CC BY
5УДК 351
Стандартизация особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны
объектов культурного наследия
Шишова Оксана Павловна
Генеральный директор, ООО «Мастерская архитектуры и градостроительства», Москва, РФ.
^Лщ
E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 4317-1177 0RCID: 0009-0003-0828-4765
Аннотация
Автор проанализировал положения земельного законодательства, законодательства в сферах градостроительной деятельности и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, практику правоприменения и немногочисленные научные теоретические исследования в отношении понятия, сущности и правового регулирования установления режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного наследия. Выявлены различия и несоответствия между нормативными установлениями смежных отраслей права, а также семантическим толкованием данных понятий; различия в подходах органов государственной власти к их определению и утверждению нормативными правовыми актами и их причины. Выработаны рекомендации по определению подхода к установлению ограничений в границах зон охраны, а также предложения по приведению норм права в соответствие в части применения унифицированных форм к режимам использования территорий и объектов в границах зон охраны объектов культурного наследия, которые будут обоснованы соблюдением принципов обеспечения сохранности объектов культурного
наследия и минимизируют противоречия при толковании и правоприменении норм в смежных отраслях права. Ключевые слова
Объект культурного наследия, особый режим использования земель, требования к градостроительным регламентам, зоны охраны объектов культурного наследия, зона с особыми условиями использования территории, градостроительный регламент, земли историко-культурного назначения.
Standardization of special land use regimes and requirements for urban 4epHbiplanning regulations within the boundaries of the territories of protection zones of cultural heritage objects
Oksana P. Shishova
General Director, «Architecture and Town Planning Workshop» LLC, Moscow,
Russian Federation.
E-mail: [email protected]
ORCID: 0009-0003-0828-4765
Abstract
The author analyzed the provisions of land legislation, legislation in the areas of urban planning and state protection of cultural heritage sites (historical and cultural monuments) of the peoples of the Russian Federation, the practice of law enforcement and a few scientific theoretical studies regarding the concept, essence and legal regulation of the establishment of land use regimes and requirements for urban planning regulations within the protection zones of cultural heritage sites. Differences and inconsistencies were identified between the normative provisions of related branches of law, as well as the semantic interpretation of these concepts; differences in the approaches of state authorities to their definition and approval by regulatory legal acts and their causes. Recommendations were developed to determine the approach to the establishment of restrictions within the boundaries of protection zones, as well as proposals to bring the norms of law in line with the application of unified forms to the regimes of use of territories and objects within the boundaries of the protection zones of cultural heritage objects, which will be justified by compliance with the principles of ensuring the safety of cultural heritage objects and minimize contradictions in the interpretation and enforcement of norms in related branches of law.
Keywords
Object of cultural heritage, special regime for the use of land, requirements for urban planning regulations, zones for the protection of cultural heritage objects, zone with special conditions for the use of the territory, urban planning regulations, lands of historical and cultural purpose.
Введение
Действующей правовой системой Российской Федерации предусмотрено правовое регулирование использования территорий, обладающих особой историко-культурной ценностью, а также территорий, сопряженных с объектами культурного наследия. В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и обозначенных территорий предусмотрено несколько правовых конструкций:
1) установление достопримечательного места (вид объекта культурного наследия) с требованиями к осуществлению деятельности, требованиями к градостроительному регламенту, и с 2024 года - ограничениями использования лесов;
2) установление исторического поселения (населенный пункт или его часть, в границах которых расположены включенные в реестр объекты культурного наследия, выявленные объекты культурного наследия и составляющие предмет охраны исторического поселения объекты) с перечнем мероприятий по устойчивому развитию территории исторического поселения, градостроительными регламентами;
3) установление зон охраны объекта культурного наследия, объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (далее - зоны охраны) (территории, сопряженные с объектом(ами) культурного наследия в его (их) исторической среде) с особыми режимами использования земель и требованиями к градостроительным регламентам.
В рамках настоящей работы предлагается разобрать особенности установления режимов и требований именно в границах зон охраны.
