CC BY
41
001: 10.24412/2072-4098-2021-4-99-110
О некоторых аспектах влияния законодательства об охране объектов культурного наследия на осуществление градостроительной деятельности*
А.В. Башарин
преподаватель юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета (СПбГУ) (г. Санкт-Петербург)
Алексей Вадимович Башарин, basharin94@yandex.ru
Введение
Согласно части 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) к градостроительным отношениям применяется, в частности, законодательство об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - законодательство об охране объектов культурного наследия), если такие отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности. Положения законодательства об охране объектов культурного наследия могут как существенно ограничить права частных лиц, делая невозможной реализацию инвестиционных проектов, так и внести коррективы в планы публичной власти, препятствуя осуществлению строительства (реконструкции) инфраструктурных объектов, необходимых для удовлетворения потребностей населения.
В связи с этим актуальным представляется анализ влияния законодательства об охране объектов культурного наследия
на осуществление градостроительной деятельности. В рамках настоящей статьи этот анализ будет проведен посредством рассмотрения одной из правовых позиций высшей судебной инстанции, в которой содержится ряд «нетривиальных» выводов о взаимодействии законодательства о градостроительной деятельности и законодательства об охране объектов наследия.
Фабула дела
Общество с ограниченной ответственностью (далее - ООО) обратилось в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании недействующими ряда положений постановления правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года № 2087 «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Вологды, градостроительных регламентов и режимов использования земель в пределах указанных границ» (далее - Постановление № 2087) 1, в частности, предписывающих:
Комментарий к Апелляционному определению Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2019 года № 2-АПА19-1.
Позиция автора, представленная в статье, не является выражением позиций организаций, с которыми автор аффилирован, включая СПбГУ.
1 Постановление принято в соответствие со статьей 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации», содержащих общие принципы установления градостроитель-
• осуществлять строительство на основе историко-архивных материалов и аналогов исторической застройки на основании заключения, выданного органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области;
• вести проектирование в две стадии: эскизный и рабочий проекты, с обязательным их рассмотрением и получением рекомендации в органе охраны объектов культурного наследия Вологодской области.
По мнению представителей ООО, оспариваемые положения Постановления № 2087 противоречат статьям 2, 4, 6, 48, 49 и 51 ГрК РФ и нарушают его права, свободы и законные интересы как собственника земельных участков, находящихся в границах соответствующей зоны охраны объектов культурного наследия и как субъекта градостроительных отношений.
Решением Вологодского областного суда от 25 октября 2018 года административное исковое заявление удовлетворено частично 2. Не согласившись с ним, в апелляционной жалобе ООО, ссылаясь на нарушение норм материального права, просит отменить судебный акт в части отказа в удовлетворении предъявленных требований и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Правительство Вологодской области в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части удовлетворения административного иска и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований в полном объеме, обращая внимание на то, что суд, признавая Постановление № 2087 не действую-
щим в части, не учел положения ГрК РФ и Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ) относительно особенностей градостроительной деятельности в историческом поселении. Окончательно дело было разрешено следующим образом: решение Вологодского областного суда от 25 октября 2018 года оставлено Верховным Судом Российской Федерации (далее - ВС РФ) без изменения 3.
Анализ выводов, сделанных высшей судебной инстанцией
Об учете особенностей градостроительной деятельности на территории исторического поселения
ВС РФ сделал вывод о том, что доводы апелляционной жалобы правительства Вологодской области по поводу того, что суд не учел положения ГрК РФ и Закона № 73-ФЗ относительно существования особенностей осуществления градостроительной деятельности подлежат отклонению, поскольку на момент принятия Постановления № 2087 (28.12.2009) город Вологда не был отнесен к историческим поселениям.
Предмет охраны исторического поселения регионального значения город Вологда был определен лишь постановлением правительства Вологодской области от 24 декабря 2018 года № 1200, им же были утверждены требования к градостроительным регламентам в границах территории названного исторического поселения регионального значения.
