CC BY
64СТАНОВЛЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ ДО НАЧАЛА XIX В.
ХИМИЧ Татьяна Михайловна,
кандидат исторических наук, доцент кафедры теории права, истории права и международного права Юридического института Российского университета транспорта. E-mail: tanja04@inbox.ru
Краткая аннотация: В статье рассматривается эволюция институтов местного самоуправления в России. Выделяются основные этапы развития, а также основные нормативно - правовые акты, которые на законодательном уровне регулируют деятельность органов местной власти, тем самым выявляя специфику каждого периода.
Abstract: The article deals with the evolution of local government institutions in Russia. The main stages of development, as well as the main legal acts, which at the legislative level regulate the activities of local authorities, thereby revealing the specifics of each period, are highlighted.
Ключевые слова: местное самоуправление, местное управление, институты местного самоуправления, вече, земскую реформа, губная реформа, воевода, Ратуша.
Keywords: local self-government, local government, institutions of local self-government, Veche, Zemstvo reform, gubnaya reform, Governor,
town Hall.
Появление институтов местного самоуправления в России своими корнями уходит в далекое прошлое. Так зачатки органов местного самоуправления можно рассмотреть уже в период разложения родового строя и появления древнерусских общин. Они представляли собой автономные, самоуправляющиеся организации и обладали административно-судебной самостоятельностью. Полноправными членами общества считались взрослые и здоровые мужчины, которые имели оружие и хорошо с ним управлялись. Именно они обладали правом голоса на народном собрании (вече). Власть князя-вождя опиралась на решения вече. Такая организация власти называлась военная демократия и была последним этапом догосударственного развития общества.
В древнерусском государстве наметились тенденции к усилению влияния великокняжеской власти, поэтому роль народного собрания часто сводилась к решению мелких задач, касаемых организации их повседневной жизни. На севере и северо-западе Древней Руси, где располагалась Новгородская и Псковская земли, ситуация несколько отличалась. Здесь четко прослеживалась тенденция к уменьшению влияния института княжеской власти с одной стороны, с другой, усиление и развитие народных собраний. Особенно четко это заметно в период феодальной раздробленности.
В Новгородской и Псковской феодальных республиках власть князя в управлении города была номинальной, его приглашало новгородское вече из других княжеств на условии договора. Такой князь должен был пользоваться определенным авторитетом и иметь сильную дружину. Функции такого князя были четко определены. В его ведении был гражданский суд, оборона земли, а во время войны он был главным военачальником. Также по решению веча его можно было поменять на другого, в случае, если князь злоупотреблял своими полномочиями. Селился приглашенный князь со своей дружиной за чертой города.
Вече состояло из части мужского населения и обладало широкими полномочиями. Помимо приглашения князя, оно избирало кандидатов на важнейшие управленческие должности: посадника, тысяцкого и владыку, а также издавало и отменяло законы, устанавливало налоги и повинности и т.п. В руках посадника была исполнительная власть, он командовал войском, занимался вопросами
управления и суда, руководил вечевым собранием и т.д.
Институты местного самоуправления в Новгородской и Псковской землях просуществовали до конца ХУв. В 1470-х гг. вечевое самоуправление было ликвидировано, а Новгород был присоединен московским князем Иваном III в ходе собирания разрозненных земель в единое централизованное государство. Но, несмотря на это, Новгород еще длительное время сохранял отдельные черты самостоятельности [2. С. 279-283].
Следующий этап в развитии местного самоуправления относится к времени правления Ивана IV, который стал развивать идею местного самоуправления на законодательном уровне. В конце XV-XVI вв. волостели и наместники составляли ядро местного управления в Русском государстве. Они назначались князем в города, уезды и волости. Жили они за счет «кормлений», т.е. дополнительных налогов с населения на свое содержания. В 1555-1556 гг. Иван Грозный провел земскую и губную реформу, по который «система кормлений» была отменена, а наместники и волостели были заменены выборными земскими и губными старостами. Дворяне должны были избирать в каждом уезде, где было введено губное управление, из своей среды губных старост. В т.н. черных землях, т.е. в земельных наделах черносошных крестьян и тяглого городского населения, избирали земских старост. Они избирались черносошными крестьянами. Губным и земским старостам поручили борьбу с наиболее опасными для государства преступлениями — «разбоями». Их деятельность контролировалась Разбойным приказом. В 1552 г. были изданы уставные грамоты местного самоуправления.
Кроме того Иван Грозный в 1549 г. учредил высший со-словно-представительный орган - Земский собор. На нем обсуждались все важнейшие для страны политические, административные, социально-экономические вопросы. В состав Земских соборов входили представители всех сословий, кроме крепостных крестьян, в исключительных случаях собор включал черносошных крестьян и казаков.