Ведение любой хозяйственной деятельности, в том числе строительной, а также использование земельных участков и объектов капитального строительства в границах территорий зон охраны, утвержденных нормативно-правовыми актами уполномоченных органов государственной власти, определяется особыми режимами использования земель в границах зон охраны
объектов культурного наследия и требованиями к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон. Данные ограничения учитываются в документах территориального планирования и градостроительного зонирования, а также при ведении Единого государственного реестра недвижимости. Таким образом, ограничения использования территорий и объектов, установленные в силу законодательства об охране объектов культурного наследия, напрямую влияют на комплексное социально-экономическое развитие территорий, сопряженных с памятниками истории и культуры.
Порядок разработки и утверждения проектов режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зон охраны установлен постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 1 ; обязательность их установления определена требованиями Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф32 (далее - Закон), порядок государственной историко-культурной экспертизы (далее - историко-культурная экспертиза) режимов и требований закреплен постановлением Правительства РФ от 25.04.2024 № 530 3 . Кроме того, нормы в отношении зон охраны также содержаться в Градостроительном кодексе РФ4 (далее - ГрК РФ) и Земельном кодексе РФ5 (далее - ЗК РФ).
Здесь, представляется необходимым обратить внимание на то, что в соответствии с Законом (статья 2) отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством РФ, законодательством РФ о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством РФ об охране окружающей среды и настоящим Федеральным законом. Из данного нормативного установления, по правилам юридической техники, следует, что в
1 Постановление Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс.
2 Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс.
3 Постановление Правительства РФ от 25.04.2024 № 530 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе" // СПС КонсультантПлюс.
4 «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
5 «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-Ф3 // СПС КонсультантПлюс.
указанных случаях юридический приоритет имеют нормы ГрК РФ и ЗК РФ над Законом; отношения регулируются с учетом особенностей, установленных Законом, но в части, не противоречащей кодифицированным актам.
Особые режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам: сравнение понятий в призме нормативного закрепления в смежных отраслях права
В первую очередь, представляется необходимым установить, что является итогом проекта зон охраны: режимы использования земель и / или требования к градостроительным регламентам, что проектировать и утверждать, и в чем содержательное различие данных понятий. Данный вопрос является принципиальным на этапе утверждения соответствующего нормативного правового акта и порождает споры и многократные обсуждения между проектировщиками, экспертами по проведению государственной историко-культурной экспертизы и органами охраны памятников.
Понятия «режимы /особые режимы/ использования земель», «режим /особый режим/ использования земель и земельных участков», «требования к градостроительным регламентам» в действующих нормативных правовых актах в области охраны объектов культурного наследия используются в различных вариациях, понятия строго не определены; при этом регламентируются требования к их установлению в границах зон охраны в зависимости от вида зон.
Так, согласно пункту 2 статьи 34 Закона: охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой устанавливается особый режим использования земель и земельных участков; зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности и зона охраняемого природного ландшафта - территории, в пределах которых устанавливается режим использования земель и земельных участков. Из содержания приведенного нормативного положения следует, что в зонах охраны устанавливается именно режим использования земель и земельных участков, при чем особый режим определяет охранную зону, остальные виды зон определены режимом.
Пунктом 3 статьи 34 Закона закреплено, что на основании проектов зон охраны органами охраны памятников принимаются решения об установлении/изменении зон охраны и утверждаются требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон.
Итак, исходя из двух норм следует, что зоны охраны определяются режимами, но утверждаются в границах зон охраны требования. Именно это несоответствие и порождает множество споров и различия подходов к оценке соответствия проектов зон охраны требованиям законодательства РФ при проведении государственной историко-культурной экспертизы и последующем рассмотрении проектов и экспертиз органами охраны памятников. Необходимо отметить, что данное несоответствие введено в 2018 году6, когда законодателем была исключена обязанность утверждения особых режимов использования земель в границах территорий зон охраны наряду с требованиями к градостроительным регламентам.
Обозначенные несоответствия также транслируются в подзаконные нормативные правовые акты.
Пунктом 4 статьи 34 Закона определено, что Положение о зонах охраны объектов культурного наследия, включающее в себя порядок разработки проекта зон охраны, требования к режимам использования земель и земельных участков и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 установлено, что проект зон охраны представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон. Закреплены требования, с учетом которых устанавливаются режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны. Постановление Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 не содержит понятие «особый режим». На основании проекта зон охраны орган охраны памятников утверждает своим правовым актом границы зон охраны, а также режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон. В целях согласования с Минкультуры России границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон орган
6 Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС КонсультантПлюс.
исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области государственной охраны объектов культурного наследия, представляет в Минкультуры России, в том числе, проект правового акта об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в указанных границах. Данные нормативные требования постановления Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 явно противоречат пункту 3 статьи 34 Закона. Расположенные в пределах территорий зон охраны объектов культурного наследия объекты капитального строительства, предельные параметры которых не соответствуют режимам использования земель или градостроительным регламентам, установленным в границах данных зон, используются в соответствии с этими режимами использования земель и градостроительными регламентами с даты вступления в силу акта органа государственной власти об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, предусматривающего установление таких режимов использования земель и градостроительных регламентов. Данное нормативное положение четко закрепляет нетождественность понятий режимов и требований.
В статье 28 Закона закреплены цели историко-культурной экспертизы:
- установление границ территорий зон охраны объекта культурного наследия, особых режимов использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия;
- установление требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия.
Таким образом, по результатам анализа нормативных установлений в отношении зон охраны с учетом иерархии норм права, мы имеем:
1) зоны охраны определяются через устанавливаемый в их границах режим использования земель и земельных участков, при чем в границах охранной зоны - он особый;
2) при установлении зон охраны органы охраны утверждают требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны;
3) проект зон охраны включает в себя: проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам.
Понятие градостроительного регламента определено статьей 1 ГрК РФ: это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в
процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается комплексное развитие территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.
В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
2.1) требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства;
3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые законодательством РФ;
4) расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения, если предусматривается комплексное развитие территории.
В градостроительном регламенте, кроме предусмотренных частью 6.2 статьи 30 ГрК РФ требований к объемно-пространственным и архитектурно-стилистическим характеристикам объекта капитального строительства, могут быть установлены7 требования к цветовым решениям; к отделочным и (или)
7 Постановление Правительства РФ от 29.05.2023 № 857 "Об утверждении требований к архитектурно-градостроительному облику объекта капитального строительства и Правил согласования архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства" // СПС КонсультантПлюс.
строительным материалам; к размещению технического и инженерного оборудования; к подсветке фасадов объектов капитального строительства.
Таким образом, следует вывод о том, что в сфере градостроительного регулирования понятия режима использования земель и градостроительного регламента не разграничиваются, более того градостроительный регламент определяется как правовой режим использования земельных участков в
процессе строительной и сопутствующей деятельности.
Рисунок 1. Место ограничений использования земель в границах зон охраны в градостроительном регламенте8
8 Составлено автором.
При этом, статьей 36 ГрК РФ установлено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия; а также в границах территорий общего пользования. Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством РФ.
Таким образом, будет справедливым предположение автора, что в 2018 году в рамках внесения изменений в ГрК РФ, в целях приведения в соответствие норм Закона и ГрК РФ, из нормативного установления об утверждении зон охраны законодатель исключил требование об утверждении режима использования земель, так как градостроительный регламент включает в себя это понятие. Однако, все остальные формулировки в Законе и подзаконных актах с режимами использования земель не были приведены в соответствие друг с другом, что является упущением.
С одной стороны, стремление привести к единым формулировкам нормы различных видов регулируемых правоотношений представляется обоснованным, так как это минимизирует противоречия при толковании правовых норм и их правоприменении, с другой же стороны - сфера охраны объектов культурного наследия не может определяться целями градостроительный деятельности.
Градостроительная деятельность, согласно статье 1 ГрК РФ, это деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства.
Закон же определяет, что регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации направлено на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Зоны охраны объектов культурного наследия направлены на обеспечение их сохранности и не могут сводиться к установлению градостроительного регламента, тем не менее включающим ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.
Согласно ЗК РФ зоны охраны объектов культурного наследия являются одним из видов зон с особыми условиями использования территорий. В границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения (территории памятников, ансамблей, достопримечательных мест) за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
В составе земель населенных пунктов градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных
участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
Исходя из анализа нормативных положений ЗК РФ возможно сделать выводы:
1) строго установленные особые территории (ООПТ, земли природоохранного и историко-культурного назначений и др.) предполагают установление особого правового режима использования земель (земельных участков, зданий, сооружений); категории земель, не попадающие в особые территории, предполагают установление правового режима их использования;
2) в границах территорий памятников, ансамблей и достопримечательных мест предусмотрено установление особого режима; в границах зон с особыми условиями использования территорий - ограничений использования земельных участков.