ных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия. Здесь и далее доступ к судебной практике и нормативной правовой базе из справочной правовой системы «КонсультантПлюс.
2 См. решение Вологодского областного суда от 25 октября 2018 года № 3а-235/2018. Изначально суд не согласился лишь с требованием ООО о том, что предельные параметры разрешенного строительства (в частности высота), установленные одновременно как по количеству этажей, так и по предельной высоте влекут возникновение правовой неопределенности, указав на то, что их применение по совокупности позволяет избежать неопределенности и неоднозначного толкования.
3 См. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 13.03.2019 № 2-АПА19-1.
Следует обратить внимание на то, что существует аналогичный судебный акт, вынесенный раньше: апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 06.04.2016 № 2-АПГ16-1.
Учитывая изложенное, считаю, что высшей судебной инстанцией фактически был сделан вывод о том, что существование особенностей осуществления градостроительной деятельности в историческом поселении (например в части возможности регулирования 4 на уровне градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) требований к архитектурным решениями) производно от соблюдения определенной административной процедуры - утверждения предмета охраны исторического поселения, его границ, а также требований к градостроительным регламентам в указанных границах.
Во-первых, это коррелирует с частью 7 статьи 59 Закона № 73 согласно которой перечень исторических поселений регионального значения, предмет охраны исторического поселения регионального значения, границы территории исторического поселения регионального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации 5.
Как отмечает А.А. Никифоров, «процесс выявления предмета охраны исторического поселения и установления его границ тесным образом связан с понятием историко-культурной ценности. Именно критериям градостроительной ценности историческое
поселение обязано статусом федерального или регионального значения» 6.
Во-вторых, необходимо учитывать, что установление особенностей осуществления градостроительной деятельности в границах исторического поселения может существенно ограничить имущественные права пользователей и владельцев недвижимого имущества в части использования такого имущества, возлагать на них дополнительные расходы (например посредством предъявления требования в составе градостроительного регламента к использованию определенных строительных материалов в процессе осуществления строительства, реконструкции). При этом установление соответствующих ограничений не должно стать «неожиданностью» для правообладателей объектов недвижимости, как осуществляющих, так и планирующих градостроительную деятельность, но обладающих определенными правомерными инвестиционными ожиданиями по ее осуществлению.
Поскольку возможность установления подобных ограничений зависит от выполнения определенной административной процедуры (установление предмета охраны исторического поселения), можно рассматривать ее в качестве инструмента обеспечения соблюдения ряда общеправовых принципов (в частности, правовая определенность, поддержание доверия граждан и юридических лиц к действиям государства) 7.
4 Подробнее см. например, часть 2.1 статьи 38 ГрК РФ: требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства могут включать требования к цветовому решению внешнего облика объекта капитального строительства, к строительным материалам, определяющим внешний облик объекта капитального строительства, требования к объемно-пространственным, архитектурно-стилистическим и иным характеристикам объекта капитального строительства, влияющим на его внешний облик и (или) на композицию и силуэт застройки исторического поселения.
Существует проект федерального закона, позволяющий регламентировать эти требования и за границами территорий исторических поселений (см. проект федерального закона «О внесении изменения в ГрК РФ (в части установления требований к архитектурным решениям зданий, строений и сооружений в документах градостроительного зонирования)».
5 См. например, статьи 9 и 10 Закона Вологодской области от 16 марта 2015 года № 3601-03 «О сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся на территории Вологодской области».
Это справедливо и для исторических поселений федерального значения (ч. 6 ст. 59 Закона № 73-Ф3).
6 Никифоров А.А. О критериях историко-культурной ценности исторических поселений.
7 Подробнее см. URL: http://law.spbu.ru/Libraries/c850b5cc-c39e-4330-bdae-8afe8943d8c9.sflb.ashx
Наличие соответствующей административной процедуры, включающей последовательность действий, реализация которых опосредует возможность присвоения населенному пункту (его части) статуса исторического поселения, способствует обеспечению:
• конкретности, ясности, недвусмысленности правовых норм в сфере градостроительной деятельности, существование которой направлено на обеспечение комфортной среды обитания населения 8:
• возможности для участников общественных отношений в сфере градостроительной деятельности предвидеть в разумных пределах возможные последствия своего поведения 9.
