Становление государственно-общественного управления образовательными системами как необходимое условие стратегического развития Текст научной статьи по специальности «Науки об образовании»

ЖЖШЖЖШ № 4, 2004

УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ

СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ СИСТЕМАМИ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Н.В. Акинфиева, доцент кафедры управления развитием образовательных систем Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского

В статье рассматриваются вопросы становления государственно-общественного управления образованием (ГОУО), обосновывается необходимость привлечения общественности к управлению для определения и реализации стратегических изменений в образовательных системах. Позиция автора заключается в том, что участие общественности не может ограничиваться финансированием некоторых преобразований. Для того чтобы управление образованием носило характер государственно-общественного, требуется передача части управленческих полномочий общественной составляющей. В статье раскрываются ролевые позиции потенциальных партнеров в управлении, описываются необходимые условия для эволюционного развития ГОУО, приводятся практические выводы экспериментальной работы.

In this article questions of the formation of state-public managing the education (SPME) are considered, need of public attraction in management for determination and realization of strategic changes in educational systems is motivated. The author asserts that public participation can be not limited by some transformations financing. A part of management authorities should be handed over to public. The SPME formation must pass necessary stages of development. Roles of potential partners in management, the necessary conditions for evolutional development, the practical conclusions of the experimental work are described in the article.

Модернизация системы управления образованием предполагает изменение соотношения долевого участия в нем государства и общества. Попытки привлечь общественность к управлению в истории российского образования предпринимались неоднократно, однако постепенно роль общественности в этой сфере снижалась до минимума. В последние годы интерес к механизмам, моделям государственно-общественного управления усилился благодаря нескольким причинам.

Во-первых, очевидная необходимость модернизации системы образования в целом, обусловленная критическим разрывом между результативностью системы образования и ожиданиями общества и государства, требует определения направлений этой модернизации. Однако внутрисистемная идентификация вектора развития чревата все той же неадекватностью ожиданиям общества. Для устранения данного дефекта сама общественность должна принимать участие в определении направлений изменения в развитии образовательной системы.

Во-вторых, реальное и, главным образом, системное и систематическое влияние общества на образование воз-

можно через управление последним. Для этого есть и формальные предпосылки — в Законе об образовании РФ утверждается государственно-общественный принцип управления, т.е. для реализации этого принципа не требуется специальных законодательных поправок. Однако примеров практики государственно-общественного управления фактически нет и говорить о наличии сложившихся моделей государственно-общественного управления пока рано. Одним из таких примеров могут быть попечительские советы, но их участие в управлении образованием весьма условно, в лучшем случае оно сказывается в контроле над распределением внебюджетных средств, поступаемых в образовательное учреждение. Едва ли этот эпизод можно считать существенным вкладом в управление образовательным учреждением и тем более в определение направления его развития.

Причиной такого положения, на наш взгляд, является то, что государственно-общественное управление невозможно без становления и развития государственно-общественных отношений и взаимодействий в образовательных системах. Прежде чем рассмотреть практи-

© Н.В. Акинфиева, 2004 З

ческие ходы по формированию отношений, перевода их во взаимодействия, дадим авторское представление о понятиях «отношения», «взаимодействие» и «управление» в государственно-общественном контексте.

Го су дарственно-общественные образовательные отношения

(ГООО) — отношения между группами людей и (или) государственными и общественными организациями, их представляющими и объединяющими, которые принимают участие в создании, распределении и потреблении образовательных услуг.

Государственно-общественное образовательное взаимодействие

(ГООВ) — форма ГООО, в которой реализуются действия каждого из партнеров, характеризуемых общностью в понимании ситуации, смысла действий, солидарностью и согласием.

Взаимодействия (как взаимная деятельность) возможны только при условии солидарности и согласия, за их отсутствием могут быть отношения, но они будут носить характер оппозиционных,

антагонистических и не приведут к взаимодействию.

В ходе реформирования образования представляют интерес все отношения, но особенно интересно увеличение доли тех из них, которые приведут к взаимодействию, так как отношения могут существовать без каких-либо результатов (как сейчас), а взаимодействия обязательно приведут к результативной деятельности.

Государственно-общественное управление образованием (ГОУО) — это один из видов взаимодействия государства и общества, функция которого заключается в обеспечении реализации и удовлетворения образовательных потребностей общества и его подсистем. Всю широту и многообразие образовательных потребностей общества могут удовлетворить только взаимодействия государственных и общественных систем. Очевидно, что и управление таким взаимодействием должно носить государственно-общественный характер.

