ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ Текст научной статьи по специальности «История и археология»

М.П. Беспалова,

проректор Ульяновского государственного

университета

artemovast@mail. ru

Основные этапы развития местного самоуправления в России

Аннотация: в данной статье рассматриваются наиболее проблемные и актуальные вопросы в сфере правового регулирования местного самоуправления в России до 60-х гг. XIX в. Ключевые слова: местное самоуправление, выборы, власть на местах.

Annotation: this article addresses the most problematic and topical issues of the legal regulation of local self-government in Russia.

Keywords: local self-government, election, local government authorities.

Вопрос о времени возникновения местного самоуправления на территории Российского государства является довольно дискуссионным.

Если исходить из сущности местного самоуправления, то можно с уверенностью сказать, что своими истоками оно восходит к ранним формам самоуправления общины в Древней Руси. < Наиболее ранним проявлением самоуправленческих начал на Руси при-

m

о знается в ечевая демократия. Ее развитие происходило в период п ерерастания

CD

<с родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных с хозяев — древнерусские общины. Как основообразующие институты ран-^ нефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Внешним органом управления общины были сходы жите-о лей — вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и ^ мире, о приглашении потребных и изгнании неугодных князей, о принятии < законов, избрании и назначении должностных лиц1.

§ Как указывал Н.П. Подлигайлов, уже Русская правда признавала общи-□Е ну автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области

IZ

78

внутреннего управления2.

Н.В. Постовой утверждает, что данный институт существовал еще в до-государственный период общественного развития России, ведя отсчет от общинного местного самоуправления и включая в его понятие все возможен ные формы самоорганизации населения: общественное, производственное, о сословное и корпоративное самоуправление3. Автор относит зарождение Г1 общинного самоуправления в России ко времени становления и развития °° общинного строя у славян, к периоду объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную4.

1 См.: Сергеевич В.И. Русские юридические древности. СПб., 1900. Т. 2: Вече и князь. С. 73—97.

2 См.: Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. СПб., 1884. С. 10—11.

3 См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 97.

4 См.: Там же. С. 8—9.

Этой же точки зрения придерживаются и Ю.А. Свирин и А.Н. Маркова, отмечая, что практика местного самоуправления зародилась в глубокой древности, а община в то время представляла собой орган местного крестьянского самоуправления как основную ячейку общественного устройства Руси1.

Следует согласиться с подобной точкой зрения, так как несмотря на отсутствие соответствующих правовых актов и конкретных органов с четко определенной компетенцией, элементы самоуправления, безусловно, имели место.

В период монгольского ига по общинному устройству и вечевому правлению был нанесен серьезный удар. Монголы разрушили политическую и экономическую основы, объединяющие славянские общины, — представительную власть, которая концентрировалась вокруг в ече в старших городах2. 0 Несмотря на это, как известно, община не исчезла совсем, она сохранила Я свою функцию социальной основы не только местного самоуправления, но з и всего Российского государства в целом. ®

Исходя из административно-хозяйственных интересов, общины по- ^ степенно налаживали соседские взаимоотношения друг с другом, обра- Е зуя волости. В то же время в силу самых различных факторов (климат, география, неразвитая инфраструктура) сохранялась отчужденность са- 1 моуправленческих общностей. Как отмечает А. Борисов, это привело к | установлению системы более или менее хозяйственно самодостаточных з местностей, практически не отличающихся друг от друга по структуре и 3 не нуждающихся друг в друге3. Я

Исследуя историю возникновения местного самоуправления, необхо- п димо уделить внимание природе взаимоотношений местного сообщества и | центральной власти. На всем протяжении своего развития эти отношения □ носили неоднородный характер. ё

В начале XVI в. Земские соборы имели значение общественного автори- 3 тета, поддерживающего власть еще неокрепшего правления царя Михаила Е Федоровича4. ™

Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую 8 страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия «земским» 1 и «губным» старостам, избираемым населением. В задачу з емских и губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального уд

правительства в сфере управления и, прежде всего, сбор налогов. Решение -

местных проблем считалось делом второстепенным. Однако не вызывает сомнения тот факт, что прогрессивным элементом реформы было внедре- Ц ние выборного начала во всех сферах управления. Прочными оставались '

а

1 См.: Свирин Ю.А. Исторические этапы развития местного самоуправления в России // Право § и жизнь. 2004. 5; История государственного управления в России : учебник для вузов / под § ред. А.Н. Марковой. М., 1989. С. 25. §

2 См.: Постовой Н.В. Указ. соч. С. 31—32.