Исходя из изложенного, хочется надеяться на то, что при разрешении споров в области градостроительной деятельности суды не будут ориентироваться на ранее высказанную высшей судебной инстанцией позицию 10, согласно которой нахождение населенного пункта в перечне исторических поселений федерального значения 11 даже без проведения соответствующей административной процедуры по определению предмета охраны и границ исторического поселения федерального значения признается достаточным для признания населенного пункта в «административных границах» историческим поселением федерального значения.
Об осуществлении эскизного
проектирования
В анализируемом судебном акте ВС РФ указал на недопустимость практики осуществления эскизного проектирования 12,
то есть предварительной разработки эскизного проекта при осуществлении архитектурно-строительного проектирования с обязательным его рассмотрением и получением рекомендации в органе публичной власти, наделенном полномочиями по охране объектов культурного наследия.
Высшая судебная инстанция делает вывод о том, что суд первой инстанции, проанализировав действующие положения о регулировании осуществления архитектурно-строительного проектирования, в частности нормы постановления Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», правомерно указал на то, что соответствующие положения не содержат понятий «эскизный проект» и «рабочий проект», а также не предусматривают возможности проектирования в две стадии (эскизный и рабочий проекты) с обязательным их рассмотрением и получением рекомендации в органе публичной власти, наделенном полномочиями по охране объектов культурного наследия. Соответственно, на уровне определения ВС РФ был сформулирован однозначный запрет для органов публичной власти требовать от субъектов градостроительной деятельности осуществления проектирования в несколько этапов, в частности, в ситуации, когда планируемый к размещению объект капитального строительства расположен в границах зоны охраны объектов культурного наследия. По моему мнению, формирование на уровне правовой позиции высшей судебной инстанции такого запрета коррелирует с уже суще-
8 См. определение Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ) от 15.07.2010 № 931-О-О.
9 См. постановление КС РФ от 27.03.2012 № 8-П, определение КС РФ от 22.12.2015 № 2991-О.
10 См. апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 13.09.2017 № 78-АПГ17-11, от 13.09.2017 № 78-АПГ17-10, от 10.01.2018 № 78-АПГ17-20.
11 Этот перечень был утвержден приказом Министерства культуры Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года № 418/339 «Об утверждении перечня исторических поселений».
12 Термин «проектирование» является общеупотребимым. В статье 48 ГрК РФ используется термин «архитектурно-строительное» проектирование.
ствующим на уровне ГрК РФ (ч. 16 ст. 48) правилом, согласно которому не допускается требовать согласований проектной документации, заключений на проектную документацию и иных документов, не предусмотренных ГрК РФ.
Представляется, что существование комментируемой правовой позиции ВС РФ может повлиять на перспективы последующего оспаривания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), связывающих возможность осуществления строительства (реконструкции) в границах зон охраны объекта культурного наследия с подготовкой эскизного проекта 13.
На мой взгляд, следует обратить внимание и на то, что установление требования необходимости подготовки эскизного проекта при осуществлении проектирования в границах зон охраны объектов культурного наследия противоречит части 3 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федера-
ции (далее - ЗК РФ), содержащей запрет требовать согласования размещения (под которым в ЗК РФ (п. 7 ч. 5 ст. 27) понимается в том числе строительство) или осуществления иных видов деятельности в границах зоны с особыми условиями использования территории 14, за исключением случаев размещения зданий, сооружений в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования 15.
Изложенное также позволяет сделать вывод о том, что особенности осуществления проектирования в границах зон охраны объектов культурного наследия не должны произвольно устанавливаться на местном (региональном) уровне. Иными словами, возможность их установления должна быть зафиксирована на уровне федерального законодательства, например, посредством внесения соответствующих изменений в исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства, утверждаемые в соответствии со статьей 6 ГрК РФ 16.