Соподчиненность этих понятий можно представить схематически:

— область TOOO;

— область TOOB;

— область rOyO

Не все из существующих отношений могут привести к взаимодействию, поэтому область пересечения отношений и взаимодействия меньше, чем область отношений, аналогично и для взаимодействия и управления этим взаимодействием. Для оптимального процесса становления государственно-общественных отношений характерна наибольшая область совпадения (в идеале — площадь всех трех областей совпадает).

В отношения и особенно во взаимодействия включаются лица или группы лиц, заинтересованных в решении того или иного вопроса. Рассмотрим соотношение заинтересованных сторон как потенциальных участников ГООО и ГООВ подробнее.

Заинтересованные стороны представлены несколькими категориями: благопо-лучатели (бенефициарии), стейкхолдеры (от англ. stakeholders — держатели ак-

ций), которые, в свою очередь, дифференцируются на создателей, распространителей и пользователей образовательных услуг. Стейкхолдеры могут выступать и в роли благополучателей при определенных условиях.

Создатели — это категория стейкхолдеров, заинтересованных в решениях о разработке и построении образовательного процесса, подготовке необходимого персонала и создании материальнотехнической базы.

Распространители — группа стейкхолдеров, сосредоточенных на вопросе об уровне принятия решений о распространении образовательных услуг. Эти решения затрагивают вопросы доступности образования и сам учебный процесс (в том числе оценку успеваемости как его составную часть). Утверждаются решения о том, кого будут принимать и кого будут держать в школе. Учебный процесс сам по себе требует, чтобы решения принимались главным образом учителями при разной степени косвенного контроля со стороны администрации. В эту группу входят родительские советы, представители учителей (т.е. профсоюзы), администрации образовательных учреждений, другие руководители, компетенция которых ограничивается решениями о принятии официального курса обучения (начальники органов управления при администрациях муниципалитетов, работники министерства образования на областном и федеральном уровнях).

Пользователи — это группа заинтересованных в том, какое практическое применение могут найти результаты учебы. Образование преобразует человека, дает ему новые знания, навыки и ценности. Эти изменения могут принести пользу и самим преобразованным людям, и тем, кто получает выгоду от увеличения знаний, навыков и ценностей. Учащиеся могут использовать полученные знания и аттестаты для того, чтобы расширить возможности в дальнейшей жизни (а также повысить качество жизни). Работодатели надеются, что образованные работники будут более производительными, т.е. увеличат прибыль предприятия. Церковь рассчитывает на то,

что образование будет поддерживать морально-этическую систему. Главный интерес пользователей — потребительская ценность образования. Они озабочены скорее тем, насколько образование отвечает их целям, чем специальными аспектами самого образования. Если создатели занимаются отбором литературы, опираясь, например, на такие критерии, как качество ее производства и доступность языка, то пользователи более склонны к тому, чтобы опираться на критерии, касающиеся собственно содержания. Работодателям не столь важно, сколько часов тратится на данный предмет, — их больше интересует, обладают ли выпускники необходимыми трудовыми навыками.

Очевидно, что отдельные лица могут одновременно выступать в нескольких группах стейкхолдеров (например, будучи родителем, учителем, предпринимателем). Большинство потребителей образовательных услуг входят в то же время и в число бенефициариев. Приведем примеры некоторых категорий с описанием группы интересов.

Областная Дума (создатели):

— демонстрация общественности результатов деятельности депутатского корпуса;

— дополнительная сфера влияния депутатов;

— увеличение числа сторонников.

Администрации муниципалитетов (создатели):

— позитивные изменения в муниципальных образовательных системах как показатели работы администрации муниципалитетов;

— снижение уровня конфликтности в педагогическом сообществе района;

— участие широкой общественности в осуществлении образовательной политики района;

— повышение рейтинга администрации муниципалитета среди жителей района в связи с предстоящими демократическими преобразованиями.

Муниципальные органы управления образованием (создатели):

— инновационные изменения в муниципальных образовательных системах;

— повышение авторитетности управления образованием в глазах МО области и педагогической общественности района и области;

— обретение нового управленческого опыта;

— реальная возможность разработки документов стратегического менеджмента (программа развития, стратегический план и др.);

— активизация межведомственного взаимодействия;

— сокращение властной дистанции в управлении;

— создание форм ГОУО на муниципальном уровне;

— привлечение СМИ к проблемам образования;

— обучение специалистов управления образованием.