3 См.: Борисов А. Самоуправление: европейская традиция и Россия // Государственное управление. 1996. 1. С. 25.

4 См.: Пресняков А.Е. Российские самодержцы. М., 1990. С. 34.

позиции Земской думы, которая в 1556 г. была расширена царем за счет привлечения помещиков и купцов.

Следует отметить, что некоторые авторы связывают начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой середины XVI в., указывая, что именно с этого времени началось развитие отдельных элементов местного самоуправления в России1. Данная позиция представляется необоснованной, поскольку, как указывалось выше, некоторые элементы самоуправления имелись уже у славянских племен. Земскую р еформу Ивана Грозного, на наш взгляд, стоит рассматривать как очередной этап на пути становления института местного самоуправления в Российском государстве.

Периоды тесного сотрудничества власти и местной администрации часто сменялись резким противостоянием.

Так, например, XVII в. объявил войну реформам XVI столетия, сведя практически на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. «Коронные» чиновники — воеводы — вытеснили «выборных людей» XVI в. и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Данная мера привела к ущемлению прав органов местной власти, ^ превратившихся в исполнителей распоряжений воевод, выполняя черновую ^ административную работу2. Подобное положение дел сохранялось вплоть к до начала XVIII в.

В я нваре 1699 г. Петром I был и изданы Указы об учр еждении ш Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии выборных Земских изб в остальных городах. Эти меры имели своей целью устранение местных при-^ казных властей от вмешательства в дела посадских общин. < В 1702 г. были упразднены должности губных старост, а их полномочия

переданы воеводам и выборным дворянским советам. ^ 18 декабря 1708 г. Указом об учреждении губерний и росписании к ним

^ городов было создано восемь губерний — Московская, Ингерманландская, к Киевская, С моленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, т Сибирская3. К концу царствования Петра их число достигло двенадцати. ш Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников — с местное общество не принимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся единицей, 80 а лишь частью административного механизма, главной функцией которого — была организация армии и отыскивание финансов на ее содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в ? казну в каждой губернии выбирался совет ландратов, которые вместе с ° губернатором также обсуждали и решали губернские дела. Решение при-N нималось большинством голосов, причем губернатор должен был подчиняться этому большинству.

1 См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 25—26.

2 См.: Пресняков А.Е. Указ. соч. С. 37.

3 См.: Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период / под ред. Ю.П. Титова и О.И. Чистякова. М., 1990. С. 258.

На практике петровский указ о выборности ландратов остался «реформой на бумаге», поскольку, оставаясь выборными по закону, ландраты фактически превратились в собрания чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.

В 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции — на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники — воеводы, назначаемые из центра и подчиненные только центру. В их руках были сосредоточены все управленческие полномочия, что фактически ликвидировало деятельность земских изб.

Таким образом, Петром был создан тип полицейского государства и перед ° бюрократией поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и Я безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, З поощрение торговли и промышленности — все это возлагалось на админи- ® страцию. Очевидно, такая задача ввиду ее сложности и разнообразия ока- ^ залась не по плеч у полицейско-приказной структуре управления. Попытки Е Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь путем подчинения окраин крепкой центральной власти потерпели крушение. 1

Не будучи в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться | с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками на з каждом шагу, Петр вновь обратился к местному самоуправлению, но и тут 3 его реформы потерпели неудачу. В 1714 г. он учредил выборную должность Я земского комиссара для сбора нового налога — подушной подати. Земский п комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был я ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения □ по службе. Однако скоро и эта должность утратила свою независимость от ё коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию. ®