13
15
Следует обратить внимание на то, что в ряде муниципальных образований предоставление эскизного проекта опосредует получение разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка (см. решение Совета муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 30 апреля 2010 года № 31/04-560 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Сыктывкар», решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 26 мая 2016 года № 9-5 «Об утверждении Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением «город Махачкала»).
На территории Санкт-Петербурга подготовка эскизного проекта необходима для получения заключения органа публичной власти, обладающего полномочиями по охране объектов культурного наследия. Без наличия соответствующего заключения осуществление строительства (реконструкции) в зонах охраны объектов культурного наследия невозможно (подробнее см. постановление правительства Санкт-Петербурга от 29 декабря 2014 года № 1264 «О Порядке подготовки заключений в соответствии с требованиями Закона Санкт-Петербурга «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон», Закон Санкт-Петербурга от 19 января 2009 года № 820-7 «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон»).
К зонам с особыми условиями использования территории отнесены в том числе охранные зоны объектов культурного наследия (ч. 1 ст. 105 ЗК РФ, ч. 4 ст. 1 ГрК РФ).
Стоит обратить внимание на то, что переходные положения Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ч. 10 ст. 26) ограничивают применение статьи 106 ЗК РФ в отношении зон с особыми условиями использовании территории, которые установлены до 1 января 2022 года.
См., например, постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года № 403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства» (далее - Постановление № 403) и от 28 марта 2017 года № 346 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения и о Правилах ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения». Всего в настоящее время утверждены шесть исчерпывающих перечней. См. URL: https://rops.minstroyrf.ru/
Об исчерпывающем характере перечня документов, испрашиваемых для выдачи разрешения на строительство
В комментируемом определении ВС РФ сделал вывод о том, что суд первой инстанции правомерно исходил из того, что приведенный в части 7 статьи 51 ГрК РФ перечень документов, прилагаемых к заявлению на выдачу разрешения на строительство, не содержит указаний на обязанность представления документов, перечисленных в оспариваемой части Постановления № 2087 (историко-архивные материалы, заключение, выданное органом охраны объектов культурного наследия Вологодской области, эскизный и рабочий проекты, рекомендации органа охраны объектов культурного наследия Вологодской области), в частности, обратив внимание на положения части 10 статьи 51 ГрК РФ, устанавливающие запрет требовать при выдаче разрешения на строительство документов, не указанных в частях 7 и 9 статьи 51 ГрК РФ.
Соответственно, высшая судебная инстанция еще раз подтвердила позицию, уже высказанную ею ранее, согласно которой перечень документов, предоставляемых для получения разрешения на строительство, является исчерпывающим 17.
Также в комментируемом судебном акте высшей судебной инстанции было дано толкование пункта 8 части 7 статьи 51 ГрК РФ. ВС РФ констатировал, что этот пункт устанавливает обязанность по предоставлению в составе документов, необходимых для получения разрешения на строительство, документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия, только в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики
17 См. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 16.05.2018 № 14-АПГ18-8, определение ВС РФ от 07.04.2017 № 304-КГ17-982 по делу № А70-14322/2015, а также определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 02.11.2016 № 18-КГ16-141 и от 16.03.2016 № 78-АПГ16-2.
18 См., например, Постановление № 403.
19 Соответствующая возможность отсутствует ввиду того, что существование таких документов не предус-
надежности и безопасности такого объекта (то есть при проведении работ на уже существующем объекте культурного наследия).
Соответственно, при осуществлении строительства объектов в границах зон охраны объектов культурного наследия необходимость получения застройщиком соответствующих документов для выдачи разрешения на строительство отсутствует.
С одной стороны, сделанные ВС РФ выводы могут быть использованы субъектами градостроительной деятельности при защите своих прав с целью избежать предъявления публичной властью необоснованных требований о предоставлении при выдаче разрешения на строительство дополнительных документов, не предусмотренных ГрК РФ.