Руководители образовательных учреждений (распространители):

— объединение педагогического коллектива вокруг идеи;

— мотивация педагогов к инновационной и творческой деятельности;

— привлечение общественного внимания к проблемам школы;

— повышение рейтинга школы, участвующей в эксперименте;

— повышение квалификации руководителя;

— выявление учительских резервов в управлении;

— повышение профессиональной квалификации.

Педагогические работники (распространители):

— информационная осведомленность;

— реализация творческого потенциала;

— повышение рейтинга педагогов среди родителей, учащихся, коллег;

— профессиональное общение;

— сбор и накопление исследовательских материалов к написанию аттестационной работы.

Учащиеся (пользователи — благо-получатели):

— повышение качества образования;

— социальная адаптация в мире взрослых;

— приобретение навыков социального партнерства;

— формирование активной гражданской позиции.

С учетом соподчиненности понятий (иерархии) изменения в государственнообщественных отношениях неизбежно приведут к изменениям в государственно-общественных взаимодействиях и далее — к модернизации государственно-общественного управления. Поэтому изменение сущности ГООО является необходимым условием стабильного результата реформирования системы управления на основе создания государственно-общественного управления.

Возникновение государственно-общественных отношений и их перевод во взаимодействие и управление требуют соблюдения ряда условий. Назовем основные из них.

А. Субъекты государственно-общественных отношений должны быть в одном деятельностном и/или правовом пространстве. Например, учащиеся, педагоги, родители, администрация образовательного учреждения являются субъектами образовательной деятельности как получатели, распространители, создатели образовательных услуг. Некоторое предприятие и образовательное учреждение, заключив договор «о сотрудничестве», также являются субъектами ГООО, причем отметим сразу, что наличие такого договора не является достаточным для того, чтобы это сотрудничество (в нашей терминологии — взаимодействие) началось реально, т.е. без выполнения других условий они так и останутся на уровне отношений.

Б. Фактический переход отношений во взаимодействие начинается при наличии общего или взаимного интереса в таком взаимодействии у субъектов ГООВ. Общим интересом у родителей и педагогов, безусловно, является качество образования детей. Когда школьное образование детей не интересует их родителей (в разных образовательных учреждениях процент таковых очень сильно колеблется), тогда последние не вступают во взаимодействие, оставаясь

субъектами только отношений. У других участников взаимодействия в образовании общего интереса как такового нет, но может быть взаимный.

В. Для формирования государственно-общественного управления, т.е. для появления управляющей взаимодействиями системы, требуется, чтобы эти взаимодействия определяли не только взаимный интерес субъектов, но и взаимные обязательства и ответственность; носили постоянный характер по ряду параметров: группы участников (целевые группы) взаимодействия, объект взаимодействия, ценности взаимодействия; были относительно продолжительными. В таком случае требуется структура, управляющая этими сложными взаимодействиями, вырабатывающая решения по распределению и выполнению взятых обязательств.

При реализации стратегических действий первоначально мы исходили из гипотезы, что отсутствие реальных практик государственно-общественного управления в образовании обусловлено низкой активностью общественных организаций и неорганизованностью отдельных заинтересованных лиц, а потому основные усилия нашей деятельности направлялись на активизацию общественности, организацию договорного пространства в управлении образованием. Однако в процессе этой работы сформулированная гипотеза подтвердилась лишь частично. Родительское, ученическое, педагогическое — профессиональное — сообщество потенциально готово не только к активному взаимодействию, но и к грамотному управлению образовательной системой. Потенциально, потому что оно, проявляя готовность и способность, не знает, в какой форме и на каких основаниях заявить о своем желании и праве участвовать в управлении. Анализ моделей управления образованием показал, что при настоящем положении в управлении просто не заложено ни одной процедуры коллегиального (с общественностью) принятия управленческого решения, а уровень правовой культуры нашего общества в целом, к сожа-

лению, не позволяет надеяться, что население самостоятельно и по своей инициативе предпримет попытки воспользоваться законным правом участия в управлении. Безусловно, организация участия указанных групп общественности в управлении образованием облегчена тем фактом, что они уже вовлечены в отношения (по прямой принадлежности к внутренней среде одной системы).