В конце XVI — начале XIII вв. основная форма местного управления - воеводская власть. Местная власть концентрируется у воевод, которые назначаются из центра. Они сосредотачивали в своих руках обширные полномочия по управлению на вверенной им территории: административные, судебные, военные, финансовые,
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2019. № 10(178)
полицейские, поместные дела. Также воеводы активно вмешивались в повседневную, личную жизнь, проживающих на данной территории людей: следили, чтобы они посещали церковь, противостояли расколу, искореняли азартные, запрещенные игры и т.п.
Претендентами на воеводскую должность чаще всего были отставные служилые люди (бояре, дворяне, дети боярские), которые подавали монарху челобитную с просьбой о назначении на эту должность. Помимо вотчины, воевода получал еще и денежные оклады, потому такое назначение было особенно выгодным: кроме денежных преференций и вотчины, воевода в своих руках концентрировал еще и огромную власть над населением, зачастую занимаясь поборами, что было значительной статьей пополнения воеводского кошелька. Таким образом, а концу XVI- началу XVIII вв. выборные должностные лица местного самоуправления постепенно попали под полное подчинение воевод.
С занятием престола Российского государства Петром I ситуация по организации местного самоуправления меняется. Молодой царь совершил поездку за границу, где увидел совершенно иное устройство социально-экономической и политической жизни. К тому времени система воеводско-приказного управления уже показала свою неэффективность, и еще находясь за границей, он в 1698 г. издал указ об отмене вмешательства воевод в денежные сборы посадских людей. Этот указ утвердил право городов собирать различные налоги выборным земским старостам, волостными судьями и целовальниками, которые состояли в земских избах, в обход воевод и приказных людей. Данная мера ликвидировала возможность собирать налоги свыше установленных государством сумм с населения, что лишило воевод значительной статьи своего дохода.
В 1699 г. Петр I издал указ о самоуправлении городов, предусматривавший создание московской Бурмистрской палаты (с 17 ноября 1699 года Бурмистрская палата была переименована в Ратушу) и поднадзорных ей выборных земских изб в других городах. Первая палата появилась в Москве. Давая купцам право избирать из своей среды бургомистров (за исключением Сибири), освобождая их из-под юрисдикции воевод и приказной администрации, царь преследовал в первую очередь фискальную цель — увеличение собора налогов, чем теперь должны были заниматься выборные бургомистерские (бурмистрские) палаты (ратуши). Они вводились в городах сначала добровольно, но по непременному условию уплаты выборщиками налогов в двойном размере. Всеми же выборными людьми ведала в Москве Главная Бурмистрская палата - Ратуша. Чтобы ускорить внедрение реформы городского самоуправления, пришлось отказаться и от добровольного принципа создания бур-мистрских палат, и от двойного налогообложения [4. С. 45-56].
Ратуша - орган городского самоуправления - являлось центральным учреждением в Москве по управлению городским населением - купцами и ремесленниками, называлось так с 7 февраля 1699 г. и сменившая Бурмистерскую палату, учрежденную 30 января 1699 г. Ратуша состояла из президента и 12 бурмистров и
избиралась купцами. Она просуществовала до учреждения Главного магистрата, введенного указом Петра 1 от 13 февраля 1720 г.
В 1708-1710 гг. была проведена губернская реформа. Страна была разделена на 8 губерний. Во главе губерний стояли назначаемые лично царем губернаторы. При губернаторах учреждались особые советы ландратов, формирование которых было поручено Сенату. Выбор кандидатур в эти советы чаще всего падал на местное дворянство. Интересно взаимоотношение между советом ландратов и губернатором. Царь предполагал, что совет и губернатор будут находиться в позиции товарищества друг к другу. Т.е. проводить дискуссии по необходимым вопросам, совместно принимая решения. И хотя по закону ландраты не подчинялись губернатору, на практике совет оказался под его большим влиянием. Не выполнение губернатором своих полномочий каралось довольно жестко. Например, в случае, если губернатор предоставил налогов или рекрутов менее чем должен был по плану, то он отвечал перед царем вплоть до конфискации своего имущества. Но уже в 1719 г. ландраты были заменены воеводами, назначавшимися правительством, а власть губернаторов существенно ограничена. Таким образом, можно наблюдать возврат к прежней воеводской системе управления на местах.
Создание Главного магистрата явилось второй попыткой Петра I централизовать управление делами посадского населения. Подчинялся он непосредственно царю и сенату, имел ряд смежных функций с Мануфактур- и Коммерц-коллегиями. Во главе главного магистрата стоял обер-президент из дворян, в состав магистратского правления входили бургомистры и ратсгеры их числа крупнейших купцов [6, 1].