С другой стороны, сделанные ВС РФ выводы еще раз демонстрируют наличие в существующем законодательстве пробелов регулирования в части обеспечения «эстетики» создаваемой застройки. Эти выводы обесценивают само существование процедуры согласования архитектурно-градостроительного облика объекта, которая в настоящее время относится к процедурам, связанным с особенностями градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований 18, непосредственно не регламентируемым на уровне ГрК РФ.
По моему мнению, в настоящее время эта процедура не оказалась должным образом встроена в инвестиционно-строительный цикл создания объекта капитального строительства. Если отсутствует возможность при выдаче разрешения на строительство требовать предоставления документов, подтверждающих согласование архитектурно-градостроительного облика объекта 19, то утрачивается возможность
предварительного контроля над эстетикой застройки со стороны органов публичной власти. Иными словами, в условиях существующего регулирования публичная власть может бороться с «градостроительными ошибками» лишь после того, как они уже сделаны.
Помимо этого, следует обратить внимание на то, что, на мой взгляд, к сожалению, высказанная высшей судебной инстанцией правовая позиция, согласно которой перечень документов, которые орган публичной власти, осуществляющий выдачу разрешения на строительство, может запросить у заинтересованного в предоставлении такого разрешения лица, является исчерпывающим, во многом нивелируется через признание на уровне судебной практики широты свободы усмотрения публичной власти в части предоставления ей возможности отозвать уже выданное разрешение на строительство в порядке осуществления самоконтроля 20.
Д.С. Некрестьянов отмечает такую особенность отмены разрешения на строительство в порядке самоконтроля, как отсутствие пресекательных сроков, также указывая на то, что критерий добросовестного поведения крайне редко применяется судами к действиям государственных и муниципальных органов 21.
Соответственно, признание исчерпывающего характера перечня документов, которые орган публичной власти может требовать у заинтересованного лица при выдаче
разрешения на строительство, как таковое лишь способствует смещению риска неосуществления строительного проекта по причине «наличия проблем с разрешением на строительство» во времени 22.
Стоит обратить внимание и на то, что при отзыве разрешения на строительство в порядке осуществления самоконтроля субъекты градостроительной деятельности в действительности лишены возможности должным образом защитить свои права. В практике Конституционного Суда Российской Федерации была выработана позиция, согласно которой:
• публичным властям надлежит действовать своевременно, надлежащим образом и максимально последовательно;
• ошибки или просчеты государственных органов должны служить выгоде заинтересованных лиц, особенно при отсутствии иных конфликтующих интересов;
• риск любой ошибки, допущенной государственным органом, должно нести государство, и ошибки не должны устраняться за счет заинтересованного лица 23.
Несмотря на это, подход, предполагающий возложение на органы публичной власти, отозвавшие разрешение на строительство в порядке осуществления самоконтроля, обязанности по компенсации 24 субъектам градостроительной деятельности понесенных ими расходов 25, не нашел
22
23
мотрено ГрК РФ. Подробнее о констатации отсутствия такой возможности в судебной практике см. решение
Воронежского областного суда от 11.11.2020 по делу № 3а-473/2020, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 16.05.2018 № 14-АПГ18-8, решения Свердловского областного суда от 18.06.2020 по делу № 3а-133/2020 и от 26.12.2019 по делу № 3а-487/2019, апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10.06.2020 № 66а-251/2020. См. определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 29.04.2019 по делу № 307-КГ18-21642, определение ВС РФ от 11.06.2020 № 307-ЭС20-7682 по делу № А13-21140/2018. Некрестьянов Д.С. Отмена и изменение разрешения на строительство.
От невозможности реализации проекта по причине отказа в выдаче разрешения на строительство, связанной с непредоставлением документов, не предусмотренных законодательством, до приостановления реализации проекта в связи с отменой публичной властью разрешения на строительство в порядке осуществления самоконтроля.
См. постановление КС РФ от 22 июня 2017 года № 16-П.