Относительно общественности — внешней среды образовательной системы — были получены следующие выводы. Представители промышленности, коммерции, политических партий и др. принципиальных возражений против участия во взаимодействии и управлении образовательными системами не имеют. Однако сложившаяся ситуация такова, что в правовом и гражданском поле не заложены основания для отношений широкой общественности и государства по вопросам образования. Но при этом нет и запретов на установление подобных отношений. Другими словами, задача заключается в установлении таких оснований (взаимных интересов) на договорной основе.

Работа по поиску оснований для отношений общественности и государства по вопросам образования выявила несколько их типов:

— материальные, финансовые основания. Их следует различать с благотворительными вкладами. Последние носят безвозмездный ситуативный, эпизодический характер, с трудом подходящий под классификационный признак отношений. В данном случае подразумевается взаимовыгодное взаимодействие. При этом выявилось, что такой «товар» образовательной системы, как технологии проведения семинаров, круглых столов, работы с группами людей, их организации, для самой системы таковым не считается, т.е. требуется определенная работа по «переносу» традиционной деятельности, принятой в образовании, в другие условия;

— реальный учет мнения представителя общественности в принятии управленческого решения. Поясним. Есть

вполне определенный слой населения, готовый участвовать именно в управлении образованием (обычно на уровне образовательного учреждения), чаще всего это бывшие выпускники, не утратившие дружеских связей со школой, родители, одновременно являющиеся руководителями тех или иных предприятий. Роль «совещательного» участника управления их не устраивает, ими движет мотив «власти», поэтому они должны получить реальные «властные» полномочия;

— «реклама» личности. Это основание для установления взаимодействия с образовательными системами характерно для политических деятелей или «первых лиц». Как правило, им требуется широкое оповещение населения о их роли в решении вопросов, связанных с образованием, участии в управляющих структурах, чтобы этот факт можно было положить в «копилку» своей общественной значимости, авторитета.

Повторим, что работа с общественностью вскрыла ее потенциальную готовность, т.е. первоначальная гипотеза подтвердилась частично. Это повлекло за собой изучение другой гипотезы (забегая вперед, можно сказать, что она подтверждена полностью): системы управления образованием не готовы соуправлять с общественностью, потому что а) специалисты органов управления не умеют взаимодействовать с представителями другой сферы, не учитывают возможности для развития образовательной системы, открываемые в сотрудничестве; б) управляющие структуры не видят целесообразности в привлечении общественности к управлению, ограничивая ее роль только помощью в организации, а точнее в обеспечении образовательных процессов; в) управляющие системы не хотят передавать какую-либо часть своих полномочий общественным структурам, так как при этом лишаются и части прав; г) нет никаких формальных оснований, побуждающих и вынуждающих государственные управляющие системы к взаимодействию с общественностью. Соответственно не меньших ресурсных вложений требует модернизация системы управления обра-

зованием, формирование таких качеств, как открытость, стратегичность, демократичность. Если вернуться к условиям перехода взаимодействий к управлению, то станет очевидным, что не выполняется ни одно из указанных требований.

Разработка механизма привлечения общественности к управлению образованием была предметом более чем трехлетней проектной работы в Саратовской области. Это позволяет нам определить несколько стратегических решений названных выше трудностей по формированию государственно-общественного управления в образовании. Главным из них является создание некоторого кадрового профессионального потенциала, подготовленного теоретически и практически к определению и реализации стратегии развития образовательной системы, сформированного из личностно заинтересованных в таком развитии работников образования (здесь может быть и карьерный интерес, и научный, и просто познавательный). Переподготовить всех специалистов управления образованием — задача не только не реализуемая, но и не целесообразная (даже если брать только муниципальный и школьный уровни). Кроме стратегических задач системе управления приходится решать много вопросов, связанных с функционированием образовательной системы, которые никто и никогда не снимет, а для этого квалификации у работающих ныне руководителей вполне достаточно. Для разработки стратегических изменений требуется небольшая творческая группа, мнение которой будет значимо для директора школы или начальника управления муниципальной образовательной системы; эта группа и требует специальной подготовки.

Итак, необходимо сформировать компетентные в области образования и управления образованием группы, способные выявить потребности системы образования, определить нужные для удовлетворения этих потребностей управленческие действия, имеющие право и возможность принять необходимые управленческие решения. Эти группы мы назвали стратегическими командами.

Название «стратегические» не случайно — предлагаемые командами идеи по модернизации управления составляют ядро стратегии развития образовательной системы и стратегических преобразований в управлении.