В целом, в части подхода к установлению регламента, режима, ограничений, нормы земельного законодательства согласуются с нормами градостроительного законодательства.
При рассмотрении данного вопроса нельзя не акцентировать внимание на том, что градостроительный регламент устанавливается только в границах населенных пунктов. Однако зоны охраны могут устанавливаться за пределами населенных пунктов, или частично выходить за их границы. Тогда, использование земельных участков в зонах охраны определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников. Правилами землепользования и застройки за пределами границ населенных пунктов устанавливаются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства для соответствующей территориальной зоны.
Данный вопрос рассматривался в научных исследованиях еще в 2017 г. Было определено, что проекты режимов использования земель и проекты градостроительных регламентов в границах зон охраны (две обязательные составляющие проекта зон охраны) как инструменты правового регулирования являются взаимоисключающими и не могут применяться вместе. Поскольку режимы использования земель могут устанавливаться для объектов культурного наследия, расположенных за пределами земель населенных пунктов на землях особо охраняемых территорий и объектов, т. е. землях историко-культурного наследия; градостроительные регламенты - в проектах зон охраны для объектов
культурного наследия, расположенных в границах населенных пунктов, т. е. на землях населенных пунктов [Кадырова, Новиков 2017].
Выводы представляются автору обоснованными в части следующего утверждения: законодатель предъявляет требования к определению правового режима использования всей территории России; для земель населенных пунктов - в форме градостроительных регламентов, для земель иных категорий - в других формах [Там же, 144].
Однако, утверждение о взаимоисключении понятий представляется спорным. Поскольку, во-первых, требования к градостроительным регламентам и есть режим использования земель и земельных участков в границах населенных пунктов, во-вторых, на территориях общего пользования и в границах территорий объектов культурного наследия в границах населенных пунктов не устанавливается градостроительный регламент, и тогда устанавливается режим использования земель и земельных участков в виде ограничений использования земель и земельных участков.
Вне границах населенных пунктов: ограничения использования земель
В границах ОКН, ТОП:
ограничения использования земель
Вне границах ОКН, ТОП: градостроительный регламент
Рисунок 2. Соотношение понятий режим, ограничения и градостроительный регламент согласно действующему законодательству
(ГрК РФ и ЗК РФ) 9
9 Составлено автором. Сокращения: ОКН - объект культурного наследия, ТОП - территория общего пользования; исключения согласно статье 36 ГрК РФ.
Также следует акцентировать внимание на том, что между понятиями «градостроительный регламент» и «требования к градостроительным регламентам» имеется принципиальная существенная разница, исходя из интерпретации которой следует, что в границах зон охраны необходимо предусмотреть некие требования, в соответствии с которыми в границах населенных пунктов при утверждении документации градостроительного зонирования, будет утвержден уже непосредственно сам градостроительный регламент.
Семантика понятий
Согласно словарю русского языка С.И. Ожегова под редакцией Н.Ю.Шведовой [Ожегов 1988]: Режим определяется как: 1. Государственный строй. 2. Установленный порядок чего-н. 3. Условия деятельности, работы, существования чего-н. Регламент: Правила, регулирующие порядок какой-н. деятельности. Требование: 1. Выраженная в решительной категорической форме просьба о том, что должно быть выполнено, на что есть право. 2. Правило, условие, обязательное для выполнения. 3. Внутренние потребности, запросы. 4. Официальный документ с просьбой о выдаче чего-н., направлении кого-чего-н. куда-н. Ограничение: Правило, ограничивающее какие-н. права, действия.
Согласно словарю русского языка под редакцией А.П. Евгеньевой [Словарь русского языка 1983]: Режим: 1. Государственный строй, образ правления. 2. Точно установленный распорядок жизни. 3. Система правил, мероприятий, необходимых для той или иной цели. // Условия работы, деятельности, существования чего-л. Регламент: 1. Устав, свод правил, устанавливающий порядок работы, деятельности. 2. Порядок, устанавливаемый при проведении заседаний, собраний. Требование: 1. Настоятельная просьба, желание, выраженные в категорической форме. 2. Норма. Совокупность условий или данных, которым кто- или что-л. должны соответствовать. 3. Правила, налагаемые кем-, чем-л. 4. Потребности, запросы. 5. Спрос на что-л., нужда в чем-л. 6. Официальный документ с просьбой о выдаче чего-л. или предоставлении кого-л. в чье-л. распоряжение. Ограничение: То, что стесняет, ставит кого-, что-л. в какие-то границы, рамки.