Определение правовой природы такой компенсации требует проведения самостоятельного научного исследования за рамками настоящей статьи.
О том, что в настоящее время реализация права на самоконтроль не влечет за собой имущественных по-
20
21
24
своего отражения в принимаемых судебных актах.
Полагаю, что невозможность защиты субъектов градостроительной деятельности при отзыве органами публичной власти разрешения на строительство в порядке осуществления самоконтроля свидетельствует о существовании «серьезных проблем» в российском публичном праве 26, демонстрируя необходимость разработки и принятия законопроекта об административных процедурах, в котором регламентировались бы последствия отзыва правомерного административного акта
27
О толковании понятия
«градостроительный регламент»
Также комментируемый судебный акт представляет интерес по причине того, что в нем содержится «неординарное» толкование одного из базовых понятий градостроительного законодательства - понятия «градостроительный регламент». ВС РФ приходит к выводу о том, что постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» не предусмотрена возмож-
ность определения градостроительных регламентов посредством установления норм, отсылающих к ненормативному акту органа государственной власти, принятие которого инициируется застройщиком, поскольку все ограничения и требования к параметрам объектов капитального строительства должны содержаться непосредственно в градостроительном регламенте.
Согласно части 2 статьи 85 ЗК РФ градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
Градостроительные регламенты в составе правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ), известных российскому праву с 1996 года 28, являются «ядром» института градостроительного зонирования 29.
Представляется, что сделанный ВС РФ вывод о том, что все ограничения и требования к параметрам объектов капитального строительства должны содержаться непосредственно в градостроительном регламенте, позволяет снизить риск того, что публичная власть «на местах» возложит на субъектов градостроительной деятельности дополнительные обязанности (например необходимость проведения эскизного проектирования) за рамками ПЗЗ 30.
28
29
30
следствий для публичной власти см. URL: https://zakon.ru/blog/2019/04/25/net-net_ya_sam Подробнее о таких проблемах см. Иванов А.А. Проблемы публичного права России: взгляд со стороны. О необходимости принятия этого закона см. Старилов Ю.Н. Станет ли Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации основой для развития законодательства об административных процедурах?
Полагаю, что отнесение разрешения на строительство к административным актам не требует дополнительных пояснений. Вместе с тем в научной литературе на русском языке правовая природа разрешения на строительство наиболее подробно была исследована М.Д. Загряцковым. (см. Загряцков М.Д. Земельная политика городского самоуправления в Германии: Строительное право как фактор городского землеустройства. С приложением 8 планов. Т. 1. М., 1913. С. 228).
Первые ПЗЗ были утверждены в Великом Новгороде в 1996 году. Подробнее см., например: URL: https://clck.ru/EsBsf URL: https://clck.ru/GcRDG
В части 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование определяется как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Этот вывод представляется особенно важным в условиях уже существующего в законодательстве вектора по деструкции института градостроительного зонирования посредством возложения на ПЗЗ функций, которые им несвойственны. Так, Э.К. Трутнев пишет о том, что на уровне законодательства посредством вклю-
Более того, на мой взгляд, этот подход позволяет обеспечить правовую определенность в процессе осуществления градостроительной деятельности, способствуя консолидации допускаемых «нормативов осуществления строительной деятельности» в рамках единого документа (ПЗЗ).
Вместе с тем восприятие подхода ВС РФ к понятию градостроительного регламента может существенно ограничить публичную власть в применении инструментов, способствующих достижению целей осуществления градостроительной деятельности (например обеспечение благоприятных условий проживания населения, формирования комфортной городской среды) 31.
Так, в проекте федерального закона № 496293-7 «О внесении изменений в ЗК РФ и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)» предусмотрена норма о том, что «градостроительный регламент может предусматривать виды разрешенного использования земельных участков, использование земельных участков в соответствии с которыми может осуществляться только после истечения определенного срока или при наступлении определенных условий (достижение определенных показателей развития территории, выполнение требований к наличию определенных объектов в границах территориальной зоны, применительно к которой он установлен) (далее - отсроченный вид разрешенного использования). В этом случае указанные срок и условия должны содержаться в градостроительном регламенте».