В 1718—1724 гг. уже ничего фактически не решавшие земские избы, Е преследовавшие не общинные, а общегосударственные интересы, были ™ заменены выборными магистратами, наподобие германских городских 8 учреждений1. В Санкт-Петербурге был образован главный магистрат, 1 ведавший хозяйством города, полицейскими делами и судом. Как и земские избы, магистраты явл ялись почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми, так как не несли обязан- — ностей по у правлению городом как целым хозяйственным образованием. На них возлага лась обязанность наблюдения за сбором государственных Ц сборов и пошлин. ^

Что касается прав, предоставленных магистратам, то они были очень § скромны. Главным из них было право раскладки податей и повинностей, § осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Но § права самостоятельного расходования собранных с умм магистраты не получили. Магистраты имели характер органов, в едающих преимущественно

1 См.: Василевский С.М. Городское самоуправление и хозяйство. СПб., 1906. С. 8.

городскими, местными интересами, а потому и органами самоу правления и х признать нельзя1.

Число членов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал данный город. В городах первого разряда магистраты состояли из четырех бурмистров и одного президента, возглавлявшего магистрат, а в городах последнего (пятого) разряда коллегиальное учреждение заменялось единоличной должностью бурмистра. Выбираемые населением члены коллегиальных присутствий поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти, и все значение выборов сводилось лишь к тому, что «население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов с ручательством за их исполнительность»2.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления произошла в конце XVIII в. при Екатерине II. Эта реформа оставила гораздо более глубокий след, чем попытки Петра I как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских у чреждений.

Д. Д. Семенов считает возможным утверждать, что городское представительство в эпоху Екатерины было даже шире, чем во время действия Городового положения 1892 г.3 ^ «При Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были заложены основы к самоуправления, во многом определившие структуру местного самоуправления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений § в 1864 г.»4.

Думается, что обратить внимание на эту сторону русской общественной ^ жизни Екатерину II вынудили многочисленные злоупотребления чиновни-< ков администрации и массовое недовольство населения. В 1766 г. Екатерина ^ издала манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и ^ должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали — от каж-° дого уезда по депутату; городские обыватели — по одному от города; прочие к сословия и звания — по одному от своей провинции.

т Выборы деп утатов и вручение им наказов происходи ли под ру ковод-т ством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного [Зь головы — для городских. Во всех наказах высказывалась вполне определенная мысль о необходимости образования местного самоуправления 82 " участием общественных сил и об ограничении широких полномочий - коронных чиновников.

Результатом этого стало появление наиболее значительных до второй половины XIX в. законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской империи. Ими стали Учреждения о губерниях (1775—1780 гг.) и Грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785 г. (Жалованная грамота городам).

1 См.: Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. Т. 1. С. 6.

2 Там же. С. 6.

3 См.: Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901. С. 89.

4 Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. СПб., 1907. С. 198.

О

<м

СЧ

Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», изданной 7 ноября 1775 г.1 Согласно данному акту Империя делилась на крупные местные единицы — губернии, а те в свою очередь на более мелкие — уезды. Провинции были упразднены.

Накануне реформы территория России разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Как указывает И.А. Исаев, через двадцать лет после начала реформы число губерний достигло 502.

«Учреждение» затрагивало также вопросы управления городами и посадами. В городах была учреждена должность городничего.

Для заведования местным благоустройством, вопросами здравоохранения и образования был создан всесословный Приказ общественного призрения.

Дворянство было признано местным обществом — корпорацией, при- ° чем территориальными пределами этого общества были признаны границы Я губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из своей З среды: губернского и уездного предводителей дворянства, с екретаря дворян- ® ства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, ^ земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Целью Екатерины Е II было создание из всех сословий ряда местных организаций («сословных обществ») с предоставлением им известных прав «по внутреннему управле- 1 нию сих обществ», а также возложением на эти организации осуществления | большинства задач местного управления3. з

Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний на- 3 местников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коронными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась ввести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.