Исходя из толкования слов, автор полагает обоснованным сделать вывод, что для целей настоящей статьи и толкования норм права слова: режим,
регламент, требование, ограничение, условно широко возможно определить и объединить понятием правило. Поэтому, становится вполне понятным, что в законодательстве режим и регламент, ограничение, запрет, определяются друг через друга. Различие данных понятий определяются через прилагательные и существительные, определяющие понятия в контексте нормы права, и целью, в соответствии с которой они приняты.
В научных теоретических исследованиях в отношении института правового режима, несмотря на большое количество исследований, до настоящего времени не выработано единого подхода к определению его сущности и содержания [Алексеева 2013, 135].
Федеральная и региональная практика правоприменения положений федерального законодательства
Проанализировав нормативные правовые акты Минкультуры России и субъектов РФ об установлении зон охраны, можно заключить, что отсутствует единый подход к определению формулировки утверждаемых ограничений в границах зон охраны.
Некоторые регионы, как и до вступления в силу изменений 2018 года, утверждают границы зон охраны, особые режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон 101112. Другие регионы, утверждая требования к градостроительным регламентам, включают в их состав режимы использования земель1314, или включают особые
10 Постановление Правительства Саратовской области от 05.09.2023 № 809-П "Об утверждении зон охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Дом жилой", 1960-е гг., расположенного по адресу: Саратовская область, г. Саратов, наб. Космонавтов, 4" // СПС КонсультантПлюс.
11 Приказ администрации Краснодарского края от 17.08.2023 № 548-КН "Об установлении зон охраны, утверждении режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон объекта культурного наследия федерального значения "Братская могила", 1943 г., 1958 г., Краснодарский край, г. Новороссийск, Малая земля" // СПС КонсультантПлюс.
12 Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 01.06.2023 № 666 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия г. Чистополя, объединенных зон охраны объектов культурного наследия г. Чистополя, а также режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон"// СПС КонсультантПлюс.
13 Постановление Правительства Ростовской области от 07.08.2023 № 585 "Об установлении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Здание городского коммерческого училища" и утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" // СПС КонсультантПлюс.
14 Постановление Правительства Нижегородской области от 04.09.2023 № 807 "Об установлении зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в р.п. Ковернино Нижегородской области, утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" // СПС КонсультантПлюс.
режимы использования земель в текст нормативного акта в части описания границ территорий зон охраны объектов культурного наследия 15 , или устанавливают требования, в границах которых назначают режим 16, или устанавливают требования, в состав которых входят ограничения использования земель и объектов капитального строительства 17 . Минкультуры России утверждает в 2023 году особые режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны1819, а в 2022 году - требования к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия20.
Подходы к определению конкретных режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия
В первую очередь, при рассмотрении данного вопроса, представляется необходимым установить необходимую и нормативно закрепленную степень
15 Постановление Правительства Московской области от 01.08.2023 № 588-ПП "Об установлении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Усадьба "Городище": главный дом, 1914 г.; училище, 1910-е гг.", расположенного по адресу: Московская область, городской округ Лосино-Петровский, рабочий поселок Свердловский, улица Центральная, дом 33, дом 44, и об утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" // СПС КонсультантПлюс.
16 Постановление Правительства Иркутской области от 19.05.2023 № 419-пп "Об установлении единой охранной зоны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта в границах городского округа муниципального образования город Иркутск, утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон и о внесении изменений в постановление администрации Иркутской области от 12 сентября 2008 года № 254-па" // СПС КонсультантПлюс.
17 Постановление правительство Москвы от 04.10.2023 № 1905-ПП "Об утверждении требований к градостроительным регламентам на территории объединенной охранной зоны памятников истории и культуры № 44" // СПС КонсультантПлюс.
18 Приказ Минкультуры России от 30.06.2023 № 1941 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Зверина (Покровского) монастыря", XIV - начало XX века (Новгородская область, г. Великий Новгород, ул. Бредова-Звериная, д. 16, д. 18, д. 20), включенного в Список всемирного наследия, особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" (Зарегистрировано в Минюсте России 27.09.2023 N 75344) // СПС КонсультантПлюс.