16 января 1721 был утвержден «Регламент, или Устав Главного магистрата», определивший его состав и функции. По Регламенту все горожане делились на «регулярных граждан», которые входили в гильдии и цехи, и «подлых» - тех, кто работал по найму и на «черных работах». На местах учреждались городовые магистраты. Главный магистрат руководил городовыми магистратами, рассматривал апелляции на их судебные решения. В его ведении находились торговые и ремесленные права горожан, их переход в другие города, возврат выбывших из посадов, устройство ярмарок и т.п. Главный магистрат был упразднен в 1727 г. Верховным тайным советом при Екатерине I, а в мае 1743 г. Елизаветой Петровной восстановлен вновь. Окончательно упразднен Екатериной II указом от 2 октября 1782 г. [6, С. 231].
Городовые магистраты являлись сословными выборными органами городского управления и суда в 1721 - 1728 гг. и 1743 - 1864 гг., находились в ведении Главного магистрата, но их независимость от местной администрации была номинальной. Городовые магистраты состояли из бургомистров и ратманов, которые избирались на посадских сходах из зажиточных посадских людей [6, С. 231].
Следующий этап в развитии местного самоуправления приходится на правление Екатерины II. Придя к власти, императрица хотела издать новый свод законов. Она собрала Уложенную комис-
сию (1767 г.), в составе которой было представлено довольно широкое представительство депутатов практически от всех сословий. Прямой цели Уложенная комиссия не достигла, но позволила четко увидеть настроение депутатов: ограничить произвол чиновников и ввести местное самоуправление. В 1775 г. утверждается важнейший законодательный акт реформы местного управления «Учреждение для управления губерниями» в стране, по которому было введено губернско-уездное деление. Генерал-губернаторы осуществляли общий контроль над деятельностью всей системы местного управления. В уездах появились дворянские собрания, избиравшие должностных лиц местной администрации и суда. В 1785 г. «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи» привела к появлению городского собрания, состоявшего из богатых горожан и избиравшего всех должностных лиц в органах самоуправления, а также Общей и Шестигласной думы, ведавших нуждами городского хозяйства. Реформы Екатерины II стали, по сути, первой попыткой центральной власти реально делегировать часть властных полномочий обществу [5]. Хотя приоритет у Екатерины II был на стороне дворянства.
Следующие преобразования системы городского управления и самоуправления были сделаны Павлом I, который не воспринимал реформы своей матери Екатерины II, находясь с ней в крайне сложных отношениях, зато полностью поддерживал преобразования Петра I. Новый император стремился на законодательном уровне упорядочить систему городского управления, исключив самоуправление на местах. В 1798 г. был утвержден «Устав столич-Библиография:
ного города Санкт-Петербурга», который ликвидировал Петербургскую государственную думу. Уставом учреждены новые органы городской власти: вместо существовавших прежде появились Комиссия о снабжении резиденции припасами и Ратгауз (городское правление). Комиссия состояла из 6 членов и президента, утверждаемых императором. Ратгауз (городское правление) состоял из президента, директора экономии, 6-ти бургмейстеров и 10-ти ратгеров. Из них только к бургмейстерам и ратгерам применялся принцип выборности. В 1799 г. «Уставом столичного города Москвы» была также упразднена Московская городская дума. В 1800 г. последовал указ об учреждении во всех губернских городах ратгаузов вместо губернских магистратов на тех же основаниях, что и в столицах. Подчинены они были сенату. Таким образом, Павел I стремился взять городское управление под свой полный контроль [3].
Александр I в 1801 г. ликвидировал нововведения своего отца и восстановил Жалованную грамоту городам 1785г, тем самым вернул с юридической точки зрения местное самоуправление, однако на практике самостоятельность городов была сведена к минимуму.
Таким образом, институты местного самоуправления в России в своем развитии прошли долгий путь. Их реформирование носило цикличный характер. В XVIII в. стремительно формировавшаяся абсолютная царская власть фактически поставила под контроль органы местной власти- с одной стороны, с другой - проводила реформы в интересах дворянства, которые, благодаря преобразованиям Екатерины II и Александра I укрепили свое влияние в центре и на местах.
1.Водарский Я. Е. Из истории создания Главного магистрата// Вопросы социально экономической истории и источниковедения периода феодализма в России: Сб. Ст. к 70-летию А.А. Новосельского. М., 1961.-с. 346. 2.Зимин А.А. Опричнина. М., 2001. -с. 448.
3.Куанчалеева Л.Ш. Правовые основы городского управления в россии на рубеже XVIII-XIX вв.// «Актуальные проблемы экономики и права». 2008. №3 С. 78-81.
4.Лизогуб В.А., Лахно В.И. Правовой статус купечества в эпоху Петра I// «Проблемы законности». 2013. № 123. С. 45-56.
5.Резников А.А. Становление и развитие российского местного самоуправления до земской реформы 1864 г// Институт местного самоуправления в системе публичной власти. Материалы всероссийской научно-практической конференции с международным участием. 2016. С. 199-205.
6. Толмачев Е.П. Александр II и его время: В 2 кн. Кн. 1. - М.: 1998. - с. 432.