"О

"О

«Устав о благочинии» 1782 г. регламентировал структуру полицейских ё

органов, их систему и задачи4. Органом полицейского управления в городе ®

стала управа благочиния — коллегиальный орган, в который входили полиц- Е мейстер, обер-комендант (городничий) приставы гражданских и уголовных

дел, выборные от граждан ратманы-советники. Город делился на части и 8"

кварталы по числу зданий. В части главой полицейского управления был 1 частный пристав, в квартале — квартальный надзиратель5.

Грамота на права и выгоды городам Российской империи6, утвержденная фд

Екатериной II 21 апреля 1785 г., закрепила систему органов городского са- -

моуправления, включающую городскую думу, городской магистрат, а также

установила выборные должности городского главы, бургомистров, которые вы- Ц

бирались жителями городов на три года. Реформа базировалась на принципах ^

децентрализации, выборности должностных лиц и самостоятельности суда. §

1 См.: Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. С. 359. §

2 См.: Исаев И.А. История государства и права России : полный курс лекций. М., 1994. С. 145. §

3 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 28.

4 См.: Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. С. 363.

5 См.: Исаев И.А. Указ. соч. С. 149.

6 См.: Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. С. 367.

л

Впервые устанавливалось в русском городе всесословное «общество градское» (ст. 29 Жалованной грамоты городам), которое должно было включать в себя все постоянное население города, принадлежность к которому обусловливалась не сословным положением, а имущественным цензом, лежащим в основе деления городского населения на три гильдии. Состоять в одной из трех гильдий могли обладатели капитала в размере от

1 тыс. до 50 тыс. руб.1

Право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 руб., то есть в сущности лишь купцы первой и второй гильдии.

«Общество градское» выражало волю всего городского населения как юридического лица и обладало всякого рода собственностью2.

В компетенцию этого собрания входили: выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и «совестного» суда, старост и депутатов; представление губернатору своих соображений «о пользах и нуждах общественных»; издание постановлений; подача ответов на предложения губернатора; исключение из городского общества гражданина, 3: опороченного по суду или запятнавшего себя «всем известными пороками» ^ и некоторые другие вопросы.

^ «Общество градское» должно было избирать из своего состава всесословную (общ ую) думу, которой вверялось заведование городским хозяйством. § Дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведо-^ ванию текущими городскими делами. В состав этого у чреждения входили < городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядов :: городского общества. Ведению шестигласной думы подлежал тот же круг ^ дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том, что последняя ° собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая учреждаем лась для повседневного отправления текущих дел.

т Согласно ст. 167 Жалованной грамоты городам предметы ведения думы ш распределены по восьми рубрикам: 1) прокормление и содержание городских жителей; 2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; 3) сохранение в городе мира, тишины и согласия; 4) наблюде-84 ние порядка и благочиния; 5) обеспечение города привозом необходимых

- припасов; 6) охрана городских зданий, заведение н ужных городу площадей,

пристаней, амбаров, магазинов; 7) приращение городских доходов; 8) раз? решение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям. На практике, однако, распорядительная роль думы оказалась гораздо более узкой, чем было намечено. Объем власти городских учреждений не был четко закреплен, а общая дума была ответственна перед административной властью в лице губернатора и казенной палаты3.

1 См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России : учебник для вузов. М., 2004. С. 51.

2 См.: Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875. Т. 1. С. 425.

3 См.: Его же. Наше городское самоуправление // Статьи по истории русского права. СПб., 1895. С. 241.

О

<м

СЧ

свободы. «Если обратиться к подлинной истории, то станет довольно ясно,

В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов «общества градского» и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было представлено в лице так называемых «городовых старост».

Жалованная грамота городам оставляет впечатление широко задуманной реформы, но в действительности результаты ее, как и реформы, заложенной в Учреждениях о губерниях, оказались довольно жалкими. Следует согласиться с историками, отмечающими, что Жалованная грамота намного опередила свое время, однако в силу господствующих бюрократических взглядов и бытовых условий российской жизни этот документ не принес ожидаемой пользы1.

Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь 1 созданными учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправле- | ния оставалась крайне незначительной вп лоть до реформы 1860-х гг., когда з были введены новые земские и городские учреждения. 3

Рациональные начала Жалованной грамоты городам не соответствовали Я господствовавшим тогда бюрократическим взглядам и бытовым условиям о русской жизни. Да и сами города не были готовы к переменам ни в эконо- я мическом, ни в социальном, ни в духовном плане2. □

С.Ю. Витте отмечал, что «учреждения царского и императорского ё периода, которые во внешней своей форме несколько напоминали са- 3 моуправление, в действительности ни в какой мере не отвечали понятию Е этого последнего... Даже тогда, когда императоры под вли янием форм западноевропейской жизни сами пытались пересадить начала самоуправления на российскую почву (магистраты Петра I, сословные учреждения 1 Екатерины II) население оказывалось совершенно индифферентно, не желая идти по тому пути, по которому его направляли»3. До реформы 1864 г., фд

до образования земств, выборные учреждения совершенно не занимались -

политическими вопросами, население бы ло вообще лишено самостоятельности в разрешении своих собственных административных и хозяйственных ^ дел. Это относится в равной степени к дворянству, городскому населению

"О о

а

СП

крестьянам, которые н е и мели при крепостном праве даже элементарной §

§

§

1 См.: Джанишев Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. М., 1896. С. 535. §

2 См.: Там же. С. 506—507.

3 Объяснения Министра финансов на записку министра внутренних дел о политическом значении земских учреждений. СПб. Без года издания. С. 58 (эти объяснения были изданы под другим названием: Витте С.Ю. По поводу непреложности законов нашей экономической жизни. СПб., 1914).

что до реформ Императора Александра II у нас не было никаких данных не только для развития народного представительства в сфере местного управления, но и для развития местного узкосословного самоуправления»1.

Тем не менее значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию в ласти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам. Как указывал А. Д. Градовский, «Учреж дения о г уберния х Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению»2.

Таки м образом, на наш взгляд, именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования реального, полномочного самоуправления в Российском государстве.

Петербург получил в 1846 г. новое Городовое положение, согласно которому в выборах общей думы принимали участие 5 сословий, составлявших городское общество. Вся в ласть сосредоточилась в руках распорядительной думы из ^ 12 человек, заменившей собой шестигласную думу. Круг ведения обще-^ ственного управления был определен намного точнее, но и зависимость от к администрации значительно возросла: распорядительная дума находилась в полном подчинении генерал-губернатору3. В 50—60-е гг. XIX в. многие города ш империи стали просить о распространении на них городского управления,

подобного столичному4. ^ В 1862 г. Александр II Высочайшим повелением распорядился изменить < закон 1846 г. и принять меры к «улучшению общественного управления во всех городах империи, применяясь к принятым для Санкт-Петербурга ^ основным началам»5.

^ Мы не можем согласиться с позицией дореволюционного исследователя к А.Г. Михайловского, считавшего, что городское самоуправление ведет свое на-т чало лишь от реформы 1870 г. По его мнению, «то что было раньше, не имеет ш ничего общего с самоуправлением и не заслуживает внимания»6. Мы полагаем, с что к середине XIX в., когда в истории российского местного самоуправления наступил переломный момент, Российское государство уже имело некоторый 86 опыт в передаче ряда государственных полномочий на местный уровень.

1 Объяснения Министра финансов на записку министра внутренних дел о политическом значении земских учреждений. СПб. Без года издания. С. 60. ° 2 Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления : в 9 т. СПб., 1903. Т. 8. С. 546. О 3 См.: Василевский С.М. Городское самоуправление и хозяйство. СПб., 1906. С. 11. ^ 4 См.: Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 1993. С. 256.

5 Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. СПб., 1877. Т. 1. С. 1—2.

6 Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. С. 9.