19 Приказ Минкультуры России от 20.06.2023 № 1791 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Георгиевский собор", 1234 г. (Владимирская область, г. Юрьев-Польский), отнесенного к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" (Зарегистрировано в Минюсте России 25.09.2023 N 75323) // СПС КонсультантПлюс.
20 Приказ Минкультуры России от 19.04.2022 № 609 "Об установлении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Дворцово-парковый ансамбль", XVIII - XIX вв. (Ленинградская область), включенного в Список всемирного наследия, и об утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" (Зарегистрировано в Минюсте России 10.06.2022 N 68828) // СПС КонсультантПлюс.
определенности и конкретности режимов использования земель и градостроительных регламентов.
Согласно ЗК РФ в решении об установлении зоны с особыми условиями использования территории указываются конкретные ограничения использования земельных участков из перечня ограничений, установленных федеральным законом или положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида. Если перечень ограничений использования земельных участков установлен законодательно и является единым для всех зон данного вида, тогда указываются сведения о нормативном правовом акте.
Включение в решение об установлении зоны с особыми условиями использования территории ограничений использования земельных участков, не предусмотренных федеральным законом или положением о зоне с особыми условиями использования территории, не допускается.
При установлении ограничений в границах зон охраны не допускается: использование понятий (терминов, определений, слов, формулировок), не закреплённых в нормативных актах (например, освоение подземного пространства); применение оценочных суждений (например, облик, соответствующий исторической среде, или строительство, не нарушающее визуальные коридоры и связи); дублирование требований и положений иных нормативных актов; отсылка к нормам других нормативных и правовых актов; применение отсылочных требований (например, допустимые параметры определяются в установленном порядке проектной документацией при условии отсутствия негативного влияния на сохранность объектов культурного наследия, в том числе объектов археологического наследия и культурного слоя, а также при условии отсутствия опасности для окружающей среды и жизни и/или здоровья человека).
Однако, при утверждении нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления данные требования не всегда соблюдаются.
Одним из наиболее показательных примеров выступает норма постановления Правительства Севастополя21: «Специальные требования для
21 Постановление Правительства Севастополя от 03.06.2019 № 374-ПП "Об утверждении границ объединенной зоны охраны, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территории объединенной зоны охраны объектов культурного наследия регионального значения "Скульптурная композиция "Солдат и матрос" (город Севастополь, мыс Хрустальный, ул. Капитанская, д. 2), "Обелиск городу-герою Севастополю" (город Севастополь,
участка ЕЗРЗ-1: - максимальные параметры и архитектурные решения объектов культурного назначения определяются проектом, имеющим в составе разделы «Мероприятия по обеспечению сохранности объекта культурного наследия» и «Ландшафтно-визуальный анализ», положительное заключение историко-культурной экспертизы, согласованным с государственным органом охраны объектов культурного наследия;». Здесь введены понятия и правила, не предусмотренные законодательством, как «специальные требования», определение предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции на основании некого проекта, который не предусмотрен законодательно, и заключения историко-культурной экспертизы по объекту экспертизы, который не закреплен Законом. Подобные выводы о недопустимости установления норм, отсылающих к ненормативному акту, а также требований, не закрепленных законодательно и превышающих полномочия органа власти, отражены и в судебной практике22.
Следует отметить, что Законом не установлены требования или перечень ограничений в границах зон охраны. Постановление Правительства РФ № 972 требования к установлению режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам не исчерпывающие и достаточно расплывчато определяю принципы, в рамках которых необходимо их определять.
Проанализировав нормативные правовые акты Минкультуры России и субъектов РФ об установлении зон охраны, в том числе вышеобозначенные, можно заключить, что не только в зависимости от региона, но и в зависимости от специалистов органов охраны памятников и правовых структурных подразделений высших исполнительных органов субъектов РФ, исполняющих должностные обязанности в определенный период времени, варьируются формулировки режимов и требований, устанавливаемых в границах зон охраны.
Однако, представляется обоснованным требование о максимально конкретизированном установлении пунктов режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам, не влекущих неопределённое и
мыс Хрустальный), "Оборонительная стена 7-го бастиона" (город Севастополь, Крепостной переулок)" // СПС КонсультантПлюс.