Представляется, что институт отсроченных видов разрешенного использования имеет большие перспективы для применения, обеспечивая реализацию целей осуществления градостроительной деятельности. Например, можно «смоделировать» применение этого института в целях предотвращения возникновения дефицита объектов социальной инфраструктуры при осуществлении строительства жилья -виды разрешенного использования, предполагающие создание жилой застройки, становятся доступными к использованию лишь после того, как будет создана необходимая социальная инфраструктура. При этом необходимо обратить внимание на то, что фиксация создания соответствующей инфраструктуры может осуществляться в том числе на уровне принимаемых публичной властью ненормативных актов.
Соответственно, само существование комментируемой правовой позиции ВС РФ в будущем может создать существенные затруднения для применения института «отложенных видов разрешенного использования».
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что «апелляция» к необходимости сохранения объектов культурного наследия не должна становиться «индульгенцией» для публичной власти на местах, требующей от субъектов градостроительной деятельности разнообразных согласований, в настоящее время не предусмотренных федеральным законодательством, существование которых порождает правовую определенность, создает угрозу для реализации строительных проектов, создавая трудности на пути к реализации национальной цели Российской Федерации на пери-
чения в градостроительные регламенты информации о расчетных показателях обеспеченности инфраструктурой, фактически были утверждены «псевдоправовые» основания для введения круговой поруки как ответственности одних субъектов за бездеятельность других. Иными словами, речь идет о том, что на субъектов градостроительной деятельности посредством модификации понятия «градостроительный регламент» возлагается обязанность по созданию объектов инфраструктуры, то есть происходит расширение предмета правового регулирования ПЗЗ (подробнее см. Трутнев Э.К. Правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. С. 92).
31 См. постановление КС РФ от 14.11.2019 № 35-П.
од до 2030 года «комфортная и безопасная среда для жизни» 32.
Выражаю надежду, что в процессе эволюции российского законодательства исчерпывающий перечень всех необходимых согласований в строительстве будет закреплен непосредственно в ГрК РФ.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *
1. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2019 года № 2-АПА19-1. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
3. О внесении изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (в части установления требований к архитектурным решениям зданий, строений и сооружений в документах градостроительного зонирования) : проект федерального закона, Ю проекта 02/04/12-19/00098402. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся на территории Вологодской области : Закон Вологодской области от 16 марта 2015 года № 3601-ОЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации : Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Вологды, градостроительных регламентов и режимов использования земель в пределах указанных границ : постановление правительства Вологодской области от 28 декабря 2009 года № 2087. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Об утверждении предмета охраны, границы территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения регионального значения город Вологда : постановление правительства Вологодской области от 24 декабря 201 8 года № 1 200. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Никифоров А. А. О критериях историко-культурной ценности исторических поселений // Культура: управление, экономика, право. 2016. № 2. С. 38-47.
10. О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию : постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года № 87. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства
32 См. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития
Российской Федерации на период до 2030 года».
* Также автором статьи в соответствующих постраничных сносках приведена релевантная судебная практика.
Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
13. Некрестьянов Д. С. Отмена и изменение разрешения на строительство // Закон. 2019. № 2. С. 70-78.
14. О внесении изменений в ЗК РФ и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков) : проект федерального закона № 496293-7. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
15. Трутнев Э. К. Правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. М. : Институт экономики города, 2019. 682 с.
16. Водопьянов Ю. «Нет-нет, я сам!». URL: https://zakon.ru/blog/2019/04/25/net-net_ya_sam (дата обращения: 27 января 2020 года).
17. Иванов А. А. Проблемы публичного права России: взгляд со стороны // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2017. № 2. С. 46-59.
18. Старилов Ю. Н. Станет ли Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации основой для развития законодательства об административных процедурах? // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 15-22.