В такие команды должны входить компетентные специалисты органов управления муниципального и школьного уровней, которые в полном объеме будут участвовать в разработке модели модернизации собственной системы управления. Именно те команды, в состав которых вошли и будущие реализаторы инновационных предложений, добились внедрения этих предложений в управленческую практику. Команды, состоявшие из профессионально грамотных педагогических работников, но не уполномоченных принимать управленческие решения, разработали интересные и потенциально реализуемые проекты инновационного управления муниципальной образовательной системой. Однако реального внедрения их проектов не произошло, так как управление, не участвующее в проектировании, не приняло этих предложений.

Подготовка стратегических команд заключалась не в изучении управленческих инноваций, существующих отечественных и зарубежных образцов. Более того, мы полагаем, что подробное описание инновационных примеров затрудняет поиск, проектирование таких изменений, которые максимально отвечали бы потребностям конкретной системы управления, были реализуемы в данной образовательной системе (со своими ресурсами, возможностями, ожиданиями, проблемами). Когда же известен набор из большого (или не очень) числа инноваций, то есть большая опасность получить не адекватные реальным потребностям проекты, а эклектичные прожекты, более или менее понятные и симпатичные их разработчикам. Поэтому подготовка стратегических команд заключалась в освоении современных технологий менеджмента, знакомстве с мировыми организационными культурами управляющих систем, что позволило членам команды «подняться» над прошлым

опытом, взглянуть более широко на смысловое назначение и деятельностные возможности систем управления, пробле-матизировать процессы, происходящие в образовательных системах, и, наконец, разработать такие проекты по модернизации управления, которые отличаются целостностью, своевременностью, востребованностью практикой.

Активизация общественности и ее включение в процессы управления образованием были неэффективными до тех пор, пока сами образовательные системы и их управляющие структуры не были готовы (особенно в мотивационном и ценностном смыслах) к такому сотрудничеству. Многолетняя монополия государства в вопросах управления образованием сформировала в нем устойчивые и эффективные «защитные» механизмы от всякого вмешательства.

Анализ моделей ГОУО, разработанных муниципальными стратегическими командами, позволил сделать ряд выводов. Первый касается функциональных моделей ГОУО. Эти модели подразумевают некоторое распределение функций управления образованием между государственными и общественными структурами или их совместное исполнение. На практике менее успешными оказались те модели, в которых большая часть функций, предписанных общественной составляющей, относилась к традиционным функциям традиционного управления, поэтому «устранение» общественности из управления на решении управленческих задач серьезно не отразилось. Правда, первоначально разработчики считали совпадение и даже дублирование функций сильной стороной модели, так как полагали, что там, где не «срабатывают» государственные органы управления, подхватят дело общественные. Наибольшие трудности вызвал поиск самостоятельных функций общественных структур в управлении образованием, но именно они могут быть залогом длительного и незаменимого участия общества в этом процессе.

Далее, в структурных моделях ГОУО слабо разработаны процессы взаимодействия общественных и государственных

структур, в подобной ситуации единства решений по жизненно важным вопросам управления образованием добиться маловероятно.

Наконец, в тех моделях ГОУО, где существование и функционирование ряда элементов системы государственно-общественного управления зависит от «доброй воли» руководителя управления образованием, процессы «врастания» общественности в управление начались очень бурно и плодотворно. Осознавая, что такая «привязка» к конкретным людям чревата нестабильностью: смена первых лиц в руководстве ставит под угрозу всю систему участия общественности в управлении образованием, — полагаем, однако, что на первом этапе «добровольное» согласие руководителей высокого ранга поделиться властью является необходимым. В таком случае можно избежать неоправданных затрат на преодоление откровенного саботажа предлагаемых пре-

образований. Поэтому кроме единого деятельностного пространства для закрепления ГОУО требуется задание единых правовых рамок. Нормотворческая деятельность должна протекать параллельно разработке моделей ГОУО, правовое закрепление прав общества на управление образованием позволяет ввести практику взаимодействия государства и общества в вопросах управления образовательными системами и формировать традиции демократического общества. Таким закреплением может стать внесение изменений в положение об аккредитации образовательного учреждения: для получения статуса гимназии, лицея необходимо пройти общественную аккредитацию; утверждение программ развития и выделение дополнительного финансирования для образовательных проектов должно включать процедуру общественной экспертизы и согласования с общественными структурами, и т.д.

Поступила 18.10.04.