22 Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13.03.2019 № 2-АПА19-1 об оставлении без изменения решения Вологодского областного суда от 25.10.2018, которым были признаны недействующими отдельные положения постановления Правительства Вологодской области от 28.12.2009 № 2087 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Вологды, градостроительных регламентов и режимов использования земель в пределах указанных границ" // СПС КонсультантПлюс.
неоднозначное толкование, поскольку эти пункты представляют собой нормативно установленные уточнения (ограничения) прав собственников (пользователей) земель, земельных участков, объектов (зданий, строений, сооружений) по его (их) содержанию и эксплуатации и возможному осуществлению хозяйственной и иной деятельности в их границах.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации23242526, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Заключение
Таким образом, режим использования земель в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия можно определить как правила (запреты и разрешения) при использовании земель, земельных участков и объектов (зданий, строений, сооружений) в процессе застройки земельных участков и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и любой иной деятельности в отношении них.
В границах зон охраны необходимо устанавливать режим использования земель, земельных участков и объектов, который включает в себя требования к
23 Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.1995 № 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой" // СПС КонсультантПлюс.
24 Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 № 11 -П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции" // СПС КонсультантПлюс.
25 Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 № 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда" // СПС КонсультантПлюс.
26 Постановление Конституционного Суда РФ от 21.01.2010 № 1-П "По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Производственное объединение "Берег", открытых акционерных обществ "Карболит", "Завод "Микропровод" и "Научно-производственное предприятие "Респиратор" // СПС КонсультантПлюс.
ограничениям использования земель, земельных участков и объектов вне границ населенных пунктов и на территориях, где градостроительный регламент установлению не подлежит, и требования к градостроительным регламентам в границах населенных пунктов.
Требования к ограничениям и к градостроительному регламенту — это то, какими должны быть ограничения и регламенты при их утверждении в рамках документации градостроительного зонирования, а не сами ограничения и регламент, так как при утверждении документации градостроительного зонирования ограничения и регламенты, устанавливаемые в рамках государственной охраны объектов культурного наследия, не являются исчерпывающими.
При этом подход, когда все ограничения и требования к параметрам объектов капитального строительства должны содержаться непосредственно в градостроительном регламенте, обеспечивает правовую определенность в процессе осуществления градостроительной деятельности, способствуя консолидации допускаемых «нормативов осуществления строительной деятельности» в рамках единого документа [Башарин 2021].
По результатам анализа требований действующего законодательства, федеральной и региональной практики установления требований к градостроительным регламентам, опыта проектирования зон охраны и объединенных зон охраны и прохождения экспертизы проектов, предлагается правовая конструкция регулирования деятельности в границах зон охраны с перечнем характеристик и показателей режима использования земель, земельных участков и объектов:
Режим использования земель, земельных участков и объектов, включая требования к ограничениям использования земель, земельных участков и объектов, и требования к градостроительным регламентам:
Требования к ограничениям использования земель, земельных участков и объектов:
- виды работ (строительство / капитальный ремонт / текущий ремонт / модернизация систем инженерного обеспечения / реконструкция без увеличения или с допустимым увеличением плановых и высотных параметров / разборка по факту отсутствия историко-культурной ценности и (или) аварийного или неудовлетворительного технического состояния с возможностью последующего
строительства или с последующим благоустройством / подземное строительство);
- исторические линии застройки / исторические направления улиц, переулков, площадей и других элементов планировочной структуры, в том числе улично-дорожной сети;
- исторический композиционно-пространственный тип застройки, границы исторических владений, ценные объекты историко-градостроительной среды;
- исторические элементы благоустройства (ограды, дорожные покрытия, подпорные стенки, лестницы, малые архитектурные формы и проч.);
- элементы ландшафта, рельефа, гидрографической сети;
- ограничения в части обеспечения условий восприятия объектов культурного наследия;
- ограничения в части проведения работ по размещению информационных стендов, вывесок, указателей, рекламы, наружного освещения;
- ограничения в части проведения земляных, землеустроительных, мелиоративных работ;
- ограничения в части проведения работ по прокладке и реконструкции дорожных и инженерных коммуникаций, объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур;
- требования по обеспечению сохранности объектов археологического наследия и культурного слоя;
- требования по обеспечению экологической и пожарной безопасности; в части проведения работ по улучшению гидрогеологических и экологических условий.
Предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов:
- максимальный процент застройки объектами капитального строительства (наземная часть); некапитальными строениями, сооружениями (наземная часть) (пристройки, навесы, хозяйственные и временные сооружения и проч.);
- минимальный процент площади озеленения;
- минимальный/максимальный отступ от границ участка;
- максимальная высота застройки объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями от существующего уровня земли: этажность, относительная и абсолютная высотные отметки;
- минимальный размер интервалов в уличном фронте застройки;
- конфигурация плана объектов.
Требования к архитектурно-градостроительному облику объектов:
- архитектурно-стилистические характеристики (особенности оформления фасадов и проч.);
- объемно-пространственные и композиционно-силуэтные характеристики (угол наклона кровли, мезонин, мансарда, слуховые окна, эркеры, балконы, фронтоны, аттики и проч.);
- цветовые решения фасадов, кровель, ограждений и проч.;
- отделочные и строительные материалы;
- размещение технического и инженерного оборудования;
- подсветка фасадов.
Виды разрешенного и (или) запрещенного использования земель, земельных участков и объектов.
Иные требования.
Стандартизация режимов использования земель в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия необходима для установления единого подхода к разработке нормативных актов уполномоченных органов государственной власти, устанавливающих существенные ограничения, запреты и дозволения для владельцев территорий и объектов, в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды и обеспечения сохранности объектов культурного наследия. Учитывая уникальность и отличность каждой территории, объекта, историко-культурной среды, современной градостроительной ситуации, ландшафтного окружения не представляется возможном установить закрытый перечень показателей требований к осуществлению деятельности в границах зон охраны объектов культурного наследия. Однако практика и опыт работы в данной области показывают важность мероприятий по реформированию института зон охраны в части конкретизации норм Положения о зонах охраны объектов культурного наследия.
Список литературы
1. Алексеева Н.И. Категория "правовой режим": вопросы теории и применения в земельном прав // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. №2. С. 135-138.
2. Башарин А.В. О некоторых аспектах влияния законодательства об охране объектов культурного наследия на осуществление градостроительной деятельности. Комментарий к апелляционному определению судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 13.03.2019 № 2-апа19-1 // Имущественные отношения в РФ. 2021. №4 (235). С. 99-110.
3. Кадырова Е.Н., Новиков К.А. Правовой режим использования территории объекта культурного (археологического) наследия // Экономика и экология территориальных образований. 2017. №2. С. 141-146.
4. Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. чл.-корр. АНСССР Н.Ю. Шведовой. - 20-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1988.
5. Словарь русского языка в четырех томах / Под ред. А.П. Евгеньевой. М.: Рус. яз., 1983.
References
1. Alekseyeva N.I. (2013) Kategoriya "pravovoy rezhim": voprosy teorii i primeneniya v zemel'nom prav // Pravovaya politika i pravovaya zhizn'. No. 2. Р. 135138.
2. Basharin A.V. (2021) O nekotorykh aspektakh vliyaniya zakonodatel'stva ob okhrane ob"yyektov kul'turnogo naslediya na osushchestvleniyye gradostroitel'noy deyatel'nosti. Kommentariy k apellyatsionnomu opredeleniyu sudebnoy kollegii po administrativnym delam Verkhovnogo suda Rossiyskoy Federatsii ot 13.03.2019 № 2-apa19-1 // Imushchestvennyye otnosheniya v RF. No. 4 (235). Р. 99-110.
3. Kadyrova E.N., Novikov K.A. (2017) Pravovoy rezhim ispol'zovaniya territorii ob"yyekta kul'turnogo (arkheologicheskogo) naslediya // Ekonomika i ekologiya territorial'nykh obrazovani y. No. 2. Р. 141-146.
4. Ozhegov S.I. (1988) Slovar' russkogo yazyka: Ok. 57000 slov / Pod red. chl.-korr. ANSSSR N.Yu. Shvedovoy. - 20-e izd., stereotip. M.: Rus. yaz.
5. Slovar' russkogo yazyka v chetyrekh tomakh (1983) / Pod red. A.P. Evgen'yyevoy. M.: Rus. yaz.
