кенеш выражает интересы не определенных социальных слоев и групп, а интересы отдельных парламентариев, или интересы партий и лидеров партий. Однозначным следствием такой политики парламента стала уже третья за время их деятельности смена правительства, при этом последние две смены (с отставкой премьер-министра) произошли в результате распада коалиции парламентского большинства, инициированного лидером партии «Ата-Мекен» О. Текебаевым.
Подобная частая смена правительства (за время суверенного развития в Кыргызстане глав правительств было 25) не есть показатель демократии, как пытаются представить некоторые политики, а проявление узких ангажированных интересов ряда кыргызских политических деятелей.
То же самое можно сказать и о кыргызской оппозиции. Сегодняшняя кыргызская оппозиция, состоящая преимущественно из отставных чиновников,
амбициозна, агрессивна и нетерпелива, она требует немедленных результатов, давая все меньше шансов органам государственной власти укрепиться и начать приносить положительные результаты. Оппозиционеры, даже не дожидаясь окончания срока нынешнего созыва Жогорку Кенеша и президентского срока, заявляют, чтобы «нынешняя власть исчезла», поскольку президент «укрепляет собственную власть», а смена правительства ничего не изменит.
Это совершенно неправильный подход, поскольку на сегодня в республике произошло только законодательное оформление и закрепление новых властных отношений, а о том, привились ли в стране механизмы и принципы парламентаризма, говорить еще рано. Кыргызстану необходимо перейти хотя бы один-два пятилетних, чрезвычайно кризисных для него, рубежа, провести один-два выборов в Жогорку Кенеш, мирным способом передав власть из одних рук в другие, и только тогда можно начать делать определенные выводы. А на данный момент перед всеми институтами государственной власти Кыргызстана стоит задача укрепления парламентаризма с разработкой долгосрочной стратегии развития Жогорку Кенеша, усиления его целостности и эффективности, дальнейшего совершенствования системы сдержек и противовесов в государственном устройстве Кыргызской Республики. Достичь этого можно только при условиях слаженного функционирования всех институтов государственной власти республики, постепенного оформления и сформирования парламентской политической культуры и установления традиции преемственности в политике.
Список литературы:
1. Абдразаков И. Кыргызстан - парламентско-президентская республика [Электронный ресурс] // Вечерний Бишкек. - 2012, 10.07. - Режим доступа: http://www.vb.kg/194133 (дата обращения: 02.04.2014).
2. Алымбеков М. Жогорку Кенеш подвел итоги [Электронный ресурс] // Кыргызское национальное информационное агентство «КАБАР». - Режим доступа: http://kabar.kg/rus/kabar/full/36398 (дата обращения: 02.04.2014).
3. Жогорку Кенеш: вопросы эффективности и прозрачности. Отчет Правозащитного Центра «Граждане против коррупции». - Б., 2012. - 102 с.
4. Интервью А. Атамбаева «У нас общее прошлое, и я вижу будущее Кыргызстана в Евразийском союзе» [Электронный ресурс] // Известия. -2011, 17 ноября. - Режим доступа: http://izvestia.ru/news/506878 (дата обращения: 02.04.2014).
5. Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Кыргызской Республики. - Режим доступа: http://www.gov.kg/?page_id=263 (дата обращения: 02.04.2014).
6. Новая Конституция оставит главе Киргизии роль нотариуса - Текебаев [Электронный ресурс] // РИА Новости. -2010, 26 апреля. - Режим доступа: http://ria.ru/politics/20100426/226924989.html (дата обращения: 02.04.2014).
7. Чотаев З.Д. Парламентская форма правления в Кыргызстане: проблемы и перспективы. - Б., 2012. - 124 с.
8. Эксперты о парламенте и парламентаризме в Кыргызстане [Электронный ресурс] // Институт общественной политики (1РР). - Режим доступа: http://ipp.kg/ru/news/2156/ (дата обращения: 02.04.2014).
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РЕЛИГИОЗНОГО ТЕРРОРИЗМА В ИНДИИ
© Яковлев А.Ю.*
Государственный университет управления, г. Москва
В статье говорится о современном состоянии религиозного терроризма в Индии.
Ключевые слова Индия, терроризм, религия, ислам, исламизм.
Одной из болевых точек для национальной безопасности страны и источником террористической активности выступает индусско-мусульманс-кий конфликт. По протяженности и глубине с ними вряд ли могут сравниться какие-либо межобщинные противоречия в мире. Не даром 1-й премьер-министр Индии Дж. Неру в данной связи отмечал: «Религиозные чувства значительно сильнее национальных противоречий, которые стираются и часто трудно различимы» [8, с. 413]. Таким образом, скорее всего, данный межконфессиональный конфликт вряд ли будет когда-либо разрешен. Единственной возможной альтернативой спокойствию выступает его уход в более или менее латентную стадию.
Радикализм определенной части уммы Индии - это, во многом защитная реакция на притеснения со стороны господствующей индусской конфессии. Желания превратить мусульман в обычных жителей посредством индуизации последователей пророка, встречает с их стороны серьезное сопротивление, периодически обретающее террористическую форму.
Это не единственная причина озлобления приверженцев ислама. Низкий уровень жизни основной части мусульман толкает их на действия по исправлению несправедливости посредством оружия. Тем более, как верно подметил американский историк А. Халид: «Антифундаменталистская риторика удобна и проста в использовании и практически «готова к употреблению» [11, с. 236-237].
Подогревает радикальные настроения и довольно распространенное мнение, сформулированное отечественным исламоведом А.В. Малашенко:
* Заместитель заведующего кафедрой государственного и муниципального управления, кандидат политических наук.