19. Загряцков М. Д. Земельная политика городского самоуправления в Германии: Строительное право как фактор городского землеустройства. С приложением 8 планов. М., 1913. Т. 1. 518 с.
20. О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года : Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
21. Об утверждении перечня исторических поселений : приказ Министерства
культуры Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года № 418/339. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
22. Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Сыктывкар» : решение Совета муниципального образования городского округа «Сыктывкар» от 30 апреля 201 0 года № 31 /04-560. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
23. Об утверждении Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» : решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 26 мая 2016 года № 9-5. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
24. О Порядке подготовки заключений в соответствии с требованиями Закона Санкт-Петербурга «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон» : постановление правительства Санкт-Петербурга от 29 декабря 2014 года № 1264. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
25. О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон : Закон Санкт-Петербурга от 19 января 2009 года № 820-7. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
26. Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства : постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года № 403. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
27. Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения и о Правилах ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения : постановление Правительства Российской
* *
Федерации от 28 марта 2017 года № 346. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
28. О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года : Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
Окончание. Начало на с. 98
Валентина Юдашкина, различные лектории, творческие студии и мастерские. Спортивная часть кластера - воплощение идей здорового, физически развитого и активного человека. Сюда войдут Центр художественной гимнастики Ирины Винер-Усмановой, Академия единоборств Fight Nights под руководством Камила Гаджиева, Школа йоги и здорового питания, Школа танцев, а также спортивные тренировки на свежем воздухе. Площадки культурного развития представит Галерея современного искусства и Арт-пространство под открытым небом.
Торговая и социальная инфраструктура
Другой немаловажный фактор, стимулирующий развитие рынка новостроек Новой Москвы -активное строительство социальной и торговой инфраструктуры. Помимо социально-бытовых объектов, которые застройщики возводят в рамках своих проектов, существенный вклад в развитие «социалки» сегодня также делают и городские власти. В регионе регулярно появляются новые школы, детские сады, поликлиники и физкультурно-оздоровительные центры. Так, здесь построена одна из самых больших школ в столице - на 1775 мест, и еще одна школа на 2100 мест будет построена в Троицке. Также в ТиНАО работает 26 городских спортивных учреждений. Кроме того, в ТиНАО появляются и крупные торговые центры, которые обеспечивают жителей Новой Москвы необходимыми товарами и услугами. Новый трехэтажный ТРЦ сейчас строится на Фитаревской улице, рядом с ЖК «Аквилон Park».
Рабочие места
Еще одним драйвером развития рынка новостроек Новой Москвы является наличие большого количества рабочих мест в регионе. Ведь зачастую при выборе квартиры в новостройке покупатели ориентируются на близость проекта к месту работы. Поэтому и многие новые жилые комплексы появляются в районах рядом с большими предприятиями или бизнес-центрами. На сегодняшний день в Новой Москве уже есть несколько крупных точек приложения рабочей силы: это и одна из крупнейших авигаваней столицы - аэропорт «Внуково», и большое количество научно-исследовательских центров в Троицке, крупные логистические хабы на границе ЦКАД, сельскохозяйственные комплексы, а также крупнейшие моллы и штаб-квартиры различных международных компаний (например, офис Coca Cola в БЦ Comcity в Румянцеве). Сегодня, благодаря активному строительству коммерческой инфраструктуры, количество рабочих мест только увеличивается, что делает район более привлекательным как для покупателей новостроек, так и для застройщиков жилья.
Экология
Несомненным плюсом Новой Москвы, стимулирующим интерес девелоперов и покупателей к данным территориям, является более благоприятная экология и окружение. Можно отметить Валуевский лесопарк, Ульяновский лесопарк, природный заказник Дубрава, парк Филатов луг, долина реки Десны и многие другие. В Новой Москве практически нет промышленных заводов или вредных производств, которые могли бы как-то негативно влиять на окружающую среду, а соответственно воздух и вода здесь также немного чище. Троицкий округ также отличается хорошей экологией благодаря удаленности от МКАД.
Информация предоставлена пресс-службой компании «<БЕСТ-Новострой»
